草原生態保護補助獎勵機制之實施困境與優化對策

楊沛靈 趙書琪 李亦欣 任中豪

【摘 要】為加強草原生態保護，改善草原生態環境，自2011年起，我國已在內蒙古、新疆等8個主要草原牧區全面建立“草原生態保護補助獎勵機制”。2018年，筆者所在團隊通過對甘肅省甘南州卓尼縣草原生態補獎政策的落實情況進行實地調研，總結出該縣在政策落實過程中出現的困境，并為其在今后更好地開展草原生態補獎工作提供相應對策。

【關鍵詞】草原生態保護補助獎勵機制；實施困境；優化對策

一、研究地區及政策落實情況

卓尼縣位于甘肅省南部、甘南藏族自治州東南部，地處青藏高原與黃土高原過渡地帶，屬于典型的半農半牧區域。作為甘南州五大牧業縣（市）之一，畜牧業是卓尼縣傳統的基礎產業和支柱產業。卓尼縣總土地面積813.7萬畝，共有天然草原面積499.98萬畝，其中可利用草場面積480.4萬畝，占天然草原面積的96.08%。

卓尼縣于2011年至2016年5年時間內全面開展落實了草原補獎政策。2016年，新一輪補獎政策在卓尼縣正式啟動實施。第一輪補獎政策結束后，卓尼縣的生態環境有所改善，牧民對政策也逐漸理解與認可。然而，政策先天性的不足以及配套機制的不完善仍在阻礙政策的進一步落實。

二、政策實施困境

（一）政策自身的缺陷

1.政策出臺缺乏規范保障

當前，我國環境保護立法工作存在一定滯后性，關于草原保護方面，雖有《中華人民共和國草原法》作為草原保護的依托，但是該法對于草畜平衡這部分的規定卻缺乏相應的法律后果。在該法第八章法律責任中，未提到對違反草畜平衡條款的處罰措施。此外，目前我國也沒有出臺任何以此為主要內容的法律法規。以上的立法空缺直接導致草補政策的實施缺乏強硬的行政手段和法律手段。

《甘肅省草原條例》、《甘南藏族自治州草畜平衡管理辦法》等規范性文件均有涉及違反相關規定的處罰措施；然而，隨著政策的不斷落實，這類處罰卻很少實施。立法體系的相對滯后、執法機構的松散懈怠、監督管理的缺失空白使得政策失去權威和保障，給政策的落實帶來額外成本。

2.宣傳方式生搬硬套

卓尼縣政府是通過張貼標語、懸掛橫幅、入戶發傳單以及電視新聞媒體報道等方式組織宣傳草原生態保護補助獎勵政策的。看似種類繁多的宣傳手段和渠道背后，沒有切實、充分地考慮政策與牧民利益沖突以及少數民族聚居地的特殊情況，缺乏深入走訪、講解；牧區地理位置偏遠、交通不發達、通訊設備落后都在客觀上局限了農牧局宣傳工作的影響，導致草管部門在后續開展相關工作時出現了農牧民不清楚政策具體內容的問題，工作難以推進。

3.配套資金來源單一

我國生態補償機制的資金運轉模式中，國家、省政府通過財政撥款向各草原牧區進行縱向轉移支付的方式占絕對主導地位，但財政撥款并不包含落實補獎政策所必需的人力成本和牧民產業轉型成本。卓尼縣屬國列省列貧困縣，縣級財政困難，這種過分單一的資金來源加重了縣級財政局的負擔。第二輪生態補償機制的補償標準為——“禁牧”：21.6元/畝/年；“草畜平衡”：3.35元/畝/年，在牧區，一戶擁有100多頭牛、300多只羊的牧戶，每年只能拿到6000多元的補助金，政府給予的補貼完全無法彌補禁限牧的損失。由國家和省級政府統一劃定的單一資金來源的補助標準隨著我國經濟的快速發展，將難以滿足牧民日益發展的物質生活需求。

4.補獎標準一概而論

新一輪草原生態保護補助獎勵由原來的四項資金縮減為兩項，其他則由省政府統籌集中使用，著重治理全省生態破壞較為嚴重、生態矛盾突出的地區，卓尼縣作為生態破壞與環境污染相對較輕的地區，資金總額相比第一輪在數量上有所減少。但卓尼縣草原生態環境脆弱，穩定性差，水利設施落后，容易受到降水等自然因素和人為利用因素的影響，一經破壞，治理恢復周期長；且卓尼縣草原也是黃河上游的水源涵養地和生態屏障，草地植被的好壞，直接關系到生態環境的好壞和黃河中下游地區的安危，理應得到政府的足夠重視。

