農村土地制度改革的海城經驗與探討

甘裕 吳慶玲

【摘 要】農村土地制度是國家的基礎性制度，是三農問題的根源所在。農村土地制度改革牽一發而動全身，關乎每一個農民的切身利益，是國計民生的大事，其重要性不言而喻。在人大常委會批準農村土地制度改革三項試點工作延期一年后，現三項改革試點工作已經臨近尾聲。試點工作開展以來，在各級地方黨委政府共同努力下，試點工作取得積極成效。遼寧省海城市農村土地制度改革在試點工作推進過程中也形成了自己的特色。

【關鍵詞】農村土地制度；改革

一、海城市農村土地制度改革特色

2015年3月以來，海城市成為了東北地區領先、省內唯一的同時承擔“三塊地”改革試點的地區。隨著改革試點工作的推進與深入，海城市在農村土地制度改革中形成了自己的特色和亮點。

（一）率先建立了農村綜合產權交易市場。海城市政府于2014年11月25日特批準設立海城市農村綜合產權交易中心，與市農用地儲備流轉中心共用一套領導班子。農村綜合產權交易中心是農村土地市場化改革的重要載體和平臺，以試點頒發農村土地流轉經營權證和農業設施所有權證為牽動，以“試功能、試規則、試流程、試融資”為內容，探索農村土地“三權分置”的有效實現形式，顯化土地流轉經營權和明晰農業設施所有權的權力，該機制保障了農村生產要素在市場的合理優化配置。

海城市農村綜合產權交易中心當前設置的職能有產權交易、資產處置、產權登記、設施頒證和農業融資五項。交易中心業務范圍包括三個方面、十五個類別：

1.農村土地承包經營權流轉，包括四大類：農民家庭承包土地經營權；林地承包經營權和林木所有權；“四荒地”承包經營權；養殖水面承包經營權。

2.農村集體資產處置，包括五大類：集體經營性資產使用權；農村經營性建設用地使用權；小型農業水利設施使用權；農村集體經濟組織股權；農業類知識產權。

3.農業設施頒證及融資服務，包括六大類：頒發土地承包經營權及農作物預期收益流轉權證及抵押貸款；頒發糧食晾曬場和倉儲設施所有權證及抵押貸款；頒發農業大棚所有權證及抵押貸款；頒發果品保鮮庫所有權證及抵押貸款。頒發養殖禽舍所有權證及抵押貸款；頒發苗木所有權證及利用苗木所有權證抵押貸款。

（二）盤活了農民土地用益物權的資產屬性。通過全國人大授權的土地經營權抵押貸款試點，海城市建立了土地經營權抵押貸款金融機構的準入機制、退出機制、農村產權證機制、抵押物處置機制、土地經營權抵押、流轉、評估的專業化服務機制和土地經營權抵押貸款風險緩釋補償機制等。創建了“六臺、一池、一會、一保”（六臺是指：準入平臺、認證平臺、融資操作平臺、產權評估平臺、抵押登記平臺、資產處置平臺。一池是指農業風險資金池。一會是指信用評級協會。一保是指新型農業保險。）融資模式，徹底消除了社會金融機構支持新農村建設的貸款顧慮，使農村的土地資產有了資本屬性和功能。海城市通過與專業的擔保公司簽訂戰略合作協議的途徑增強土地資產的融資功能。經約定，當出現風險時，擔保公司承擔80%的風險。在回避政府擔保的前提下，海城市與郵儲行、農信社、農業銀行、金海村鎮銀行等9家金融機構開展了貸款融資，現已開發金融產品14個，土地經營權抵押融資及地上（地下）設施抵押貸款已發放5.2億元。

（三）多措并舉破解了縣域土地需求瓶頸。海城市城鎮化進程正經歷著快速發展時期，其城鎮化率已接近70%。作為國家新型城鎮化綜合試點的海城市建設用地需求量大，而上級下達的建設用地指標不足以滿足其需求。農村集體經營性建設用地入市試點是海城市的第一個土地改革任務，東北地區首個農村集體經營性性建設用地掛牌出讓的入市案例也誕生于海城市。2015年，在海城國土、規劃等部門的協調下，通過對廢棄閑置的析木鎮老達堡村集體磚廠建設用地復墾，騰出建設用地規模指標調整到符合規劃用地地塊上，海城新廣源粉體材料有限公司在牌樓鎮梨樹村廢棄礦區上開工建設。復墾地塊和新建地塊的農村集體經濟都得到了壯大，政府、企業、村民都在其中受益。這是東北地區首個農村集體經營性性建設用地掛牌出讓的入市案例。

二、經驗與探討

（一）改革組合拳優化政策資源配置。海城市特別注意打好改革試點的組合拳，通過用新型城鎮化政策來破解資金瓶頸，通過農村土地確權定權屬、定邊界，以土地流轉培育農村新型經營主體，用農村承包土地的經營權和農民住房財產權的抵押來釋放資產權能屬性，通過農村產權交易市場建設高效公平透明的交易平臺，用股份權能平衡農村的利益分配問題。通過改革組合拳，對各類政策資源進行優化配置，實現統籌各項改革工作的任務。

（二）縣域綜合改革體系初步構建。充分發揮海城多項改革試點的優勢，突出農村市場化的主題。以海城市獲批的15項國家改革試點為契機，以破解發展瓶頸的現實改革為目標，創造性地出臺縣域經濟市場化改革30條決定，以此構建了較為完善的縣域綜合改革體系，開啟了農村全要素、全鏈條的綜合改革新篇章，實現了農村改革由點向面的全面鋪開。

（三）農村資源要素市場化配置初步實現。為了激活海城市農村沉睡資源，使資源變資產，資產變資本，資本變資金，按照“市場在資源配置中決定性作用”的要求，通過各項改革試點解決農村集體土地、集體資產等市場化自由流動的基礎上，組建農村產權流轉交易中心，探索農村土地“三權分置”的有效實現形式，發揮土地流轉經營權、農業設施所有權的權力效力。使農村各生產要素能夠在市場中合理配置，利用互聯網、大數據等技術打造線上農村產權交易市場，推進農村資源要素市場化配置的發展，為鄉村振興打下基礎。

（四）組織振興筑牢鄉村振興“主心骨”。利用黨組織領導下的農村集體經濟組織建設等改革試點，探索的“一核”和“兩翼”模式，一核就是鞏固村黨組織的領導核心地位，強化政治功能。兩翼就是在黨的領導下實行村級“政”、“經”分設，其中一翼就是村民自治組織，強化服務，在黨組織領導下集中精力為群眾辦實事，把服務群眾縮小到村級最小單元，打通服務群眾最后一公里。另一翼是指經濟組織（股份合作社）為主體，強化發展，在黨組織領導和監督下負責對其集體“三資”進行統一運營管理，推動集體增收、村民致富和產業升級。

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