《立法法》視角下的《體育法》修改:目標與策略

陳 浩

(上海政法學院 刑事司法學院,上海 201701)

2017年10月18日,中國共產黨第十九次全國代表大會在北京開幕。習近平總書記在黨的十九大報告中指出,經過長期努力,中國特色社會主義已經進入了新時代[1],中國特色社會主義法治建設也進入了新的發展階段。這是繼黨的十八屆四中全會后進一步對全面推進依法治國進行的闡述,提出全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系[1]。在新時代落實全面推進依法治國的進程中,中國體育法治建設迎來了一個新機遇期,頒布于1995年的《體育法》修改工作迎來了新的契機。新時代的新體育需要新的《體育法》,通過新的《體育法》實現新時代中國體育治理的深刻變革。然而,《體育法》修改是一項系統性工程,需要充分研究和論證才能推動這項工作的開展。《立法法》是關涉我國立法的重要法律,是對立法活動進行規范的基本法律,是“管法律的法”。《體育法》的修改是新時代我國體育事業發展的重大立法活動,《體育法》的修改應遵循《立法法》的基本精神和具體規定。基于此,本文擬從我國《立法法》視角探討《體育法》修改的相關問題,為《體育法》的修改工作提供參考。

1 我國《立法法》的立法和修改

《立法法》是規范國家立法活動的重要法律。2000年3月15日,第九屆全國人大第三次會議通過了《立法法》,并于2000年7月正式施行[2]。《立法法》的頒布意味著我國立法實踐進入了一個新的階段。《立法法》的實施旨在對我國的立法活動加以規范,這對我國立法質量的提高產生了巨大的影響。

黨的十一屆三中全會后,改革開放拉開序幕,我國法制建設也迅速開展。我國從20世紀80年代開始進入了一個快速立法的時期。據不完全統計,在1979—1999年,除《憲法》外,全國人大及常委會共通過法律和有關法律問題的決定有370多件。同期,國務院出臺的行政法規有800多件,各省、自治區、直轄市的人大及常委會制定和批準的地方性法規達7 000多件。還有國務院各部委和地方政府發布的規章達30 000多件[3]。尤其到了20世紀90年代,除去行政法規和部委規章及地方性立法,我國在這一時期的立法數量年均增長率達到24.60%。可見,這一時期我國的立法實踐開始突飛猛進地發展,使得包括體育在內的文化、經濟和社會等領域基本實現了有法可依[4]。《體育法》也是在這一時期得以頒布。值得注意的是,這一時期的立法雖然在數量上很可觀,但在質量上存在諸多不容忽視的問題。如有的法規、規章超出權限;條款內容與相關法律抵觸,法規之間、規章之間、法規與規章之間也存在相互矛盾的地方;一些法規條款內容較為模糊寬泛,造成法律適用難;一些法律授權立法條款較多,而后續配套立法又沒有跟進,使得這些條款成為“僵尸條款”。雖然我國實現了“有法可依”,但仍然存在“有法難依”的情況。

為了解決立法過程中出現的這些問題,提升立法水平,規范立法實踐,《立法法》在2000年應運而生。《立法法》是以《憲法》為依據,在總結改革開放以來我國立法實踐的基礎上,為進一步規范我國的立法實踐活動,健全我國立法制度的重大立法。《立法法》的出臺對于建立和完善中國特色社會主義法律體系,全面推進依法治國,建設社會主義法治國家具有重要意義[5]。《立法法》出臺后,我國的立法速度有所放緩。從新立的法律文本看,立法質量較以往有著明顯提升。2014年,黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國戰略進行了戰略部署,我國法治建設進入新的周期。為了促進我國立法實踐的進一步發展,頒布15年之久的《立法法》迎來了第1次修改。2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過了關于修改《立法法》的決定,對《立法法》進行了修改,重點對授權立法、地方立法、稅收法定、部門規章和地方政府規章邊界、備案審查等方面進行了新的規定[6]。這對我國后續的立法活動產生重要影響,對進一步規范我國的立法實踐和提高立法水平具有重要意義[7]。對于我國的體育法治而言,《立法法》對我國《體育法》修改、體育行政法規立法、部門規章以及地方體育立法的實踐活動都將產生積極影響。

