創(chuàng)新PPP項目土地捆綁開發(fā)模式案例分析

廖紅兵

【摘 要】土地是PPP項目的重要生產(chǎn)要素，地方政府以何種方式和價格向社會資本方（項目公司）提供土地，很大程度上影響甚至決定了PPP項目的社會資本方（項目公司）投資回報水平。2022年冬奧會延慶賽區(qū)PPP項目現(xiàn)行土地招拍掛出讓制度下，創(chuàng)新實施PPP項目土地捆綁招標(biāo)，引入優(yōu)質(zhì)社會資本和可持續(xù)發(fā)展機(jī)制，有效推進(jìn)項目的實施，對政府運(yùn)作土地資源補(bǔ)償型PPP項目有積極的啟示和重要的借鑒作用。

【關(guān)鍵詞】PPP；土地；捆綁招標(biāo)

延慶PPP項目是全國首例社會投資人、工程施工總承包和國有建設(shè)用地使用權(quán)“三合一”招標(biāo)項目，尤其是其中經(jīng)營性用地捆綁招標(biāo)和“ROT（改建-運(yùn)營-移交）+BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營）”的運(yùn)作模式[1]引起業(yè)界廣泛關(guān)注和討論。

一、項目背景

延慶賽區(qū)場館作為2022年冬奧會三大場館群之一，將建成綠色生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的典范工程。冬奧會延慶賽區(qū)PPP項目建設(shè)規(guī)模約10萬平方米，包括國家高山滑雪中心、國家雪車雪橇中心及配套基礎(chǔ)設(shè)施、延慶奧運(yùn)村、山地媒體中心及配套基礎(chǔ)設(shè)施。項目靜態(tài)總投資約28億元（不含土地費(fèi)用），項目合作期限約為30年，分為項目建設(shè)期、奧運(yùn)服務(wù)期和項目運(yùn)營期，整個項目將在2020年6月1日實現(xiàn)竣工。

2022年，北京冬奧會期間，延慶賽區(qū)將承擔(dān)高山滑雪和雪車雪橇項目的比賽和訓(xùn)練。賽后，兩個競賽場館將繼續(xù)承辦世界杯等頂級國際賽事，同時成為大眾體驗冰雪和戶外運(yùn)動的重要場所；延慶冬奧村賽后將轉(zhuǎn)換成為山地滑雪旅游度假酒店，為冰雪運(yùn)動及山地活動愛好者提供服務(wù)；周邊村落將打造成為一個集民宿、文化展示和旅游服務(wù)為一體的冬奧小鎮(zhèn)；延慶賽區(qū)將成為集國際賽事、休閑度假、冰雪及山地運(yùn)動、戶外教育等主題功能為一體的京郊四季旅游新地標(biāo)。

二、項目概況

為推進(jìn)實施2022年北京冬奧會場館和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，北京市人民政府市重大項目辦牽頭負(fù)責(zé)延慶賽區(qū)PPP項目捆綁招標(biāo)，授權(quán)北京市延慶區(qū)人民政府（以下簡稱“延慶區(qū)政府”）統(tǒng)籌招標(biāo)事宜，延慶區(qū)政府為項目實施機(jī)構(gòu)，北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會（以下簡稱“市規(guī)劃國土委”）為項目國有土地使用權(quán)出讓方，北京控股集團(tuán)有限公司（以下簡稱“北控集團(tuán)”）為項目政府出資人代表。延慶區(qū)政府與市規(guī)劃國土委作為招標(biāo)人，由招標(biāo)代理人北京北咨工程咨詢有限公司負(fù)責(zé)組織項目的招標(biāo)工作，采用公開招標(biāo)方式選擇項目的社會資本方。北京住總聯(lián)合體（住總集團(tuán)、萬科集團(tuán)、中建一局）中標(biāo)北京2022年冬奧會延慶賽區(qū)政府和社會資本合作（PPP）項目投資人，按照實施方案，北京住總聯(lián)合體還與北控集團(tuán)簽訂股東協(xié)議，共同投資組建“北京高山滑雪中心經(jīng)營有限責(zé)任公司”。

