論《國際海運條例》之修訂

曲俊宇

【摘 要】 為探索修改思路，對《海運條例》中落后于海運業發展趨勢的條款進行研究，認為《海運條例》在監管職責分工、政策銜接、安全監督管理等9個方面需要修改和完善，從政策銜接、企業海事管理義務、反壟斷等12個方面提出修改建議，以使《海運條例》更加適應新形勢的需要，為我國國際海運業的發展起到促進作用。

【關鍵詞】 國際海運條例;法規修訂;反壟斷;運價備案;航運企業;航運管理

1 我國國際海運政策

1.1 我國國際海運政策的沿革

我國國際海運政策的制定始于20世紀50年代。1951年，我國國際海運管理體系初步形成。[1]

改革開放以來，隨著中國遠洋運輸集團、中國海運集團、中國長江航運集團的相繼成立和中國對外貿易集團的重組，標志著我國遠洋、沿海、內河三大主力船隊正式形成。伴隨一系列相關法律、法規的制定，我國的國際海運政策逐步完善。

進入21世紀，隨著《中華人民共和國國際海運條例》（以下簡稱《條例》）和《中華人民共和國國際海運條例實施細則》（以下簡稱《細則》）的頒布實施和兩次修訂，以及交通運輸部鼓勵懸掛外國旗的中資船舶回國登記的一系列政策出臺，我國國際海運監管體制基本建立。

1.2 《條例》簡介

《條例》于2001年由國務院發布，2002年正式生效，是我國首部管理國際海運的行政法規，其宗旨是為了規范國際海上運輸活動，保護公平競爭，維護國際海運市場秩序，保障國際海上運輸各方當事人的合法權益。《條例》適用于進出我國港口的國際海上運輸經營活動以及與國際海上運輸相關的輔助性經營活動，對促進我國國際海運業的健康發展具有重要意義。

《條例》規定了我國政府對國際海運行業的監管責任、行業各經營主體的責任和義務、經營規則、監督規則、外商投資規定、調查處理規范等。

1.3 《條例》建立的主要制度

《條例》建立了國際船舶運輸企業和船舶管理制度、國際班輪運輸管理制度、無船承運人管理制度、國際海運輔助業管理制度、運價報備制度、外商投資國際海運及其輔助業管理制度、內地與港澳臺通航制度、調查及處理制度等8項基本制度。《細則》規定了國際運輸船舶備案和經營信息報送制度等。[2]

2 《條例》已不適應當前國際海運管理工作

2.1 監管職責分工不明確

根據《條例》及其《細則》的規定，國務院交通主管部門和有關的地方人民政府交通主管部門是該條例的實施主體。《條例》中“有關地方人民政府交通主管部門”的規定過于籠統，對“有關”一詞表述不明確。

目前我國航運監管部門存在中央、省（省級）、計劃單列市和市（設區的市）、縣（縣級）共4個層級，但《條例》及其《細則》只明確規定了中央和省（省級）交通主管部門的職責權限，省、市、縣三級交通運輸主管部門只能經交通運輸部授權后參與案件的調查和處理，屬于“被動”執法。從近年來發生的多起相關案件來看，除個別地方政府（省及以下）交通主管部門能初步了解轄區內國際海運企業及其輔助性經營企業的情況外，絕大部分地方政府對國際海運行業基本情況不熟悉，落實《條例》的規定不到位，導致執法效率較低，損害了當事人的合法權益。對于擾亂市場秩序的違法經營行為，地方交通主管部門也處于執法不能與不作為之間的兩難境地。

2.2 與國家政策脫節

《條例》作為行政法規，修訂過程復雜且耗時較長，具一定的滯后性，與國務院的相關政策脫節。《條例》的諸多內容與政府規定不一致，造成法規與規定之間的矛盾。

《條例》與國家政策脫節體現在：

（1）與“先照后證”管理制度不符。根據國務院相關規定，國際海運業相關事項被納入“先照后證”管理范疇，但《條例》未作相應調整。

（2）與《外商投資準入特別管理措施》的規定不符。根據商務部相關規定，我國目前已取消了國際海運業的外商投資限制，而《條例》第二十九條的規定與之不符。

（3）與取消行政許可的規定不符。根據相關規定，已取消了中資、外資國際船舶管理業務經營許可的要求，而《條例》第九條和第四章的規定與之不符。

2.3 安全監督管理內容缺失

各級交通運輸主管部門對包括國際海運業在內的水上運輸行業負有安全監管職責。《條例》中僅在第五條及第二十一條中出現“安全”二字，且只針對船舶安全，對國際海運生產經營安全未提出明確要求，也未明確劃分地方各級交通運輸主管部門與同級海事管理部門之間的權責，帶來了管理上的混亂。

