略論供求關系視角下土地價格居高不下的一般邏輯

袁家明

【摘 要】本文根據國有土地使用權供應與需求的關系，探討國有土地使用權出讓價格的構成因素。經過分析指出，影響當前土地價格居高不下的原因，主要是地方政府因土地財政的影響，有足夠的動力不斷推高土地價格。同時，土地所有權和使用權分立的制度設計，使地方政府取得了土地市場的壟斷地位。而政府壟斷土地市場獲取較多的利益，實質上是對消費者和被征地集體利益的占有。而要破除當前土地價格居高不下的原因，應該盡快推廣實施集體經營性建設用地直接入市。

【關鍵詞】土地市場；供求關系；土地財政；土地征收和轉用

在市場經濟條件下，任何商品的價格都受供求關系的影響。土地作為一種特殊的商品，當它進入市場進行交易時，也逃脫不了供求關系的制約。然而，我國實行的是土地的社會主義公有制，土地所有權不可能為私人所有，只屬于國家或者集體。但是，為發展經濟，將基于土地所設定的使用權在一定范圍內進行流轉，即保障土地所有權的穩定，也促使資源的有效配置，是我們國家一項重要的歷史性創舉。但是，在土地交易市場內，政府既作為民事主體參與到交易活動中，同時也以行政管理者的身份控制著整個交易活動，其雙重身份的存在，使我國土地市場并不完全充分。這種不充分，是我國土地價格居高不下的重要根源所在。

一、土地供求曲線的變化方式

如例圖所示，當土地的供應價格為供給方和需求方共同接受時，供求關系將達到平衡。在例圖中，O1點處于供求平衡的關系，即土地供應價格為P1，土地需求量為D1。在市場需求不變或者需求增加的情況下，當政府提高土地價格，或者減少土地供應的時候，供給曲線將向左移動，即如例圖中“供給曲線b2”所示。此時，供給曲線與需求曲線將找到新的平衡點O2。在O2的平衡點處，土地供應價格由P1提高到P2，土地供應量將由D1減少到D2。

在此情況下，O2似乎成為了土地供求關系的新平衡點。在此平衡點下，作為土地供給方的政府投放的土地量越少，但是因土地價格較高而獲得越大的收益，因而，這種供求關系的變化對政府是有利的。問題是，供給曲線從b1向b2遷移，并非因為市場“看不見的手”引起的，而是作為市場主體和行政管理者這一雙重身份的政府，通過計劃的方式進行單方面調節的結果。從宏觀角度來看，國家對土地的供給進行適時調節，目的是為了穩定土地市場，使土地供給與經濟社會發展相平衡。但是，對于地方而言，尤其是嚴重依賴土地財政的地區，通過土地供給實現財政收入的最大化，以滿足財政支出的需求，是其極其重視的一個問題。因而，地方政府有極大的意愿去進一步推高土地價格。

二、政府推高土地價格的原因

1994年實施的分稅制改革，雖然理順了政府與地方、企業的關系，增加了中央財政實力，推動了社會主義市場經濟建設。但是，分稅制改革并未對中央和地方的事權進行相應調整，更多地在強化中央控制能力的同時，使地方事權擴大而財權縮i，形成了“財權上移、事權下放”的格局，導致地方承擔的大量工作無相應的資金支持。在收入有限的情況下，地方政府不得不通過土地出讓的方式來獲取財政支出的資金來源，因而，地方政府有足夠的理由去推高土地出讓價格。

對于地方政府來說，要在實現經濟的快速增長，并有足夠的資金保障社會民生支出，必須得擴大財政收入。而土地出讓金對增加財政收入具有最直接的貢獻能力，并且，出讓的土地進行開發建設、生產經營帶來的關聯性稅收，也能有效增加地方的財政收入。從相關數據可以看出，從上至國家，下至各級地方政府，土地出讓金收入在其財政收入中都占有極大的比例。比如2017年，全國一般公共預算收入為17.2567萬億元ii，但同期，國有土地使用權出讓收入為5.2059萬億元iii，占一般公共預算收入的30.16%。所以，地方政府具有強烈的愿望加大國有土地出讓力度，提高土地價格，增加土地出讓金收入。

三、政府控制土地供給量的方式

我國土地的社會主義公有制下，將土地的權利設定為所有權和使用權。這為地方政府控制土地供給提供了制度性的基礎。按照《中華人民共和國土地管理法》的規定，我國土地所有權分為全民所有制和勞動群眾集體所有制。土地所有權人，要么是國家，要么是勞動群眾集體，不存在土地所有權歸個人的情況iv。