項目從2016年8月份開始，先后經(jīng)歷了評估分析、實施方案編制、項目采購等三個階段。2016年8月，北京市人民政府市重大項目辦牽頭負(fù)責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)項目準(zhǔn)備階段工作，延慶區(qū)政府負(fù)責(zé)項目征地工作，確定實施范圍和邊界條件；2017年10月，在通過項目物有所值量值和指數(shù)計算定量評價基礎(chǔ)上，完成項目的物有所值專家評分定性分析和財政承受能力論證。2017年12月12日，《實施方案》獲得北京市政府批復(fù)。2018年4月4日，招標(biāo)人和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)發(fā)布項目資格預(yù)審公告。2018年8月23日共有3家國內(nèi)知名建筑與冰雪運(yùn)動企業(yè)聯(lián)合體通過資格預(yù)審成為中標(biāo)候選人。2018年8月30日延慶區(qū)政府與市規(guī)劃國土委發(fā)布項目中標(biāo)結(jié)果與中標(biāo)通知書，由北京住總聯(lián)合體中標(biāo)本項目，負(fù)責(zé)項目的建設(shè)、運(yùn)營。2018年8月31日，北京市延慶區(qū)人民政府與住總聯(lián)合體簽訂框架協(xié)議，30日內(nèi)，北京住總聯(lián)合體和北控置業(yè)與市規(guī)劃國土委簽訂《國有建設(shè)用地出讓合同》，并按規(guī)定交納政府土地出讓收益，與北控會都公司簽訂《土地開發(fā)建設(shè)補(bǔ)償協(xié)議》，并按規(guī)定交納土地開發(fā)建設(shè)補(bǔ)償費(fèi)[2]。

冬奧會延慶賽區(qū)PPP項目公司的組成單位——北控集團(tuán)、北京住總集團(tuán)、萬科集團(tuán)、中國建筑一局這四家企業(yè)都是享譽(yù)業(yè)界的大型投資、建設(shè)、運(yùn)營企業(yè)。北控集團(tuán)在APEC峰會、“一帶一路”國際論壇等重大賽會上承擔(dān)過重要服務(wù)保障工作，有著豐富的經(jīng)驗積累和雄厚的技術(shù)儲備；北京住總集團(tuán)曾參與過2008年北京夏季奧運(yùn)會曲棍球和射箭場館建設(shè)和奧運(yùn)保障，參與承建北京市冰上項目訓(xùn)練基地、延崇高速、冬奧會國家速滑館等重大項目；萬科集團(tuán)2012年進(jìn)入冰雪事業(yè)領(lǐng)域，迅速建立行業(yè)優(yōu)勢，成為國內(nèi)最優(yōu)秀的滑雪度假管理集團(tuán)；中建一局是中國房屋建筑、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境治理領(lǐng)域的領(lǐng)跑者。

延慶賽區(qū)的建設(shè)內(nèi)容分為A、B兩部分。其中，A部分包括國家高山滑雪中心、國家雪車雪橇中心及配套基礎(chǔ)設(shè)施，由市政府全額投資。B部分包括延慶冬奧村、延慶山地新聞中心及配套設(shè)施、高山滑雪中心南區(qū)熱身訓(xùn)練賽道，由北控集團(tuán)與北京住總集團(tuán)領(lǐng)銜的住總聯(lián)合體共同組建的北京高山滑雪中心經(jīng)營有限責(zé)任公司進(jìn)行投資建設(shè)及運(yùn)營管理。

