我國政府購買公共體育服務的潛在風險與防控

朱毅然

(阜陽師范學院 體育學院,安徽 阜陽 236037)

2012年國務院頒布《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》,提出創新基本公共服務供給模式;2013 年發布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》;2015年國務院轉發文化部、國家體育總局等單位起草的《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》。地方政府積極響應國家的號召,實行政府購買公共體育服務。隨之體育學術界開展了大量研究,從概念界定、現狀調研、國外經驗借鑒、績效評估等方面進行探討,并取得了豐碩的成果,對推動我國政府購買公共體育服務的順利進行發揮重要作用。隨著政府購買公共體育服務的深入,購買過程中不同利益主體間利益博弈產生沖突導致失范行為的可能性增加,引發購買風險的概率上升。現階段,加大對政府購買公共體育服務風險防控研究,保障購買效果達到政府預期目標具有現實緊迫性。

1 政府購買公共體育服務的邏輯檢視

1.1 政府是公共利益的天然代表:政府購買公共體育服務的邏輯起點通過對中國學術電子數據庫研究成果的梳理發現,研究者選取的研究視角主要集中在“誰來買—購買主體”“向誰買—承接主體”“買什么—購買內容”“怎么買—購買模式”“買得值—績效評估”5個方面,這與財政部副部長劉昆在2014年全國政府購買服務工作會議上的講話內容高度吻合。鮮有對政府“為什么購買”公共體育服務進行深入論述。實質上“為什么購買”是政府購買公共體育服務所有問題的邏輯起點和根源,如果不對該問題有清晰的認識,后續的研究可能就會走向歧途,導致研究偏離主題。搞清楚政府“為什么購買”是確定購買第一原則的基礎,是確認“物有所值”為政府購買公共體育服務第一原則的前提,對指導購買行為具有不可估量的價值。

政府是國家公共行政權力的象征、承載體和實際行為體,是管理公共事務的專門機關。按照契約論的觀點,政府產生于不同自然人根據某種契約或合同的一種社會委托。政府代表了社會絕大多數人群的公共利益。2004年修訂后的我國《憲法》第1章第2條也明確規定:中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。在國家的日常管理工作中公共利益始終是一個重要的概念。德國學者哈特穆特·毛雷爾曾明確提出:“行政的出發點就應該是公共利益……政府存在的目的是維護公共秩序、滿足公共需求、實現公共利益。”

我國《憲法》第1章第21條規定:國家發展體育事業,開展群眾性的體育活動,增強人民體質。學者觀點和我國《憲法》之規定清晰地表明了2個內容:① 政府是公共利益的天然代表;② 政府有義務提供公共體育服務產品,目的是滿足人民群眾的公共體育服務需求,增強人民體質。這是政府“為什么”購買公共體育服務的本質原因,是準確界定政府購買公共體育服務范圍的法理依據。購買公共體育服務則是梳理上述本質原因后,通過市場化的操作,引入競爭性機制,進而達到降低服務成本、提高服務質量與推進政府職能轉型之目的。

1.2 政府失靈和市場失靈迫使政府嘗試向非營利組織購買公共體育服務按照傳統國家行政管理理論的觀點,政府是提供公共服務的唯一主體(與我國《憲法》的規定一致),此舉在中華人民共和國成立初期人口基數比較小時容易達到。隨著社會經濟的發展與人口數量的增加,公眾公共體育服務需求類型和數量都日益增加。為了積極響應公眾的公共服務需求,完成政府的神圣使命,國家開始增設相應的政府機構。從此政府機構的不斷膨脹,給國家的管理和財政帶來了巨大壓力。再加上傳統政府官僚體系自身的惰性,公共體育服務的低效和無效供給開始增加,出現公共體育服務“政府失靈”現象。

恰在此時,美國學者奧斯特羅姆夫婦在20世紀60年代提出,公共服務產品的生產與提供可相分離。通過一段時間的試驗發現,自由市場中的商業組織因為追求利潤最大化的內生動力太強,導致政府購買效果遠遠低于預期目標的事件大量發生。此時,非營利組織走進政府的視野。非營利組織因為組織成立的宗旨與政府購買公共體育服務的目標存在高度的一致性,被國外學者一致認為是政府購買活動的最佳合作伙伴。英、美、德等發達國家多年政府購買公共體育服務(亦稱公共服務市場化或公共服務外包)的實踐經驗也很好地詮釋了上述觀點的正確性。

