高技術產(chǎn)業(yè)用地錯配國內(nèi)外研究評述

韓璐 曾新

關鍵詞：高技術產(chǎn)業(yè);產(chǎn)業(yè)用地;錯配

基金項目：浙江省自然科學基金項目（編號：LQ17G030005）;國家自然科學基金項目（編號：71704152;71840014）;浙江省哲學社會科學規(guī)劃課題

中圖分類號：F42 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年3月6日

一、引言

隨著中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)以及國家社會對科技的日益重視，知識經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的地位越來越突出。在此背景下，我國高科技產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，然而在其產(chǎn)業(yè)用地方面，一方面由于政府對土地市場的干預，阻礙了市場充分發(fā)揮對土地資源的基礎性配置作用;另一方面市場本身存在盲目性和滯后性，也影響了土地要素在高技術產(chǎn)業(yè)的合理配置。目前，國內(nèi)外學者正逐步深入對用地錯配現(xiàn)象的研究，但大多集中在工農(nóng)業(yè)、商業(yè)及房地產(chǎn)等行業(yè)，較少涉及對高技術產(chǎn)業(yè)用地的研究，我們的研究可以填補這一理論空白，同時對高技術產(chǎn)業(yè)用地錯配的研究響應了國家提出的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。為了糾正高技術產(chǎn)業(yè)用地錯配，矯正土地要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應性和靈活性，有必要對國內(nèi)外高技術產(chǎn)業(yè)用地錯配的理論和實踐研究進展進行梳理，把握該領域的研究脈絡，理清思路，突破創(chuàng)新，借鑒國外先進經(jīng)驗，將理論和實踐研究相統(tǒng)一，更好地推進我國相關研究的進展。

二、高技術產(chǎn)業(yè)用地錯配研究現(xiàn)狀

國內(nèi)對于用地效率及高技術產(chǎn)業(yè)的研究幾乎是同時開始的，都從1984年開始出現(xiàn)相關研究，國家對高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)日益重視（中國從1988年成立第1個高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)以來，截至1999年共成立54個），國內(nèi)對高技術產(chǎn)業(yè)研究在1999年達到最熱，此后呈波動下降趨勢，至今共有11，390篇相關論文。“用地效率”從研究伊始至今一直呈緩慢增長的態(tài)勢，隨著國家社會對產(chǎn)業(yè)用地效率的重視提高，預計今后將會成為研究熱點。

隨著研究的不斷深入，出現(xiàn)越來越多與“高技術產(chǎn)業(yè)”相關的研究點，形成龐大的研究網(wǎng)絡，其中經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟增長和技術創(chuàng)新是當下最熱的研究方向。而在用地效率的研究中，國內(nèi)學者逐漸集中于土地利用、建設用地、數(shù)據(jù)包絡分析、全要素生產(chǎn)率等方向。

國外對high technology industry的研究始于1984年，受2008年全球重大經(jīng)濟危機影響，各國加大對高技術產(chǎn)業(yè)的扶持力度，以期帶動經(jīng)濟發(fā)展，由此催生新一輪科技革命。在此背景下，國外學者對high technology industry的相關研究在2010年達到高峰期，發(fā)文量達到749篇，此后呈波動下降趨勢。而對land use misallocation相關現(xiàn)象的研究則更早，始于1979年，但自研究以來一直維持在較低的關注度，并且其熱度增長緩慢，原因主要是國外對于土地利用的研究起步較早，并且更加成熟，在實際的經(jīng)濟發(fā)展及產(chǎn)業(yè)成長過程中，并沒有出現(xiàn)大規(guī)模的引人注目的產(chǎn)業(yè)用地錯配現(xiàn)象。

在high technology industry及l(fā)and use misallocation研究的關鍵熱詞中可以發(fā)現(xiàn)china是綜合出現(xiàn)頻率最高的詞匯，這不僅反映出我國在這兩個方面的發(fā)展足夠引人注目，同時也表明我國在國際社會中越來越受重視。

三、高技術產(chǎn)業(yè)用地錯配國內(nèi)外研究進展

（一）政府視角下的高技術產(chǎn)業(yè)用地錯配研究。從政府的角度來探尋高技術產(chǎn)業(yè)用地錯配的根源，國內(nèi)外學者主要集中在政府對市場的不當干預導致土地要素配置扭曲。謝呈陽等（2014）認為政府主導的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與市場配置下要素資源遷移速度不匹配問題普遍存在，由此導致的要素資源的空間錯配造成了經(jīng)濟效率的損失。而政府干預造成的微觀層面上的錯配通常也會降低宏觀上的全要素生產(chǎn)率。其中，政府干預造成的土地供給價格扭曲、財政補貼、預算軟約束等顯著降低了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)及高科技產(chǎn)業(yè)的資源配置效率，并且土地政策變化對土地利用效率與經(jīng)濟效益的影響是顯著的。