2.4 界河水域國際運輸規定缺失

《條例》缺少對界河水域國際運輸的規定。《條例》第二條規定“適用于進出中華人民共和國港口的國際海上運輸經營活動……”。除非明確規定“港口”僅指“海港”，否則“港口”應當包括河流上的港口。《條例》第二條的規定不嚴謹，導致黑龍江省、吉林省、遼寧省、廣西壯族自治區等沿邊省（區）界河運輸管理只能依據國內水路運輸管理條例，易產生法律適用的矛盾。

2.5 運價備案及執行問題較為集中

運價備案是《條例》及其《細則》規定的監管措施之一，在《條例》第十八、十九、二十條及法律責任條款中有相關規定。

在運價備案的執行過程中，也出現了一些問題，例如：《條例》第十八條規定國際船舶經營者和無船承運業務經營者應當執行生效的備案運價，但因執法缺位，實際經營中大量存在不執行備案運價的情況;《條例》第十八條僅將備案運價分為公布運價和協議運價，不包括其他附加費用，而我國目前部分從事國際海運業務的經營者常常對托運人收取一定數量的附加費，甚至將附加費作為主要經營收入;《條例》第十八條第一款規定了國務院交通主管部門指定專門機構受理運價備案，備案受理機構政企不分，無法有效執行《條例》并開展執法檢查;備案運價生效時間與實際情況脫節。

2.6 無船承運業務保證金數額是否合適

《條例》第七條首次對無船承運業務作了規定：“無船承運業務是指無船承運業務經營者以承運人身份接受托運人的貨載，簽發自己的提單或者其他運輸單證，向托運人收取運費，通過國際船舶運輸經營者完成國際海上貨物運輸，承擔承運人責任的國際海上運輸經營活動。”第八條則規定了保證金數額。

對保證金數額的大小，實務界與學界存在較大的分歧。近年來，我國無船承運人企業的數量增加速度較快，現有近1萬家。實務界認為保證金數額過大，且無法自由支配，給經營者造成一定的資金壓力。雖然交通運輸部拓寬了保證金的形式，從單純繳納一定數額的保證金調整為保證金、擔保函、保證金保險等多種方式，減輕了經營者負擔，但是學界對保證金數額和繳納的方式存在不同看法。學界認為：雖然無船承運人的權利與實際承運人相同，但其財力與實際承運人相差巨大，無力完全承擔承運人的義務。一旦發生諸如倒簽提單、無單放貨，甚至海損賠償之類的糾紛，保證金可能無法起到抵御風險的作用，應當大幅提升保證金數額。

2.7 缺少船舶融資租賃相關規定

船舶融資租賃已成為航運業的普遍做法，交通運輸部于2013年發布了《關于實施融資租賃船舶運力認定政策的公告》，將國際海運企業融資租賃的船舶認定為企業自有運力，而《條例》缺少相關規定。

2.8 缺少必要的市場監管措施

《條例》第三十一條至第三十七條規定了對國際海運相關涉嫌違法行為的調查權和調查程序。按照《條例》的規定，調查權由國務院交通主管部門會同工商行政管理部門、價格部門共同行使，只能對第三十一條規定的4種情形開展被動調查。《條例》的規定較為局限，一方面限制了調查人員的組成范圍，另一方面啟動調查的程序復雜、耗時較長，效果甚微。

同時，《條例》缺少對經營者主動披露信用信息的要求，缺少有關經營者的信用、統計義務和統計內容等的監管規定。

2.9 缺少行業協會的相關規定

我國的行業協會是政府與企業間的橋梁和紐帶，是發揮溝通協調和行業自律作用的中介組織，是行業管理的重要組成部分。目前我國航運業行業協會發揮著重要的作用，但《條例》未對行業協會的地位予以規定。