西方發達國家的公民社會已經非常成熟,其國內的各種非營利組織無論數量還是服務質量都大大超過我國。在2015年年初召開的“瑞士達沃斯世界經濟論壇”上,國務院總理李克強專門提及中國公共產品和公共服務供給的短缺狀況:目前中國公共設施的存量僅為西歐國家的38%、北美國家的23%,服務業水平比發展中國家還要低10%,而城鎮化率比發達國家低20%。為了順利實施政府購買公共體育服務,現階段我國必須在培養合格承接主體方面做出必要的改變。

1.3 我國政府購買公共體育服務的現實動因中華人民共和國成立之后,黨和國家領導人面對國內政治經濟的實際情況,決定在全國范圍內實行以集體經濟為主的計劃經濟制度。1956年社會主義改造完成之后,我國階級階層演變為工人階層、農民階層和知識分子階層。知識分子和工人的公共體育服務需求主要由所在國有單位的工會負責實施,農民的公共體育服務需求與供給由行政村的村委會負責,地方政府的體育部門負責統籌管理(“奧運爭光計劃”后主要負責競技體育的訓練和比賽工作)。

由于全球經濟一體化與我國自身發展的需要,國家開始嘗試實行具有社會主義特色的市場經濟,實施改革開放政策。社會階層變得更復雜,人民的公共體育服務需求變得更多樣化、需求的數量更多,但與此相反的是原有提供公共體育服務的單位工會大部分已名存實亡或不復存在了。為了更好地滿足人民的需求,國家必須增加公共體育服務供給,為此就需要增設更多的行政機構和招募更多的公務員,此舉給政府帶來了沉重的財政壓力。另外,政府提供公共體育服務的單一性和低效率也不斷受到公眾的質疑。精簡政府機構、提高行政機構的效率與社會上公眾公共體育服務需求多樣化、日益增長的數量之間的矛盾日漸加深,迫使政府必須對公共體育服務的供給做出改變。此時,政府購買公共體育服務就成為一個最佳選項。我國是人民當家作主的社會主義國家,大力發展民生工程,構建服務型政府,讓更多的大眾享受國家改革發展帶來的紅利,提高民族的自豪感和凝聚力,是我國嘗試運用政府購買公共體育服務的價值追求。

我國學者采用了很多不同的研究視角探討政府購買公共體育服務問題,如公共財政視角、新規制經濟學視角、技術視角和政府購買公共體育服務功能視角等。功能視角認為政府購買公共體育服務涵蓋經濟、政治和社會多層次目標。W.J.Baumol、Ralph Turvery、Patrice J.Thys、Khi、劉尚希、章輝等國內外學者從不同方面闡釋了功能視角的內容及其價值。筆者認為,功能視角契合我國政府購買公共體育服務的實際,其首要目標是提升社會效益(滿足人民群眾的公共體育服務需求),其次是提升信息透明度以防止腐敗,深化體育行政部門改革,最后才是經濟目標,如降低行政運營的成本,促進經濟領域的公平競爭與促進就業等。

2 現階段我國政府購買公共體育服務的潛在風險

《辭海》認為,“人民在生產建設和日常生活中遭遇能導致人身傷亡、財產損失及其他經濟損失的自然災害、意外事故和其他不測事件的可行性”即為風險。綜合相關觀點,筆者認為,政府購買公共體育服務的風險,即在一定條件下和一定時期內,由于不確定因素的影響導致政府購買公共體育服務的行為結果發生變動,從而與預期目標偏離并給購買參與主體造成損失的可能性。現階段,我國政府購買公共體育服務存在以下潛在風險。

2.1 “物有所值”的購買原則缺位,增加低效購買的風險從政府購買公共服務起源國家英國的實踐進程可見第一購買原則的演變過程:強制性競標—物有所值—最佳物有所值。英國政府經過多年的實踐發現,強制性競標容易實現購買產品或服務的最低價格且易于操作,但往往購買的產品或服務難以達到預期目標,造成政府資源的浪費。“最佳物有所值”是政府購買公共服務的理想狀態,但難以達到。2008年后,英國、美國、法國、德國和澳大利亞等發達國家,在政府購買領域積極嘗試踐行“物有所值”為第一購買原則,并取得了很好的購買效果[1]。