據(jù)此，國內(nèi)外學者認為政府應當改變現(xiàn)有的干預模式，對土地市場進行恰當合理的管控。在嚴格監(jiān)管的情況下，促進更市場化的環(huán)境，而不是針對每個行業(yè)的子類型和工廠的具體情況，政府不應成為決定工業(yè)發(fā)展門檻的人，因此政府應當適當放寬對市場的管制，提高要素資源的配置效率。

（二）市場視角下的高技術產(chǎn)業(yè)用地錯配研究。高技術產(chǎn)業(yè)用地錯配的市場根源主要是市場本身存在的自發(fā)性、盲目性、滯后性等缺陷造成的。一方面市場的自發(fā)性和盲目性等特征使得大量的可在市場流動的土地資源集中配置在房地產(chǎn)行業(yè)，擠壓高技術產(chǎn)業(yè)用地空間;另一方面市場的滯后性使其對需求變化缺乏靈活性和適應性，導致土地資源對高技術產(chǎn)業(yè)供應不足，造成高技術產(chǎn)業(yè)用地錯配現(xiàn)象。

吳郁玲（2007）認為市場是配置資源的基礎方式和有效的手段，而我國正處于轉(zhuǎn)型期，市場發(fā)育尚不成熟，市場機制不能充分實現(xiàn)其優(yōu)化配置資源的基礎性作用。“市場缺陷”是導致目前我國土地資源配置和利用效率低下的重要原因。市場缺陷的存在，一方面使得產(chǎn)業(yè)用地存在嚴重浪費現(xiàn)象，閑置工業(yè)用地的存在，占用了大量的建設用地指標，擾亂了土地市場供求關系，對囯民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展亦產(chǎn)生不良影響;另一方面也有學者根據(jù)我國高新技術產(chǎn)業(yè)用地占比較少的現(xiàn)狀，提出“為高新技術產(chǎn)業(yè)提供更多用地優(yōu)惠政策，充分保障其用地需求”。謝攀等（2015）通過探究要素比價扭曲的原因，發(fā)現(xiàn)土地資源價格扭曲及土地資源錯配弱化了產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新和推動產(chǎn)品升級的動力，阻礙經(jīng)濟增長模式的轉(zhuǎn)變。李承政等（2015）從邊際效率角度研究發(fā)現(xiàn)，浙江的農(nóng)地配置存在明顯扭曲，若能按效率原則對農(nóng)地進行再配置，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出有望增長20%以上。

四、高技術產(chǎn)業(yè)用地錯配影響因素分析

（一）制度因素。在高技術產(chǎn)業(yè)用地錯配的制度性影響因素中，主要受政府官員激勵制度及城鄉(xiāng)差別制度影響。在政府官員激勵制度方面，國家土地儲備制度實施以后，政府對土地市場的管控力度日益增大，在進行土地供給時，地方政府更傾向于土地出價高且發(fā)展前景好的項目，而高技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有一個前期相對較長的研發(fā)積累階段，對當?shù)亟?jīng)濟的回報周期也長，這影響了高技術產(chǎn)業(yè)用地的合理配置。在城鄉(xiāng)差別制度方面，城市土地供給和土地利用進程中的歧視性制度設計，阻礙了城鄉(xiāng)間土地要素的自由流動，降低了土地利用的效率。

（二）社會經(jīng)濟因素。社會經(jīng)濟因素對高技術產(chǎn)業(yè)用地錯配的影響主要集中在經(jīng)濟發(fā)展程度上，經(jīng)濟發(fā)展不均衡現(xiàn)象也是造成資源錯配的影響因素之一。土地資源的利用并不是一個獨立的過程，往往伴隨著人口的集聚和遷徙。也就是說，某個區(qū)域經(jīng)濟機會發(fā)展越多，越能吸引大量高質(zhì)人才的集聚，由此引發(fā)了土地利用的變化以及資源的錯配。張莉等（2009）通過進一步的研究發(fā)現(xiàn)土地利用效率在距大城市約300公里以內(nèi)隨距離的增加而下降，下降幅度超過50%。

（三）區(qū)位因素。區(qū)位因素是導致高技術產(chǎn)業(yè)用地錯配的一個重要原因。由于中國中東西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度存在巨大差異，隨之而來的經(jīng)濟發(fā)展機會亦有所不同。張佰林等（2011）以重慶為研究對象，區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展階段差異越大，土地利用效率差距越大。此外，由于歷史原因或者城市所處的地理位置對國家安全有戰(zhàn)略性影響，也會造成高技術產(chǎn)業(yè)用地配置效率不高。例如南京，受其特殊的歷史地位影響，與國內(nèi)其他城市比較，南京市的土地利用結(jié)構(gòu)的一個很大特點是軍事用地比重大，相應的其他產(chǎn)業(yè)用地空間被擠壓，造成土地利用效率低下。