三、運(yùn)作模式

北京住總聯(lián)合體中標(biāo)的延慶賽區(qū)政府和社會資本合作項目，包括B部分的投資、建設(shè)以及A、B兩部分的改造投資和運(yùn)營，具體包括國家高山滑雪中心、國家雪車雪橇中心及配套基礎(chǔ)設(shè)施的改造運(yùn)營，延慶冬奧村、山地新聞中心及綠地、停車場等配套基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)及運(yùn)營。

1、項目運(yùn)作方式。北京市延慶區(qū)人民政府與中標(biāo)冬奧會延慶賽區(qū)PPP合作招標(biāo)的住總?cè)f科中建一局聯(lián)合體簽訂框架協(xié)議，冬奧會延慶賽區(qū)PPP項目將通過“ROT（改建-運(yùn)營-移交）+BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營）”的運(yùn)作模式，進(jìn)行投資、建設(shè)和運(yùn)營。

2、主要邊界條件

（1）政府股權(quán)投資支出①。股權(quán)投資支出責(zé)任中的土地等實物投入或無形資產(chǎn)投入應(yīng)依法進(jìn)行評估，合理確定價值。根據(jù)實施方案本項目政府出資資本金4.01億元全部由政府方出資人代表（北控置業(yè)）以自有資金出資，不占用政府一般公共預(yù)算。

（2）項目合作期限。根據(jù)招標(biāo)文件，項目合作期限30年，其中，賽前工程建設(shè)期約3年（2018年-2020年），奧運(yùn)服務(wù)期約2年（2021年-2022年），賽后運(yùn)營期約25年。

（3）項目回報機(jī)制為，由項目公司按照市場化原則運(yùn)營，采取使用者付費(fèi)模式取得項目合理投資收益，招標(biāo)人不承擔(dān)項目的任何補(bǔ)助責(zé)任和義務(wù)。根據(jù)招標(biāo)文件，特許經(jīng)營費(fèi)中標(biāo)標(biāo)的150萬元/年。

（4）土地使用。項目靜態(tài)總投資約為：28億元+土地成交款4.3億。

四、創(chuàng)新PPP項目用地與社會資本方捆綁招標(biāo)的啟示

土地是PPP項目的重要生產(chǎn)要素，延慶賽區(qū)項目PPP招標(biāo)、土地招標(biāo)和工程招標(biāo)三標(biāo)合一的創(chuàng)新招標(biāo)方式以及合作模式，成功引入技術(shù)先進(jìn)、管理科學(xué)和具有冰雪項目運(yùn)營經(jīng)驗的優(yōu)質(zhì)社會資本，把可持續(xù)發(fā)展機(jī)制引入到冰雪運(yùn)動事業(yè)中，讓冬奧場館更好服務(wù)賽事、服務(wù)群眾參與冰雪運(yùn)動，是投融資領(lǐng)域改革創(chuàng)新的重要舉措，對推行PPP至少有如下幾點(diǎn)啟示：

1、用好土地資源

PPP模式中，地方政府要注重資產(chǎn)、資源、資本、政策和資金的組合運(yùn)用，在PPP項目識別和準(zhǔn)備階段，要優(yōu)先通過資產(chǎn)、資源、資本和政策的適當(dāng)配置來滿足社會資本的合理投資回報要求，而把政府資金作為最后的選擇，這樣才能有效降低政府財政負(fù)擔(dān)并實現(xiàn)物有所值。如提供土地、完善配套基礎(chǔ)設(shè)施等。土地是重要的生產(chǎn)要素，也是地方政府用于與社會資本合作的重要資源。縣級公共服務(wù)是我國公共服務(wù)的短板，地方政府可采取靈活的土地政策為PPP社會資本分擔(dān)風(fēng)險或獲得合理回報。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，對不符合劃撥用地目錄的項目，可按租賃方式供地[3]，租賃價格根據(jù)合理回報確定，或先行先試以劃撥方式供地。還可考慮以土地作價出資或者入股方式供地[4]，但應(yīng)事先制定作價出資或入股方案。