“物有所值”包含2個層面的含義:① 購買的服務與社會上同時期服務的價格是否一致,或購買的服務質量能否匹配購買的價格;② 購買的服務能否滿足公眾的需求,達到消費主體較高的滿意度。“物有所值”不一定是最低報價,判斷的標準通常是3E原則:經濟性(economy)、效率性(efficiency)、有效性(effectiveness)。經濟性是指以最低的成本購買到一定質量的對象,即支出是否節約;效率性是指以最小的投入獲得最大的產出,即支出是否講究效率;有效性是指產出與組織的目標密切相關,即是否達到目標[2]。根據我國《憲法》“中華人民共和國的一切權利屬于人民”之規定,以及構建服務型政府、加大國家民生工程建設力度之政策,政府購買公共體育服務中“物有所值”原則應該高度關注的是有效性,即購買的效果(產出)與政府購買的目標之間的契合度問題。關于 “物有所值”原則中的收益問題,不能簡單從經濟角度考慮,還要深入考察社會收益,以績效評價理論中的“社會成本—效益分析法”綜合考量購買的整體收益。滿足人民群眾日益增長的公共體育服務需求是政府購買公共體育服務的最高宗旨,其他問題必須在此前提條件滿足的情況下才予以考慮。

當然,“物有所值”并不排斥競爭性購買,其重點是強調購買最高宗旨的重要性。如果考核指標能夠量化且容易檢驗,那么這類購買內容肯定適用于競爭性購買,反之則可以運用單一來源采購和競爭性談判,但是“物有所值”的重要性不容忽視。欲達到預期的政府購買目標,競爭性購買需要滿足:① 潛在滿足相關條件的政府購買公共體育服務的承接主體足夠多;② 購買主體和承接主體之間不存在專業知識和信息差距;③ 科學合理的定價機制;④ 違約成本高。截至2015年底,我國社會類組織共有66.2萬個,其中有2.3萬個體育類社團,1.4萬個體育類民辦非企業單位[3],承接主體的整體數量偏少是制約競爭性購買的“硬傷”。政府購買公共體育服務在我國實行的時間較短,加之過去我國政府對公共體育服務的供給主要依靠政府部門自身,嚴重缺乏因購買行為而產生一系列問題的處理經驗。缺乏合理的定價機制,在實際的購買過程中極易出現低價中標而在供給服務過程中棄標的現象,導致“劣幣驅逐良幣”的現象發生。違約成本低是出現大量中標組織中途棄標的主要原因之一。無論從國際經驗還是從我國政府購買公共體育服務的實際情況出發,現階段政府購買公共體育服務必須把“物有所值”作為第一購買原則。

2.2 相關法律制度不健全,加大無效購買的風險基于購買主體優勢相對過于強大,國家必須利用制度把“權力”關進籠子里,防止權力尋租,否則購買極有可能流于形式,成為一場運動式的“政治秀”。梳理我國現有關于政府購買公共體育服務的政策文件發現,其很難實現習近平總書記“把權力關進制度的籠子里”的指示精神[4]。

從表1中可以看出,國務院、財政部、民政部、文化部、國家體育總局和中央編辦都針對我國政府購買公共服務頒發了相關的政策文件,體現了國家對政府購買公共體育服務的重視。然而,政策文件并不等同于法律,法律具有硬性的約束力而政策文件僅具有軟性的約束力,特別是“某某工作或指導意見”的約束力更偏弱。缺乏法律性的條文描述可能會導致以下風險:① 因為缺乏剛性的約束,致使地方政府減少政府購買公共體育服務的財政預算經費的風險加大;② 政府購買公共體育服務的過程中無法可依,導致購買主體和承接主體的失范行為增加;③ 政府購買公共體育服務的相關利益群體對發生質疑或糾紛事件時,法律嚴重缺位會進一步擴大各方的失范行為。最終可能會損害國家的權威、降低政府與群眾之間的信任、浪費財政資金。《中華人民共和國政府采購法》主要是圍繞采購貨物和采購維持政府機構日常運轉所需的服務行為設置的條文,對政府購買公共體育服務具有一定的指導作用但也具有較大的局限性[5]。

表1 我國政府購買公共體育服務相關政策文件

Table 1 Policies and documents on the purchase of public sport services by central government