土地所有權和使用權分立，為我國社會主義公有制的性質所決定，但也是古今中外最為特殊的制度安排。在此制度之下，即便屬于勞動群眾集體所有的土地，其成員也只擁有使用權。因此，勞動群眾集體的土地所有權，實質上也是一種不完全的所有權。而對于非勞動群眾集體成員的其他人員——非農業人口——要想取得土地使用權的話，則必須進入土地市場競買國有土地使用權。這也是《中華人民共和國土地管理法》所規定的那樣，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，依法申請使用國有土地” v。因此，通過土地所有權和使用權分立的方式，地方政府有效限制了土地的供給渠道，使土地作為一種生產生活資料只能由地方政府提供，奠定了政府土地供給的壟斷地位。

四、土地供給對社會的影響

（一）社會總體利益的轉移

在土地市場里，政府不僅是土地的供給者，也是土地供應價格的決定者，更是土地市場的管理者。如例圖所示，O1點實現了土地供應與市場需求的平衡，地方政府對以一定的價格供應一定的土地而帶來的收益是滿意的，土地使用者在支付一定的價格而取得一定的土地而帶來的收益也是滿意的，所以說，P1-O1-D1所形成的區域實現了雙方利益的最大化。

但在土地市場里擁有絕對壟斷的情況下，地方政府有能力實現自身利益的最大化。如例圖所示，當土地供應量由D1減少至D2時，土地供應價格將相應地由P1提高至P2，此時，土地供給曲線與需求曲線取得了新的平衡點O2。在O2處，假設P2-O2-D2所形成的區域與P1-O1-D1所形成的區域是一致的，那么，地方政府在收益不變的情況下減少土地供給，實際上已獲取了比平衡點O1處更大利益。但是，在社會整體福利不變的情況下，作為供給方的地方政府將需求方的土地使用者那里攫取了更多的利益。雖然，需求方作為一個集合概念，我們無法判斷是誰的利益在土地市場中被政府占有，但是，作為生產要素，土地的投入成本，最終會轉移到消費者身上，因而，地方政府在土地市場中占有的利益，實質上是對廣大消費者利益的一種轉移vi。

（二）被征地集體利益受到損害

地方政府可用于進行市場交易的土地是有限的，更多地需要從農民集體手中征收集體土地后予以出讓。雖然，我國法律規定了土地征收須要基于公共利益，但如何確定公共利益，由誰確定公共利益，征地實施后實現的公共利益與失地農民失去的利益如何平衡，都沒有具體的規定。雖然有學者主張為“公共利益”減負，承認公共利益并非十全十美的聚寶盆vii，但在實踐領域中，公共利益的界定往往出自于政府的一紙文書，任何征地行為都被政府賦予“為了公共利益的需要”。而在土地征收過程中，土地征收價格與國有土地使用權出讓價格之間形成巨大的剪刀差，地方政府按照土地的原用途進行征收后，再以經營性用途實施出讓，實質上將土地的增值收益占為己有，損害了被征地集體的合法權益。

五、結語

歸根結底，土地價格居高不下，原因在于地方政府基于所有權和使用權分離的制度安排，通過低價征收土地的方式取得土地資源，再以壟斷地位出讓土地，這就是我國土地價格居高不下的一般邏輯。但在社會總體利益不變的情況下，地方政府從土地市場中獲取的利益越多，實質是對社會利益的一種侵害。因而，要解決土地價格居高不下的問題，維護土地市場各方的合法利益，需要不斷深化改革，認真落實黨的十八屆三中全會關于集體經營性建設用地入市的戰略部署，盡快將試點地區的經驗予以總結推廣，擴大土地供給渠道，發揮市場在土地資源配置中的積極作用，使土地市場更加平穩健康的發展。

注釋：

i鄧子基，關于土地財政的幾個問題，學術評論，2012，（1），第4頁

ii 參見國家統計局官網，http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01

iii 參加自然資源部官網，http：//gi.mlr.gov.cn/201805/t20180518_1776792.html

iv 中華人民共和國土地法律法規全書，法律出版社，2017年，第3頁

v 中華人民共和國土地法律法規全書，法律出版社，2017年，第3頁

vi 當然，政府通過土地供給取得的利益，也會通過城市基礎設施建設、醫療衛生教育等民生支出向社會轉移。只不過，我們無法得知，被政府占有的利益，是否能彌補消費者在土地市場中損失的部分。

vii 張千帆，公共利益是什么—社會功利主義的定義及其憲法上的局限性，法學論壇，2005，（1），第29頁

【參考文獻】

[1]劉俊，土地所有權國家獨占研究[M]，北京：法律出版社，2008.

[2]中華人民共和國土地法律法規全書[M]，法律出版社，2017年，2012.

[3]鄧子基，關于土地財政的幾個問題[J]，學術評論，2012，（1）：4-9.

[4]張千帆，公共利益是什么—社會功利主義的定義及其憲法上的局限性[J]，法學論壇，2005年.