3 修改建議

3.1 與相關政策、法規銜接

按照國務院《關于在全國推開“證照分離”改革的通知》的要求，《條例》第六條、第十四條、第二十條應作修改;按照取消外資國際船舶管理業務審批的規定，《條例》第九條、第二十八條應作修改;根據商務部、國家發改委公布的《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2018版）》規定，《條例》第四章的相關條文應作修改。

除放開外商投資比例限制外，《條例》還應在相關金融管理部門放寬對國際海運企業的外匯管制力度、加強相關企業的經營責任監管、并購重組監管等方面作出相應修改，真正做到內資、外資無差別對待。

3.2 增加企業履行海事管理的義務

參考《國內水路運輸管理條例》，厘清地方交通運輸主管部門與直屬海事管理部門的職責權限。建議增加以下內容：（1）在我國境內從事國際船舶管理業務的經營者，接受中國籍船舶經營者委托從事國際船舶管理服務時應訂立書面合同并報所在地交通運輸主管部門和海事管理部門備案;（2）海事管理部門在對船舶實施船旗國監督檢查時若發現有違反《條例》相關規定的，應在3個工作日內通報相關主管部門依法處理。

3.3 增加國際海運貨物運輸數據登記備案的要求

為提高行業管理信息化水平，建立行業基礎數據庫，為政府決策提供有力的支持，應建立數據采集系統，采集包含普通貨物和危險品貨物信息在內的所有中國承運人承運的進出口貨物信息，如服務性收費、貨物流向、運價運量、貨種信息等。應在《條例》中修改國際船舶運輸經營者的義務條款，增加承運信息報備義務（或有效提單數據報備）。 應在《細則》中規定經營企業應為報備數據的真實性負責。建立數據庫，將信息系統與海關相關系統對接，實現數據共享，最大程度保證數據真實性。

3.4 結合反壟斷領域法律法規開展修訂研究

國際海運業務涉及眾多行業經營主體。《條例》僅從班輪公會協議和聯營體規模兩個方面規定了相關的反壟斷調查，未涉及港口裝卸、拖帶服務、船舶代理等其他經營主體。應當結合反壟斷領域的法律法規開展研究，增加覆蓋行業多主體的反壟斷調查處理規定。

3.5 探索建立執法官員培訓認證制度

國際海運行業涉及外交、財稅、交通、法律、反壟斷等多個方面，監管難度大、范圍廣，要求執法人員具備相當的專業知識和執法能力。目前《條例》將執法權賦予交通運輸部，實際工作中往往還需工商、發改委等部門的共同協助。按照現階段我國行政機構分離審批權與監管權的改革趨勢，建議參照反壟斷執法機構的相關設置，建立一支涵蓋各級交通、海事、司法各領域的執法隊伍，并建立相應的執業培訓認證制度。執法隊伍由交通運輸部統一調配，在地方交通運輸主管部門和專業院校的配合支持下，對國際海運行業中涉及國家安全、行業環境、反壟斷等方面的集中問題、重點企業開展重點監管，與反壟斷執法機構互相配合，增加政府間談判資本，為解決國際海運貿易爭端奠定基礎。

3.6 修訂運價和備案管理相關內容

雖然《條例》已經規定了經營者運價備案的義務，但部分企業會采用各種附加費形式變相變更運輸價格，存在監管空白。因此，建議在《條例》中增加對除運價外的其他費用的監管條款，強化備案運價的真實性，禁止經營者擅自變更實際運價。明確運價備案受理機構和處罰機構的法律地位，分離上海航運交易所的行政職能和非行政職能，區分商業行為與行政行為，將運價備案受理職能和相關部門人員從航運交易所分離，并入可能成立的國際海運執法機構;將行政處罰按數額或違法行為嚴重程度分類，行政處罰權由各級交通運輸主管部門共同行使。

增加備案運價批準權，對可能對我國對外貿易和市場公平造成損害的運費率，無論過高或過低，交通運輸部都有權拒絕批準備案。

提高對未報備運價、未執行報備運價行為的處罰額度和力度。建議細化違反備案運價義務行為的種類，分別設定不同的處罰標準，減少自由裁量權范圍，提高標準。對于嚴重違反備案義務擾亂市場秩序的行為，可采取船舶留滯、停止經營等行政處罰措施。

明確《條例》中的各項備案與反壟斷豁免之間的關系。結合《反壟斷法》，修改《條例》第十九條，禁止任何在涉及中國港口的班輪公會、聯營體等的運營協議中包含運價、市場分配、控制運力投放等“核心卡特爾”條款。