2 《立法法》視角下《體育法》修改的必要性

對于我國的體育立法而言,《體育法》頒布于1995年,至今未進行過修改。《體育法》立法啟動工作則遠遠早于1995年。早在1980年,時任國家體委主任王蒙在全國體委主任會議上首次提出《體育法》的立法問題[8]。同年,國家體委開啟了《體育法》立法的前期工作[9]。1982年,新的《憲法》頒布,其中第21條對體育做出了新規定。1983年,國家體委在《關于進一步開創體育工作新局面》的請示中正式提出了《體育法》立法問題。1988年,國家體委成立《體育法》起草領導小組[10]。1994年,《體育法》進入《國務院立法計劃》。1995年,《體育法》被列入全國人大立法計劃。1995年8月29日,全國人大常委會第十五次會議通過了《體育法》。1995年頒布的《體育法》從立法提出到起草再到頒布歷時15年,而這15年是我國從計劃經濟向社會主義市場經濟轉變的重要時期。《體育法》的立法難免受到各種思想的影響,新的思想很難快速轉化到立法實踐中。更為重要的是,由于當時只有1982年頒布的《憲法》,當時的《體育法》在立法過程中無《立法法》規定的要求可以參照,且20世紀90年代是立法數量最多的時期,當時的主要立法目標是實現“有法可依”。

目前,再次啟動了《體育法》的修改工作,自然應遵循《立法法》的基本要求。全國人大及其常委會制定、修改和廢止法律,國務院制定、修改和廢止行政法規,以及地方性法規的制定、修改和廢止,均由《立法法》調整。那么,從《立法法》的角度思考《體育法》的修改,其必要性主要表現在:① 《體育法》的修改應遵守《立法法》的基本精神;② 《體育法》的修改應遵守《立法法》的各項具體規定,而且應重點考慮2015 年《立法法》修改的新內容所帶來的變化。此外,《體育法》修改過程中,應特別注意以往一些條款中與《立法法》和其他法律相沖突的內容。

3 《立法法》視角下《體育法》修改的目標

修改一部法律之前一定要思考修改這部法律所要達到的目標。(1) 從《立法法》的角度看,提高立法質量是我國立法實踐的主要目標之一,也是我國《立法法》實施的重要職能。黨的十八大和十八屆三中、四中全會都對提高立法質量提出了明確要求。2015年《立法法》修改后,總則第1條專門增加了“提高立法質量”的闡述。可見,我國當今的立法已經不再是20世紀80年代和90年代初為了填補法律空白,實現“有法可依”的目標了。現階段我國對立法的要求不僅是有沒有法律,還是法律好不好、管不管用、能不能解決問題。因此,提高立法質量是目前我國立法工作的重中之重[11],應通過提高立法質量實現“有良法可依”。這也意味著從“法制”到“法治”的轉變。《體育法》的修改,要解決的最大問題是實現體育領域從“有法”到“有良法”,從“體育法制”到“體育法治”的轉變。

(2) 從《立法法》的角度看,《體育法》的修改要能夠對當前和今后一段時期內我國體育事業的發展和改革起到引領和推動作用。2015年《立法法》的修改在總則第1條中增加了“發揮立法的引領和推動作用”的表述,這是對我國立法的新要求。2008年,北京奧運會之后,時任國家主席胡錦濤同志強調“努力推動中國由體育大國向體育強國邁進”。黨的十九大所提出的體育強國建設更是要求體育管理體制改革要日益深入,體育領域面臨的問題將更為復雜,尤其是體育產業的發展將使得體育領域的法律問題愈加復雜。通過《體育法》的修改引領和推動新時代體育事業改革和發展,是此次《體育法》修改的重要任務。此外,《立法法》總則第6條規定“立法應當從實際出發,適應經濟社會發展和全面深化改革”。這就要求《體育法》的修改應能夠適應新時代我國體育事業發展的需求,適應體育領域全面深化改革的要求。因此,將《體育法》修改成為一部高質量的法律,能夠為新時代我國體育事業的發展提供法律保障,能夠引領和推動我國體育事業的改革與發展,是我國《體育法》修改的主要目標。