（二）監管體系的缺失

1.草場管理人員欠缺

卓尼縣的草場管理人員配備較少，主要依靠州草管局、草原執法大隊的不定期下鄉檢查，縣級沒有相應的專門機構。雖然在地方上開展了草原管護員隊伍建設，專門負責草原的監管與績效考核，但草管員聘用條件、聘用手續較為隨意，基本是從當地各行政村村級防疫員中進行選拔兼任，工作繁重、薪酬微薄，缺乏相關專業技術培訓與相關法律規章的專門學習，牧民間易出現包庇縱容現象，巡查執法發揮作用有限，監督層面出現漏洞。

2.草原監管體系不完善

當前，縣、鄉、村三級雖層層簽訂了責任書，但主體責任不明確、問責不足，責任書形同虛設，制度不健全，監管不到位，部分地區大量存在禁牧區違法放牧和草畜平衡區只領補助不減畜的行為，落實禁牧和草畜平衡制度的長效機制還沒有建立。精簡機構使得人員編制“只能減不能加”，這也致使卓尼縣未能單設草原監理機構，轉而依賴州設草原監督管理局、草原執法大隊進行執法，基層草原執法機構出現缺位。目前草原監理站和草原站處于“兩個牌子，一套人馬”的狀態，工作人員兼職草原業務工作和草原執法監督管理工作，進而導致草原監理專職人員少，工作不到位，不深入，在偷牧、超載放牧等違法行為發生時人手不足，執法困難。

3.實施效果評價體系不完備

在調研過程中，我們發現，目前草補政策的效果還未形成一個統一的評價體系。草原工作人員對當前草補政策的成效評價基于草原平均產草量、鼠害面積、直補資金數額等零散的指標進行，如此凌亂而分散的效果評價指標存在著直接建立草原生態恢復、資金發放等情況之間的主觀聯系、片面看待實踐情況的問題。

（三）經濟需求與生態保護矛盾突出

在改革開放和中國國民經濟騰飛的大背景下，新一輩“牧民”與老一輩牧民間產生了巨大的觀念差異。根據調查結果，四十歲以下的“牧民”大多放棄草原外出打工，又由于放牧易于染病和當地較差的醫療條件影響，使得牧民群體出現老齡化、萎縮化的趨勢，影響了當地的經濟發展。目前，牧區群眾80%以上的收入來自草原畜牧業，牧民仍舊追求且必須追求放牧帶來的經濟效益，與之相比，以草原生態保護補助獎勵機制為核心的生態保護政策很難在短短十數年時間中以簡單的宣傳形式促成牧民思想觀念的極速轉變，如何在保證和改善牧民生活、促進地方產業發展轉型的同時保護草原生態環境，是亟需解決的問題。

三、優化對策

（一）健全政策內容，增強政策可實踐性

1.因地制宜，“區別”對待

卓尼縣農牧局對于政策運行中的部分漏洞有所了解，但是由于國家宏觀政策的局限性無法采取有效手段解決。因此，國家在進行大政方針的規劃時，需充分考慮各地的普遍性與特殊性，著重注意客觀存在的地域性因素。通過政策本身的作用力，促進各部門之間的交流與溝通，盡量避免出現各個政策相互制約其發展與落實的“政策打架”情況，充分做到特殊性與普遍性相結合，實事求是，具體分析，從而使政策能真正落到實處，發揮實效。

2.健全制度規范

卓尼縣應當及時針對草原生態環境破壞問題，根據《環境保護法》、 《草原法》等相關法律、法規，制定可操作性強、開發利用與協調保護并行的地方性法規或自治條例。其次，在制定、實施有關草原生態利用規劃時，應當重視依據法律手段來保障規劃工作的順利開展和規劃內容的具體實施，出臺配套的法律法規予以強制力保障。此外，還可以“充分協調國土綜合開發規劃、國土利用規劃、土地利用基本規劃、部門土地利用規劃之間的關系，以保證規劃的有效實施。”