（四）地方政府因素。在財稅制改革之后，地方政府越發(fā)表現(xiàn)出獨立主體的行為特征，為了給本地經(jīng)濟帶來更多的發(fā)展機會，地方政府會通過相互競爭的方式來吸引更多優(yōu)質(zhì)的投資落戶。這一行為投射在土地利用上，便表現(xiàn)為相互壓低地價，以低于附近區(qū)域的價格出售或者出租土地給企業(yè)，以此獲得競爭優(yōu)勢。更有甚者，由于地方政府為招商引資而付出高昂代價，獲投資的地方也因過低報價而耗盡投資可能帶來的好處。有學者研究發(fā)現(xiàn)，財政缺口和引資競爭均對不同類型用地價格扭曲存在顯著影響，并且財政缺口中約30%是由引資競爭引致的。

（五）土地規(guī)劃因素。我國土地規(guī)劃研究起步較晚，在對土地利用進行規(guī)劃時，通常已經(jīng)人為的確定了未來一段時間內(nèi)各地塊的面積及用途。對此，國內(nèi)外學者持兩種截然不同的觀點。一方面學者們認為土地規(guī)劃是促進土地利用集約化保證高效利用的必要條件，并且可以規(guī)避很多未知的風險;另一方面它對市場機制的可能扭曲以及人為決策失誤等造成的破壞性后果也不容忽視。最突出的問題是，由于信息不對稱和決策者的有限理性，土地利用總體規(guī)劃很難對未來15年、20年的經(jīng)濟社會發(fā)展做出準確預測。雖然近年來國家社會愈加意識到高技術的發(fā)展對于經(jīng)濟進步的重要性，對其發(fā)展總體呈鼓勵扶持態(tài)勢，但僵硬沒有彈性的土地利用規(guī)劃并不能很好地適應高技術產(chǎn)業(yè)用地的發(fā)展需求，甚至對資源造成錯配，對其發(fā)展帶來阻礙。

五、高技術產(chǎn)業(yè)用地錯配研究評述

本文旨在對已有高技術產(chǎn)業(yè)用地錯配研究文獻進展和現(xiàn)狀進行結(jié)構(gòu)性的總體把握，揭示該項研究的脈絡演變及趨勢，以期為高技術產(chǎn)業(yè)用地錯配研究在理論和方法上的改進提供線索，本文在閱讀梳理大量文獻基礎上提煉出來的“兩個根源、五個影響因素”的研究格局特征，是一種在總體性和結(jié)構(gòu)性上的把握，難免會因目標所限而忽視一些有價值的文獻。

（一）總體上已有研究取得較好的進展

1、國內(nèi)外學者已經(jīng)對高技術產(chǎn)業(yè)用地錯配會對經(jīng)濟社會產(chǎn)生不良影響達成共識，并充分的論述了解決產(chǎn)業(yè)用地錯配問題的必要性和緊迫性。

2、眾多學者已從不同學科甚至交叉學科、不同角度或者聯(lián)合角度對高技術產(chǎn)業(yè)用地錯配存在的現(xiàn)實根源及其影響因素進行了廣泛深入的研究，并且相應的從實證分析、模型推演、政策改進等方面對解決高技術產(chǎn)業(yè)用地錯配現(xiàn)象的方法進行了積極的探索，為推進該項研究更加深入的進行奠定了基礎。

3、2015年9月18日，國家出臺《關于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》明確規(guī)定，優(yōu)先保障高技術產(chǎn)業(yè)的用地需求。這充分體現(xiàn)目前學界對于高技術產(chǎn)業(yè)用地錯配現(xiàn)象研究的重要性及必要性。

（二）已有研究存在的不足之處

1、從研究視角上：較少的從全局和宏觀的視角來探析高技術產(chǎn)業(yè)用地錯配產(chǎn)生的根源，有的側(cè)重于市場缺陷研究，有的側(cè)重于政府政策干預造成的配置扭曲，二者之間的關系是相輔相成，缺一不可的存在，同時高技術產(chǎn)業(yè)用地配置中政府與市場的邊界還需更加明確。

2、在研究方向上：與國外學術界對高技術產(chǎn)業(yè)用地理論認識相比，國內(nèi)學術界對高技術產(chǎn)業(yè)用地問題，尤其對高技術產(chǎn)業(yè)用地配置問題研究，相對滯后。研究在很大程度上跟隨國外學術研究理論，中國問題的元素并不多。

3、在研究內(nèi)容上：關注宏觀層面上土地要素投入對經(jīng)濟增長的貢獻，然而對于高技術產(chǎn)業(yè)用地錯配成因與機理研究相對較少，且忽視微觀層面上高技術產(chǎn)業(yè)用地錯配對配置效率（特別是創(chuàng)新配置效率與創(chuàng)新產(chǎn)出）的具體影響，亟須進一步研究高技術產(chǎn)業(yè)用地錯配發(fā)生機理與驗證效率損失程度。

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