4 《立法法》視角下《體育法》修改的策略

4.1 《體育法》修改應遵照《憲法》規定和精神《憲法》是一個國家的根本大法。法治,首先即尊重《憲法》。依法治國的主要前提是依憲治國。因此,無論是哪部法律,首先應符合《憲法》的要求,遵守《憲法》所確立的法治章程。我國《憲法》第5條明確規定,“中華人民共和國實行依法治國,建設社會主義法治國家。一切法律、行政法規和地方性法規都不得同《憲法》相抵觸”。《立法法》第3條明確規定,“立法應當遵循《憲法》的基本原則”。黨的十八屆四中全會要求健全《憲法》實施和監督制度。可見,在全面推進依法治國戰略背景下,《憲法》已經不僅僅是停留在字面上的法律,而是在我國法治實踐中發揮實際作用的法律。就體育立法而言,1949—1978年,我國《憲法》中的體育內容如表1所示。

表1 1949—1978年《憲法》中的體育內容

1982年12月4日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過《憲法》,其中除了對體育以單獨條款的形式加以規定外,還有其他4處條款(第21、46、89、107、119條)涉及體育。值得注意的是,這部《憲法》中涉及體育的規定在1988年、1993年、1999年、2004年、2018年5次《憲法》修改中一直保留。

由此可見,我國《憲法》中對體育有明確規定,體育法治和體育立法應遵守《憲法》的基本要求和準則,在依憲治體的要求下依法治體。因此,在對《體育法》修改的過程中,應高度重視《憲法》中的各項規定:① 對于《憲法》中直接涉及體育的條款和內容,在《體育法》中要進一步貫徹和落實,讓《憲法》對體育的規定落到實處;② 《體育法》的修改要體現我國《憲法》的基本精神,實現依憲治體;③ 考慮好《體育法》的合憲性問題。

4.2 《體育法》修改應法定體育領域相關主體的責、權、利《立法法》第6條明確規定:“立法要……科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任”[2]。這一條款一方面是對“權責法定”這一法治理念的具體貫徹,要求政府依法行政,將權力關進制度的“籠子”里。政府作為社會的管理者享有社會管理的權力。同時,權力的行使也意味著相應的職責,因為立法要堅持政府權力與責任相統一的原則[3]。另一方面,要求立法保障私權利。我國以往在起草、制定法律、法規、規章的過程中,未能足夠重視對公民、法人和其他組織權利的保護,這不符合新時代中國特色社會主義法治理念,應在立法中更為全面地考慮公民、法人和其他組織的權利與義務問題。

雖然現行《體育法》對于我國體育的管理體制和政府體育行政部門的職責進行了規定,但是這些規定多是原則性的,權責法定不明確,甚至有些方面沒有法定權責范圍,導致體育行政部門的權力蔓延至體育市場、體育社會組織等體育領域的各個角落。體育領域政社不分、政事不分、政企不分、管辦不分的復雜局面與此存在重要聯系。即使2014年國務院46號文明確提出全面深化改革,打破以往政社不分、政事不分、政企不分、管辦不分的局面,但從目前中國足球協會(以下簡稱“中國足協”)和中國籃球協會的管辦分離改革看,問題仍然較多。2016年中央國家機關工委第5專項巡視組在《關于對國家體育總局落實中央八項規定精神專項巡視情況的反饋意見》中明確指出,“大部分直屬單位仍是行政、事業、社團、企業四位一體的管理體制,管辦不分、社企不分,廉政風險大”[12]。這些問題的出現與立法上對國家體育行政主管部門、體育社會組織等主要主體的權責、義務等未清晰界定不無關系。對體育管理體制的規定是新時代《體育法》的重要任務,直接涉及體育領域的全面深化改革和體育事業的發展。