土地作價入股型PPP是現(xiàn)階段可行、且社會資本樂于接受的模式，有助于減少政府付費(fèi)/補(bǔ)貼的支出。土地作價入股方式尤其適用于地鐵上蓋土地、綜合交通場站和養(yǎng)老、體育場館、文化場館和旅游等領(lǐng)域。

2、PPP經(jīng)營性土地捆綁開發(fā)或資源補(bǔ)償?shù)谋匾?/p>

延慶賽區(qū)PPP項目的建設(shè)內(nèi)容表明，項目A、B兩部分密不可分，經(jīng)營性部分主要是公益性部分導(dǎo)致的，所以經(jīng)營性土地捆綁開發(fā)或資源補(bǔ)償有其必要性，也是有意義的。

首先，土地是PPP項目的重要生產(chǎn)要素，土地本身價值和獲取方式（政府出讓或出租）及其價格很大程度上影響甚至決定了PPP項目的社會資本方（項目公司）投資回報水平。所以地方政府怎么向PPP項目的社會資本方（項目公司）提供土地是一個非常重要的問題，我國現(xiàn)有按照行業(yè)和項目性質(zhì)確定土地供給政策的做法并不適合PPP項目的實際需要。一則，PPP項目用地如果不采取劃撥而是招拍掛方式，無法確保土地提供給項目公司，項目建設(shè)和運(yùn)營無從談起；二則，如果采取有償出讓土地的方式，無論是出租或出讓，都勢必影響社會資本方的投資回報水平。在既定的合理投資回報水平下，政府的土地出租或出讓金越高，社會資本方的報價無疑越高，則政府的補(bǔ)貼、付費(fèi)或使用者付費(fèi)勢必越高。PPP項目的最終目標(biāo)是提供政府負(fù)有提供責(zé)任的公共產(chǎn)品和服務(wù)。所以，PPP項目的土地有償提供方式，相當(dāng)于地方政府本身從PPP項目謀取經(jīng)濟(jì)利益或財政收入，有悖于PPP的初衷，完全是沒有必要的。如果將PPP項目用地招標(biāo)與項目社會資本方招標(biāo)采購捆綁實施，要求社會資本方對土地出租或出讓價格進(jìn)行報價，并與整個PPP項目的投標(biāo)報價一并評標(biāo)。這樣既可以保障PPP項目的建設(shè)用地提供給社會資本方，又在很大程度上防范地方政府像房地產(chǎn)開發(fā)項目一樣從PPP項目“牟利”，進(jìn)而推高使用者付費(fèi)價格或?qū)е抡顿M(fèi)從左手掏到右手。

業(yè)界傾向于PPP項目的建設(shè)用地一般應(yīng)采取劃撥方式提供，而有償出讓或出租方式應(yīng)該作為例外。對于有必要采取有償出讓或出租方式提供土地的PPP項目，考慮到現(xiàn)行土地招拍掛制度采取價高者中標(biāo)的辦法與PPP項目社會資本方招標(biāo)時一般采取的綜合評標(biāo)辦法相沖突，PPP項目用地招標(biāo)與社會資本方招標(biāo)合并開展或捆綁招標(biāo)是十分必要的。但是，如果PPP項目的土地有償出讓招標(biāo)不再作為單獨(dú)的程序，就涉及要先修改現(xiàn)行土地招拍掛相關(guān)法律法規(guī)。