年份頒布部門文件名稱2012國務院國家基本公共服務體系“十二五”規劃2013國務院國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見2014財政部政府購買服務管理辦法(暫行)2014民政部2015年中央財政支持社會組織參與社會服務項目實施方案2015文化部、國家體育總局關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見2016財政部、中央編辦關于做好事業單位政府購買服務改革工作的意見2016財政部關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見2017財政部政府采購貨物和服務招標投標管理辦法

按照慣例,地方政府在中央政府出臺某些文件后,會在隨后的一段時間里出臺配套文件以指導規范該地區購買公共體育服務行為,地方政府的文件應根據自身實際情況強調實踐層面的可操作性。

2014年部分省或市出臺的政府購買公共服務暫行實施辦法,基本都是仿照財政部文件,缺乏實質性內容。直到2015年,部分地方政府經過多輪購買實踐活動后,結合自身的經驗與不足,出臺了一些對政府購買公共服務實踐活動具有指導價值的文件(表2)。由于上位法的缺失,地方政府出臺的政策文件無法在法律層面有所突破。隨著政府購買公共體育服務行為的深入,質疑和糾紛事件的數量增加,當不同的利益主體維權時,裁決法官才發現適用的法律條文嚴重缺失,影響政府購買公共體育服務的可持續開展。

2.3 購買主體自由裁量權過度使用的風險其主要原因有消費主體意見缺位與購買內容邊界模糊。消費主體意見的原因包括:① 購買主體的行政管理烙印太深,存在對上負責的慣性思維;② 購買主體存在部門偏好或領導偏好;③ 收集消費主體意見的做法流于形式、手段落后或樣本量太少,不能反映消費主體的真實想法;④ 缺乏消費主體表達意見的渠道和平臺。例如,現在很多城市為了創建文明衛生城市稱號,大量興建街心公園和健身路徑,此舉對老年人有好處;但是對于青少年與中年人需求量很大的籃球場和足球場,政府卻投入較少,沒有對青少年與中年人的公共體育服務需求做出積極響應。

表2 地方政府出臺的購買公共體育服務配套文件

Table 2 Supporting documents for purchasing public sport services promulgated by local governments

年份頒布省(市、區)文件名稱2015甘肅省關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的實施意見2015上海市上海市本級政府購買服務實施目錄2015西安市西安市政府購買服務管理實施辦法(暫行)2015淄博市政府向社會力量購買服務實施辦法2015上海市上海市人民政府關于進一步建立健全本市政府購買服務制度的實施意見2015河北省2015年省政府購買行業協會服務實施辦法2015內蒙古自治區內蒙古自治區民政廳向社會力量購買服務考核評估實施暫行辦法(試行)2015河北省向第三方購買省級財政支出績效評價服務管理暫行辦法2014浙江省浙江省政府購買服務采購管理暫行辦法2014亳州市亳州市政府向社會力量購買服務辦法

《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》規定的購買內容邊界比較模糊,缺乏禁止性購買內容的規定。在我國各級地方政府購買公共體育服務的實踐活動中,選擇哪些作為購買內容,很多時候具有購買公共體育服務資格的部門領導擁有很大的自由裁量權,這樣就可能導致購買行為存在部門領導偏好和部門偏好[6]。中央和地方在公共體育服務供給的具體類型和內容方面最好做出明確分割:哪些內容應該由中央一級政府從國家財政部直接撥款(財政預算資金或專項資金);哪些屬于地方政府和中央政府聯合供給(購買資金的比例如何劃分,是否應根據地方財政資金的保有量進行區別對待,實行因城施策);哪些公共體育服務內容應由地方政府自己供給。

2.4 信息不對稱,加大購買過程“逆向選擇”的風險逆向選擇的具體表現有2個方面:① 項目選擇應該是自下而上,而目前政府主導變成自上而下的風險。承接主體逆向選擇購買主體的原因主要是我國現階段體育非營利組織整體數量偏少,且服務質量高口碑好的較少。政府購買公共體育服務可供選擇的余地較小。② 購買主體和承接主體之間信息不對稱,應該是政府選擇承接主體,目前卻是承接主體選擇政府。這會導致無法實現競爭性購買,購買價格高于實際應該支付的金額,績效評估無法反映真實情況。