縱觀世界各國的體育法,絕大部分國家都對自己國家的體育管理體制進行了明確規定。對政府、體育社會組織等的權責、義務都有清晰界定。大部分國家的體育法都以單獨章節對相應的主體進行詳細規定,而且大部分都是采取列舉式的方式,列出各主體的權力和義務清單,除了對政府機構的權力進行法定,對體育社會組織的規定也是普遍存在的。絕大部分國家體育法對自己國家的體育協會/聯合會、體育聯盟甚至體育俱樂部都進行了規定。此外,還有一些國家對其國家奧委會有單獨的規定,如俄羅斯、亞美尼亞、韓國、波蘭、西班牙、馬來西亞、法國、越南等對國家奧委會的權責進行了明確規定;還有一些國家利用單獨章節進行了規定,如美國《業余體育法》整部法都基本是圍繞美國奧委會進行規定。國家體育立法使得各國的體育管理體制和框架十分明確,各主體的權責和分工也十分清晰[13]。

就我國《體育法》而言,對包括政府、社會團體在內的主要主體權責規定較為抽象。其中《體育法》第4條是對各級政府的規定,第29條和第31條對體育協會進行了規定,第31條規定“全國單項體育競賽由該項運動的全國性協會負責管理”,第40條規定“全國單項體育協會管理該項運動的普及與提高工作”[14]。這些規定過于籠統,對體育改革的推進有著一定的負面影響。如《中國足球改革發展總體方案》發布以來,足球改革試圖打破以往的管辦不分,順應國家宏觀改革的思路,在產業領域將市場放在資源配置的主導地位。然而,雖然現在中國足協已經實現了行政機構脫鉤,作為社會組織管理足球事務,卻在足球市場中占據重要的支配地位,在職業足球市場擁有絕對的話語權,這就出現了社會組織成為主要市場主體的現象。

根據《社會團體登記管理條例》,社會組織可以進行經營活動,但應是“非營利性”的。目前法律對“非營利性”經營活動并無明確界定[15]。中國足協作為經營者卻成為中國足球市場上具有支配地位的主體[16]。這說明,管辦分離的改革雖然形式上使得中國足協與國家體育總局進行了分離,實際上卻形成了新的壟斷,使得體育市場上的企業、俱樂部缺乏話語權,市場在資源配置中仍未起到支配作用。這些問題的存在主要由《體育法》對體育協會的權責規定不清晰導致,所以我國《體育法》的修改除了應對政府機構權責進行法定外,也需要進一步對我國體育社會組織(包括全國性單項體育協會、中國奧委會、中華全國體育總會等)的權責加以明確,以規范這些組織的權力運行。此外,這些組織多被法律授權履行一些公共事務管理職能,那么《體育法》修改過程中就應遵循《立法法》的要求,把這些組織的公共事務管理職能加以明確,最好列出公共事務清單,而不是進行籠統規定。特別對全國性單項體育協會而言,要對它們參與經營性活動的相關事項進行規定,進一步劃清社會組織與市場之間的界限。

對相關機構和組織的權力義務進行規定之后,應對權利進行規定。權利保障是法治的基本要義,其超越了國家制度、意識形態的界限,是法治文明的基本法治原則。當代社會各種新興權利不斷出現,在體育領域,被探討最多的是公民的體育權利。目前我國《體育法》對公民體育權利還沒有明確規定,但在當今世界體育領域,體育權利已經成為人的一項重要權利。對體育權利的保護已經成為國家和國際層面越來越重視的事項。在國家層面,諸多國家的立法(《憲法》或《體育法》)都有對體育權利的規定。在國際層面,《歐洲大眾體育憲章》《體育教育和體育運動國際憲章》《奧林匹克憲章》等都對體育權利進行了規定[17]。