其次，該項目經(jīng)營性部分的運(yùn)營屬性很強(qiáng)，商業(yè)價值到底多大取決于投資人的運(yùn)營能力。大賽后大型體育場館運(yùn)營是個眾所周知的世界性難題，全國34個省會城市的運(yùn)動場館，超過95%都是虧損的。北京奧運(yùn)會的鳥巢國家體育館在賽后遭遇了困境[5]。PPP強(qiáng)調(diào)讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，大型體育場館對專業(yè)和運(yùn)營的要求太高，特別是項目產(chǎn)出太復(fù)雜、太難以定量評價，采取BOO方式，讓社會資本自主投資自擔(dān)風(fēng)險自主獲取收益，地方政府可以根據(jù)項目需要在土地和稅收甚至投資資金等方面給予適當(dāng)支持，是更為有效的方式，避免陷入“蒙特利爾陷阱”②。該項目實施方案評審專家組組長吳亞平認(rèn)為，主要是擔(dān)心BOT（建設(shè)-運(yùn)營-移交）方式T回（移交）政府方后經(jīng)營管理不善又反過來影響公益性部分的有效運(yùn)營維護(hù)。該P(yáng)PP項目對文體場館、軌道交通、河道綜合治理和公園綠地等PPP項目具有很大的參考和借鑒意義。

土地資源補(bǔ)償型PPP項目的土地招拍掛可否與社會資本方招標(biāo)同步進(jìn)行甚至直接劃撥給社會資本方，是PPP頂層制度設(shè)計乃至PPP立法要直接回答的問題，也一直是理論界和業(yè)界重點(diǎn)關(guān)注的問題。在既有土地招拍掛出讓制度下，2022年北京冬奧會延慶賽區(qū)PPP項目先行先試，創(chuàng)新采用了項目經(jīng)營性建設(shè)用地與社會資本方捆綁招標(biāo)的方式，有效推進(jìn)項目的實施。這種將土地與社會資本方捆綁招標(biāo)的方式除適用于PPP項目建設(shè)用地外，亦可用于土地補(bǔ)償型PPP項目，前提是用于補(bǔ)償?shù)耐恋氐膬r值提升系由PPP項目建設(shè)和運(yùn)營導(dǎo)致的，如城市地鐵PPP項目沿線的土地，交通場站樞紐周邊的土地等。

注釋：

①股權(quán)投資支出責(zé)任是指政府和社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔(dān)的股權(quán)投資支出責(zé)任。股權(quán)投資支出應(yīng)當(dāng)依據(jù)項目資本金要求以及項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)合理確定。股權(quán)投資支出責(zé)任重的土地等實物投入或無形資產(chǎn)投入應(yīng)依法進(jìn)行評估，合理確定價值。計算公式為：股權(quán)投資支出=項目資本金×政府占項目公司股權(quán)比例。

② 1976年加拿大蒙特利爾奧運(yùn)會，致使蒙特利爾財政負(fù)擔(dān)持續(xù)20多年。大賽后大型體育場館運(yùn)營是個眾所周知的世界性難題，在每一次大型賽事后主辦城市的場館運(yùn)營便會出現(xiàn)困境，該現(xiàn)象被稱為“蒙特利爾”陷阱。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 中華人民共和國財政部金融司，關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金2014113號）[Z].2014-11-29.

[2] 項目信息公開 http：//www.cpppc.org：8083/efmisweb/ppp/projectLibrary/，最后訪問日期：2019年1月21日。

[3]《國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見〉的通知》（國土資廳發(fā)〔2014〕11號）規(guī)定，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地可以采用租賃的方式供應(yīng)，租賃年限在合同中約定，最長租賃期限不得超過同類用途土地出讓最高年限。

[4] 蔡衛(wèi)華（國土部法律中心副研究員）認(rèn)為：“目前出讓是我國供應(yīng)國有建設(shè)用地的最主要方式，租賃和作價入股均作為補(bǔ)充。出讓的方式包括協(xié)議出讓和招拍掛。公益性PPP項目可以使用協(xié)議出讓的方式取得土地，未來逐漸在鼓勵以租賃方式供地（《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》）。個人觀點(diǎn)是，作價入股應(yīng)該成為PPP項目中主要的土地取得方式”，詳見《PPP法治建設(shè)國際研討會專題研討系列二：PPP項目土地取得法律問題》

[5]特許經(jīng)營項目融資：PP：實務(wù)問答1000例/王盈盈，馮珂，王守清編著.一北京：清華大學(xué)出版社，2017