逆向選擇會導致政府在購買公共體育服務行為中失去選擇的權力,長期進行下去政府會形成慣性依賴,這樣某一個或幾個組織就會借助政府的購買資金進一步發展,逐漸加強自身的專業技術優勢,最后會在該領域形成壟斷,無法實現競爭性購買,造成政府購買成本的大幅度增加[7]。

信息不規范也從一個側面加劇了購買主體之間的信息不對稱程度,對于專業素養不高的購買主體而言,會放大逆向選擇的風險。中國政府采購網和地方政府采購網顯示,存在購買公共體育服務信息披露不完全、信息不規范、查詢困難等問題,個別網站僅能看到一些法律政策性文件,購買公共體育服務相關信息幾乎看不到。此外,統一的信息編碼易于統計、存儲和查詢,不同購買主體之間的信息暢通能夠減少逆向選擇的發生。中國政府采購網公示的文化、體育、娛樂服務的標準代碼為C020,而許多地方政府購買公共體育服務信息編號存在差異。

2.5 不同參與主體利益沖突,阻礙正常購買的風險參照博弈論的觀點,參與主體因為各自的利益訴求不同,在現實中發生利益沖突導致失范行為出現的概率增加,致使購買效果下降。政府購買公共體育服務質量下降的風險加大,勢必會影響我國服務型政府的構建和民生工程的推進。

政府購買公共體育服務的工作流程如圖1所示。其中有12個環節與購買主體密切關聯,政府在整個購買行為中的利益訴求牽涉最多,主要包括滿足消費主體的公共體育服務需求、領導政治業績需求、部門利益需求、以權謀私需求、追求個人利益需求等。① 承接主體的利益訴求包括:體育非營利組織追求組織成立的目標、潛在的交易利潤;企業追求品牌聲譽。② 消費主體的利益訴求為:滿足自身的公共體育服務需求。③ 獨立的第三方評估機構的利益訴求為:增加交易利潤、優化機構聲譽。欲滿足消費主體的公共體育服務利益訴求,必須通過一系列的政策工具和技術手段約束,否則各個利益主體在因利益發展沖突而進行博弈時,極有可能會出現失范行為,導致購買行動的問題與風險增加[8]。鑒于此,我國政府在購買公共體育服務時必須運用多種手段協調不同參與主體的合理利益訴求,限制不合理訴求,使購買效果達到最優化[9]。

圖1 政府購買公共體育服務工作流程Figure 1 Workflow chart of government purchasing public sport service

2.6 內部購買數量偏多,損害競爭性購買生態環境的風險政府購買公共體育服務最重要的一個理論假設,即政府在公共體育服務領域實行市場化操作,購買信息發布后,諸多符合條件的社會團體或組織會根據相關條件投標或進行項目申請,購買主體在眾多競爭激烈的承接主體之間,挑選性價比最高的合作對象,確保政府以相對低的價格,買到最好的服務產品。需要注意的是,只有在潛在的承接主體數量多且服務質量均較好,排除承接主體私下聯合干擾招標的情況下,競爭性購買的理想狀態才能達到。我國的現實情況是合格承接公共體育服務主體的數量太少,大部分服務質量很難達到購買主體的要求。

部分地方政府為了響應國家購買公共體育服務的號召,強行推出購買項目,在無合適承接主體情況下實行內部購買[10]。據不完全統計,2014—2016年我國政府購買公共體育服務的次數大約是30例(其中購買場地修建、器材更換和購買目的是維持政府相關部門日常運轉的案例未統計在內),內部購買的比例達到50%。內部購買會產生大量的弊端,如購買內容的設置依據是承接主體的業務范圍而不是人民群眾的實際需求、合同成交價格可能大幅度高于同時期的市場價、購買效果的評價流于形式,阻礙了社會上其他體育非營利組織的發展,對競爭性購買生態環境造成損害。