新時代中國特色社會主義法治的一大要義就是對人民各項權利進行全面保障[18]。黨的十九大報告提出,我國社會主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”[1]。其中“人民日益增長的美好生活需要”并不是一種抽象的存在,必須要有“權利”的支撐。

新時代的中國法治應更加全面落實權利保障,新時代體育法治必然也是將保障人民的體育權利作為基本要義。新時代的體育是以人民為中心的體育,以人民為中心的體育首先就是尊重人民體育權利的體育,那么新時代的《體育法》必然將全方位保障人民體育權利。此外,《體育法》的修改不僅要設置專門的公民體育權利條款,在整部《體育法》的立法過程中還要將權利保護理念融入各個章節和條款中。

4.3 《體育法》的修改應進一步提高法律的明確性、針對性及可執行性(1) 《體育法》修改應提高法律的明確性。所謂法律的明確性是與法律的模糊性相對應的概念,主要指法律規則或條文的具體、詳細程度。法律明確性是我國立法中需要特別重視的一個問題。以往我國的立法多以原則性規定為主,法律條文明確性不高,立法表達模糊而富于彈性,對法律的適用造成了一些困擾。黨的十八屆四中全會提出要“推進立法精細化”。《體育法》的修改也應遵循國家對立法的新要求,把握好全面深化體育改革的基本方向,對涉及體育發展和改革的重大問題、關鍵概念、主要原則方面的規定應提高明確性。

(2) 《體育法》修改應增強法律的針對性。《體育法》的修改要緊緊圍繞新時代背景下體育發展中迫切需要解決的現實問題,特別是要抓住全面深化體育改革中的重點領域和關鍵環節,深入調查研究,做到“針對問題修法、修法解決問題”。把握好新時代體育事業發展的客觀規律,做好體育事業發展的頂層設計和制度設計,突出關鍵條款,使《體育法》規定的內容科學合理,協調好利益關系,真正解決體育發展中的現實問題[19]。在修法思路上不求大求全,重在管用和能夠實施,重在解決實際問題。如目前學界和業界都比較關注的體育糾紛解決制度、體育賽事轉播權保護等問題,建議在此次《體育法》修改中加以考慮。

(3) 《體育法》修改應提升法律的可執行性、可操作性。第十二屆全國人民代表大會以來,全國人大常委會提出,應增強法律的可執行性和可操作性,法律規范“能具體盡量具體、能明確盡量明確”。對于《體育法》修改而言,我們必須明晰《體育法》所調整的社會關系,科學嚴密地設計法律規范,對于能夠在《體育法》中規定清楚的,盡可能詳盡規定,不一定進行額外的配套立法。例如,關于體育產業和體育糾紛的問題,可以在《體育法》修改時設立單獨的章節進行詳細規定。這樣可以確保法律規范嚴謹周密、可靠管用,情況發生變化時再及時補充、修改和解釋即可,以節省立法成本。

4.4 《體育法》的修改應重新考慮體育仲裁制度的立法仲裁是解決糾紛的重要方式。隨著國際體育仲裁院(CAS)的發展,體育仲裁已經成為解決體育糾紛最為重要的手段。《體育法》第33條對體育糾紛解決和體育仲裁進行了規定[20]。其中包括“對體育仲裁機構的設立辦法和仲裁范圍由國務院另行規定”這一授權立法條款。然而,2000年頒布的《立法法》第8條是關于全國人大及其常委會立法權的規定,其中第9款規定了“訴訟”和“仲裁”制度必須由全國人大常委會立法。因為仲裁機構的性質雖與司法機關有所區別,但仲裁行為與司法行為一樣,應當體現國家與社會的公道和正義,因此,國家有關仲裁制度的事項也必須統一,應由最高立法機關制定統一的規范。2015年《立法法》的修改,對第8條進行了調整,但關于“訴訟”和“仲裁”制度只能制定法律的規定繼續保留,只是從以前的第9款變成了現在的第10款。