3.加大宣傳力度

作為政策的執行者，政府及相關部門應當全力做好政策的傳播與解釋工作，使廣大牧民充分了解政策內容，消除政策落實過程中的各種不穩定因素。對此，可以通過媒體播放宣傳片、報刊專欄、公示公告、發放宣傳冊、牧戶告知書、入戶宣講、刷寫宣傳標語以及在實施區域交通要道的醒目位置安裝標識標牌等多種形式，廣泛深入地宣傳草原補獎政策的要求、內容、補助標準以及農牧民的權利義務，嚴把正確的輿論導向，消除牧民的思想顧慮，讓廣大牧民群眾知曉補獎內容，明確自身權利和義務責任，增強牧民參與政策實施的自覺性、積極性和主動性。

4.建立高效資金運轉模式

擴大資金來源。政府將補獎政策的資金來源與精準扶貧相結合，積極促進當地龍頭企業參與到與草補政策中來對貧困農牧民進行技術與資金幫扶，促進農牧民與部分企業在牲畜買賣、草種購入、圈養收購等方面的合作，增加農牧民收入。合理分配資金。國家應適當增加草補政策的資金投入，完善政策執行過程中存在的資金短板問題。其次，卓尼縣屬于國家級貧困縣，當地政府難以拿出足夠的資金來進行后續的草原治理與草種選育等配套措施，適當向此類重要的貧困地區傾斜。

（二）完善監管體系，夯實物質基礎

1.加快引進專業技術人員

為促進草原生態恢復，草補政策不僅僅需要開展減畜禁牧工作，還需要對退化草原進行治理，對草種進行培育與改良等草原管護措施，進一步部署實施人才引進戰略，并對特殊技術人員進行選拔及考核。

2.完善監督評價體系

補獎政策的運行雖有五級核查的監督體系，但五級核查歸根結底還是農牧民與農牧局的監督，屬于政策內部的自我監督，缺乏專門的監理機構。黨的十八大以來，國務院部署了深化簡政放權、放管結合、優化服務改革的“放管服”改革，將行政體制制度改革引向縱深層面。改革背景之下，政府未能單設監理機構去監管補獎政策的運行，但是政府依然可以在現有機構的基礎上，適量增加人員編制負責監督工作。除此之外，卓尼縣政府也可以借力于甘南州草原監管大隊，在卓尼縣增設常駐人員與辦事機構，監管卓尼縣草補政策與五級核查的實施情況。

3.充分發揮村規民約的積極作用

進一步明確村委會作為基層群眾性自治組織的職責，重視村規民約的積極作用，讓村民們自己監督自己，自己管理自己，從而落實禁牧限牧的目標。此外，村委會需完善村規民約中關于草原保護的內容，并推進村規民約對村民個人意識的培養。將思想教育工作充分落實到人文環境的塑造上，在鄰里行間之中努力打造相應的人文氛圍，讓村民真正做到自身意識同客觀現狀統一，從而達到在行動上主動參與草原治理，從根本上解決由人帶來的草原危機。

（三）革新生產方式，緩解生態矛盾

1.養殖方式革新：推廣舍飼圈養

在卓尼縣草原禁牧、草畜平衡區，要逐步改變依賴天然草原散牧的生產方式，推廣擴大舍飼圈養，積極建設高產人工草地和飼草飼料基地，引入適宜圈養的牲畜品種，對牧民進行專業養殖培訓。

2.生產經營方式革新：擴大并完善牧業合作社機制

首先，擴大卓尼縣各類牧業合作社的成員規模和服務對象，有利于鼓勵草場、牲畜、設備、勞動力等資源集中整合，進行規模化經營，產生規模效益；其次，拓寬卓尼縣牧業合作社的經營范圍。目前卓尼縣合作社的經營范圍相對單一，加速合作社從單一的牧產品生產環節向整條產業鏈延伸，有利于畜牧業升級轉型；最后，完善合作社的利益分配機制，合理的利益分配機制促使社員對生產具有興趣與活力，提高生產效率。

四、結語

草原生態保護補助獎勵機制在改善草原生態環境、促進草原畜牧業生產方式向更高層次的轉變和提升以及提高地區經濟發展水平等方面起著不可忽視的重要作用。在國家的高度重視與相關部門的大力支持下，卓尼縣第一輪草原生態補獎政策效果顯著，建立健全了基本草原保護、禁牧休牧和草畜平衡等相關制度，草原生態環境也得到明顯恢復。然而，通過前述的分析和論述，我們也看到了該項政策在落實過程中出現的種種困境。隨著社會日新月異的發展，制度的腳步不應停滯不前，而應緊跟時代步伐，運用更加先進的立法手段、科技手段及時修正自身，穩步促進目標的成就。

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