2.7 定價機制缺失,引發浪費購買經費的風險專業知識是保證購買主體議價能力的基礎。鑒于政府購買公共體育服務在我國開展的時間較短,對于絕大多數的購買主體而言,議價具有較大的操作難度。在現有的文件中僅見“以事定費”“費隨事轉”的原則性描述,缺乏系統性說明。目前地方政府購買公共體育服務定價的依據主要是:政府購買公共體育服務財政撥款數量的多寡;根據承接主體的報價進行砍價(競爭性談判、單一來源采購使用較多);從眾多投標的組織選擇最低價成交。因為不清楚購買公共體育服務的精準價格,所以部分地方政府在制定下一年度的具體財政預算時,存在一定程度的隨意性。常用的做法是參照上一年度或兄弟單位的經費額度,很少有單位在預算前進行大量的前期調研,進而做出較為合理的預算[11]。在政府購買公共體育服務的實踐中,部分購買主體是參考專家的評估結果進行一定程度的金額減少,作為購買金額的標底。此種做法具有一定的參考價值,但是需要注意的是專家和承接主體之間可能也存在信息不對稱,承接主體通過虛報價格,提前預留出一定的空間給購買主體“砍價”,并給自己將來達不到要求留出理由。這個弊端在我國政府采購行為中已經被許多學者發現并驗證[12]。

2.8 購買實踐力度偏小,存在減緩購買推進進程的風險中國社會科學院社會政策研究中心發布的《中國慈善發展報告(2014) 》顯示:2013 年,全國各級政府購買社會組織服務的總金額達150多億元,這一數字僅占當年全國公共總支出(14.02萬億元)的0.106%。另一份地方調研結果顯示:廣州、合肥、貴州、上海、西安、昆明等省市的188家民間公益組織,有54個機構曾被政府采購公共服務,僅占29%。其中,沒有申請資格的占21%(39家),不了解申請信息的占16%(30家),業務不在范圍內則占13%(24家)[13]。地方政府購買公共服務的內容主要集中在養老服務、公共文化演出和公共醫療等方面,劃撥給公共體育服務的經費有限。沒有一定的購買規模,就不能夠滿足人民群眾日益增長的公共體育服務需求;購買的實踐力度小,諸多的購買理論缺乏實踐驗證的機會、成功經驗的總結,只能浮于理論層面。上海、北京、廣州、浙江、江蘇和重慶等省市積極開展了政府購買活動并收獲了較多的成功經驗。其中,2013年江蘇省與國家體育總局簽署了《國家體育總局 江蘇省人民政府建設公共體育服務體系示范區合作協議》,使其成為目前全國范圍內唯一的示范省份[14]。

3 我國政府購買公共體育服務風險防控舉措

3.1 確立“物有所值”為第一購買原則① 從政策制度層面確立“物有所值”的地位。培養更多的體育非營利組織成為合格的承接主體,實現競爭性購買,達到“物有所值”。② 加強宣傳和研究,確定“物有所值”的內涵與外延。加強購買主體專業知識的培訓,熟悉購買服務的市場價格和標準流程。③ 在購買實踐活動中切實貫徹“物有所值”的購買原則。從頂層設計的角度出發,構建科學合理的定價機制,加強購買信息的透明化和信息定期公布機制,保障“物有所值”購買原則的實現。

3.2 健全政府購買公共體育服務的相關法律體系從整體看,現有的法律、法規還未形成體系,指導我國政府購買公共體育服務順利展開的作用不強。《憲法》中明確表述了人民群眾應該享有公共體育服務的權利,這從源頭上解決了政府“為什么”購買公共體育服務的問題。然而,關于購買內容、購買形式、購買資金預算、購買效果保障等方面的法律規定相對較少。 英國在2000年頒布的《資助與采購良好行為規范》和2006年發布的《公共服務行動計劃》詳細規定了政府購買的具體參數和標準,內容面向全國公開并接受公民的監督[15]。美國頒布了500多部法典規范政府購買公共體育服務的行為,其中相關條款有4 000多個[16]。筆者建議,完善財政《預算法》、修繕《體育法》《社會團體登記管理條例》,盡早出臺《政府購買公共服務法》以區別于《政府采購法》。

3.3 明確界定購買邊界和收集消費主體的意見和建議西方發達國家的成功經驗是規定可以購買和禁止購買的內容,一切沒有明文規定的內容地方政府均可根據自身的條件決定是否購買,但這部分購買經費須地方政府自己全額支付。如何界定政府購買公共體育服務的內容,按照哪種理論甄別都存在一定爭議。目前學界比較統一的認識是,政府應該購買的是基本公共體育服務和弱勢群體的公共體育服務,但基本公共體育服務具體包括的內容還尚未明確量化。除了采用現代化、智能化的手段(如運動類APP、微信和支付寶等平臺)收集消費主體的意見外,有關部門或機構須積極聯系當地人民代表并與之溝通,反饋消費主體的意見和建議。