《立法法》第8條是關于全國人大及其常委會專屬立法權的規定。在立法權限的劃分方面,最主要的是明確全國人民代表大會及其常務委員會的專屬立法權。專屬立法權是指一定范圍內規范社會關系的事項,只能由特定的國家機關制定法律規范的權力[3]。對屬于特定國家機關專屬立法權限的事項,其他任何機關非經授權,不得進行立法;如果其他機關未經授權又認為必須立法,也只能向專屬立法權機關提出立法的動議,而不得自行立法。因此,依據《立法法》第8條關于仲裁立法的規定,如果我國就建立體育仲裁制度進行立法,就需要通過全國人大的立法程序。現行《體育法》第33條關于體育仲裁的授權內容已經難以由國務院實現。更何況1995年《體育法》頒布以來,國務院未出臺相關辦法,那么在《體育法》修改時直接通過全國人大的立法程序確立起我國的體育糾紛解決制度是最可取的方案[21]。故《體育法》修改過程中一定要對我國的體育糾紛解決制度尤其是體育仲裁制度進行詳細規定,最好的策略是《體育法》新增加“體育糾紛解決章節”,對體育糾紛范圍、體育糾紛解決程序、體育糾紛解決機構等進行具體規定,以實現新時代我國體育糾紛解決的法治化,這是學界和業界對《體育法》修改最關心的內容之一。

4.5 《體育法》的修改應考慮授權立法條款的設置1982年《憲法》對我國的立法權限進行了改革,使全國人大常委會和全國人大一樣獲得了國家立法權,國務院也獲得行政法規的立法權力[22]。至此,僅僅由全國人大制定法律不能滿足實踐需求的困窘和國務院無權獨立制定行政法規以適應國家需要的局面,在很大程度上得到了緩解。這樣的授權是“一攬子授權”,經過30年的實踐,國務院根據這“一攬子授權”制定了大量的行政法規。截至2016年8月,根據國務院發布的《中國特色社會主義法律體系白皮書》,已制定的現行有效的行政法規達706部,對國家經濟體制改革以及對外開放等方面都起到了重要的作用[23]。就體育領域而言,國務院也出臺了《國家體育鍛煉標準施行辦法》(已廢止)、《學校體育工作條例》《外國人來華登山管理辦法》《奧林匹克標志保護條例》《公共文化體育設施條例》《北京奧運會及其籌備期間外國記者在華采訪規定》(已廢止)、《全民健身條例》《反興奮劑條例》《彩票管理條例》9部行政法規。

隨著黨的十八大后國家對全面深化改革和全面依法治國戰略的推進,對立法工作提出了新的要求,全國人大及其常委會的立法工作也不斷細化與深入,以往“一攬子授權”呈現出諸多的弊端,尤其是在授權形式、授權時限、監督方式等方面存在一些問題。2000年《立法法》專門在第9條對授權立法進行了規定,規定全國人大及其常委會有權授權國務院根據實際需要,對部分事項先制定行政法規,但是犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。2015年《立法法》的修改幅度較大,修改內容達46處之多,其中在授權立法方面的修改是一大亮點。授權立法是我國立法活動的重要組成部分,通常是立法機構授權有關國家機構依據授予的立法權力進行立法,通過立法機構的授權,獲得授權的國家機構(一般是指國家行政機構)獲得相關的立法權。在2015年頒布的《立法法》中,涉及授權立法的條款主要是第9、10、11、12條。從3個條款的內容看,修改后的《立法法》有一個重要變化是對授權立法進行了進一步規范。

對于《體育法》的修改而言,主要應注意遵循《立法法》第10條的要求,關于授權立法的條款要明確授權的目的、事項、范圍、期限以及被授權機關實施授權決定應遵循的原則等。2000年出臺的《立法法》針對授權立法的實際情況和問題進行規范,規定授權立法決定應明確授權目的和范圍。2015年《立法法》修改后針對現行授權立法規定比較原則,對以往有些授權范圍過于籠統、缺乏時限要求等問題增加了規定,要求授權決定不僅應明確授權的目的、范圍,還要明確授權的事項、期限以及被授權機關實施授權決定應遵循的原則等。根據2015年修改后的《立法法》的規定,如果《體育法》做出授權決定,上述授權基本要素都要在授權決定中予以明確,如此將更有利于全國人大及其常委會在授權決定中對立法授權的基本要素進行統一規范,有利于促進被授權機關嚴格按照授權決定的要求進行立法。就《體育法》修改而言,應注重以下幾點。

(1) 《體育法》修改涉及授權立法條款時要明確授權目的,這是授權機關對其他機關進行立法授權的宗旨。授權目的是授權立法的前提,《體育法》中的授權立法條款一旦授權目的明確,就有利于被授權的機關遵循授權目的制定具體規則。就現行《體育法》而言,大部分的授權立法條款均無明確授權目的。如《體育法》第29條規定:“全國性的單項體育協會對本項目的運動員實行注冊管理。經注冊的運動員,可以根據國務院體育行政部門的規定,參加有關的體育競賽和運動隊之間的人員流動。”該條就沒有明確授權的目的[24]。所以,《體育法》修改過程中一旦涉及授權立法條款,一定要先明確授權目的。

(2) 《體育法》修改授權立法條款時要明確授權事項和范圍。授權事項和范圍是授權機關允許被授權機關進行立法的事項及其范圍。授權事項和范圍是由授權目的決定的。《體育法》修改時涉及的授權立法條款一定要非常明確地規定哪些事項屬于授權立法。這樣將有利于促進《體育法》所授權的機關嚴格按照授權目的和范圍進行相關立法,避免“一攬子授權”,也有利于加強對被授權機關立法活動的監督。例如,上文提到的《體育法》第29條就應在條文中明確國務院體育行政部門經授權制定運動員參加比賽及流動的辦法。

(3) 《體育法》修改授權立法條款時要明確授權期限。2015年《立法法》對授權立法進行的一個重要修改就是對授權立法期限做出了明確規定,要求授權的期限不超過5年,但是授權決定另有規定的除外。此外,被授權機關應在授權期限屆滿的6個月以前,向授權機關報告授權決定實施的情況,并提出是否需要制定、修改或者廢止法律的意見;需要繼續授權的,可以提出相關申請,由全國人大及其常委會決定是否繼續授權[3]。因此,《體育法》修改時有關授權立法條款的設置就需要嚴格按照《立法法》的最新要求,對授權期限加以明確,避免“無限期授權”的出現。其中值得注意的是現行《體育法》第32條關于授權國務院制定體育仲裁規則的內容,就是一個“無限期授權”,《體育法》實施23年來國務院未出臺具體規則。雖然根據“法不溯及既往”原則,關于授權期限的規定不適用于《立法法》修改前已經做出的授權決定,但該授權涉及仲裁立法,《立法法》關于仲裁要求全國人大立法,所以我國體育仲裁問題已經不適合繼續通過在《體育法》中授權立法解決,最好通過《體育法》的修改直接對體育仲裁制度做出具體的規定。

5 結束語

《體育法》修改是新時代體育法治建設的一項重大任務。《體育法》修改的主要目標應是提高《體育法》的質量,為新時代我國體育事業的發展提供法律保障,并能引領和推動我國體育事業的改革與發展。《立法法》是規范我國立法實踐的基本法律,《體育法》修改必須要遵循《立法法》各方面的基本要求。在《體育法》修改策略方面:應依憲而行,法定體育領域各主體的權力、義務和權利,規范政府權力和確認公民體育權利;增強《體育法》的法律針對性、可執行性及可操作性;對我國的體育糾紛解決制度尤其是體育仲裁制度進行詳細規定;由于《立法法》對授權立法進行了嚴格規定,《體育法》修改涉及授權立法條款時應明確授權目的、事項、范圍和期限。