3.4 搭建信息交流平臺,實現購買信息的電子化、透明化建設一個開放的全國性權威數據庫或網站,設置專門負責我國政府購買公共服務的機構,其成員組成應包括40%的國家行政人員、20%的專家學者、40%的民意代表,全權負責購買數據的監控工作。規范數據格式,保證數據定期更新和定時發布,做到信息的有效溝通,實現信息的電子化和透明化。2015年7月1日發布的《國務院辦公廳關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》(國發辦[2015]51號文),要求充分運用大數據先進理念、技術和資源,加強對市場主體、政府購買公共服務承接主體的服務和監管[17]。我國各級政府應根據此文件精神研究具體的舉措,切實落實文件的要求,推動購買公共體育服務信息的現代化建設。

3.5 梳理購買參與方的合理利益訴求加強法制的建設力度,加大法律的執行力度,運用法律的力量約束購買主體,利用合理的評價機制引導購買主體。利用現代化的網絡平臺增加購買信息的透明度,接受監督機構和群眾的監督[18]。在政府權威網站中公布購買主體的權利清單以約束購買主體;通過發布承接主體不良記錄負面清單的形式以約束承接主體;積極響應消費主體對購買內容和購買效果評價的建議與意見。購買主體在進行購買活動前、活動中和活動后應讓消費主體、承接主體參與其中,三方共同協商解決問題,有助于協調購買參與方的利益訴求。

3.6 減少內部購買數量,構建競爭性購買生態環境目前我國體育事業單位生產公共體育服務的能力依然強大,減少內部購買數量最有效的方法是深化體育行政部門改革。現階段應在積極培養和扶持體育非營利組織的基礎上,增加政府購買公共體育服務的合格承接主體數量。2016年財政部和中央編辦出臺的《關于做好事業單位政府購買服務改革工作的意見》指出,推動體育經營服務類與行政執行類事業單位的轉型,培養更多合格的承接主體,促進我國政府購買公共體育服務改革順利進行[19]。同時,降低體育組織的準入門檻、給予弱小體育非營利組織更多機會、加大培養承接主體的專業素養等,對構建競爭性購買公共體育服務的生態環境具有重要意義。

3.7 建立科學合理的政府購買公共體育服務定價機制① 采用課題委托、招標、召開多輪研討會等形式構建分類定價標準(分為可以量化評價與難以量化評價2類);② 建立動態的定價制度,確保定價機制與CPI等指數關聯系數的合理性;③ 利用法律制度規范、人大代表和人民群眾監督等形式保障定價機制的高效執行。目前很多政府采購可以采用委托專業機構操作的形式進行,例如,“國家體育總局體育器材裝備中心”就可接受國家體育總局和其他部委的采購委托,開展集中采購活動。現在只見到符合《政府采購法》要求采購貨物與滿足政府機構日常活動服務的專業“采購代理機構”,未見為了滿足群眾公共體育服務需求的專業“采購代理機構”[20]。科學合理的定價機制可有效保障政府成為一個“精明的買家”,進而促進政府購買公共體育服務的健康發展。

3.8 適度擴大政府購買公共體育服務規模先小范圍實驗,待其成功后再推而廣之。這種方法的優點是實驗成本少,風險小;缺點是會延誤政府購買公共體育服務的高效快速發展,對積極地響應人民群眾的公共體育服務需求具有一定的延遲作用。筆者認為,現階段實驗區域應適度擴大,按照經濟發展狀況,可嘗試在經濟發達地區、一般地區和不發達地區各設置1個實驗區。這樣收獲的經驗可以彼此驗證,取長補短,總結的成功經驗會具有更高的推廣價值。

4 結束語

政府購買體育服務評估結果失真也是潛在風險之一,為此民政部在2015年5月13日發布了《民政部關于探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見》。為了嘗試解決評估問題,上海市政府購買公共體育服務就利用了獨立的第三方上海玄鑰管理咨詢有限公司參與評估。此外,風險的表現具有階段性且是動態變化的,這就要求防控風險的措施應與時俱進、盡早防范。同時,應實行穿透式管理,保障政府購買公共體育服務的高效運轉,滿足公眾的公共體育服務需求。