明確備案與反壟斷豁免之間的關系，如：何種備案為反壟斷豁免，備案協議等的利益受害方如何尋求法律救濟，哪些備案不適用于反壟斷豁免等。

3.7 加大對國際班輪航線反壟斷調查和處理的力度

建議將港口經營者納入《條例》管轄范圍，加大對國際班輪航線中涉及班輪經營者、港口經營者及相關輔助業經營者反壟斷調查和處理的力度。鼓勵受侵害方向國務院交通主管部門和國務院反壟斷委員會舉報違法行為，對特定航線市場份額占比過大、班期班次隨意變更、附加費隨意收取、港口經營者指定港口作業或代理經營者等行為加大調查和處理的力度。

3.8 合理劃分中央和地方事權，提高地方交通 運輸主管部門的監管能力

國際海運業是我國對外交往的重要窗口行業，修改《條例》應合理劃分中央與地方事權，涉及全國市場健康發展的事項應屬中央事權，不應下放地方;切實提高地方交通運輸主管部門在國際海運業監管過程中的參與度和執法能力。在“放管服”改革趨勢下，涉及地方的管理和服務權限下放給地方，涉及整體市場的宏觀調控權、啟動調查和監督權由中央行使，以提高監管效率。

3.9 適當增加鼓勵性條款

為適應國家宏觀政策，建議在《條例》中增加鼓勵性條款，如鼓勵外資航運企業使用人民幣結算、鼓勵中資航運企業的船舶回國注冊等。

3.10 建議增加貨載保留條款

我國于1988年取消貨載保留政策，但在美國威脅退出WTO組織、全球主要海運國家都有類似貨載保留相關條款的情況下，應當考慮恢復我國貨載保留條款。建議交通運輸部聯合科研院所在研究美國《1904年軍用物資優先法》《1954年貨載優先法》《瓊斯法》及其最近的修正案動向等基礎上，采取與美國對等的原則。應建立貨載分配系統，將我國的貨載保留條款的收益群體擴大到國有企業、民營企業和占一定股比的中資航運企業。

3.11 大幅提高無船承運人準入門檻

《條例》規定從事無船承運業務的經營者需要具備法人資格，并交納80萬元保證金，無其他條件限制。由于通貨膨脹，保證金當前實際價值已較制定《條例》之初大幅下降了30%，加之保證金履行方式增加財務擔保和保證金保險兩種方式，無船承運業務的準入門檻已經大幅降低。

準入門檻大幅降低導致無船承運業務的不規范，保證金無法完全賠償損失，給船貨雙方帶來了損害。建議大幅提高無船承運人準入門檻，提高企業注冊資本、增加保證金數額、嚴格執行提單備案制度，加大對無船承運業務的監管力度。

3.12 增加與國際郵輪相關的管理條款

近年來，國際郵輪旅游業務在我國蓬勃發展，但是我國尚無專門的郵輪旅游行業管理法規，僅以相關部委規章的形式對郵輪旅游行業加以規范。

建議在《條例》中增加以下內容：

（1）區別傳統客運業務與郵輪旅游業務，制定專門的郵輪經營準入條款。

（2）研究制定市場保留條款，保留一定市場份額給本土企業。對于掛靠港口僅為我國港口的郵輪航線，無論航線是否涉及公海或境外，均將其視為國內郵輪航線，保留給我國郵輪旅游企業經營，禁止外資參與經營。

（3）制定鼓勵我國郵輪旅游企業發展的相關政策條款，建議在《條例》中加入相關內容。

（4）制定郵輪多點掛靠和公海游的相關條款。目前交通運輸部以公告形式對郵輪多點掛靠進行管理，法規層級較低。建議在《條例》中加入相關內容，由交通運輸部對外籍郵輪連續掛靠兩個以上我國港口的國際航線行使批準權，由交通運輸部和省級交通運輸主管部門共同行使調查權，由交通運輸部行使處罰權，依法規范國際郵輪航線。

（5）增加規范船票價格和反航線壟斷的相關條款。可按照價格法等法律法規的相關規定，給郵輪經營者制定一條價格“紅線”，在規范發展的基礎上鼓勵市場良性競爭。同時，研究出臺航線批準權條款，將涉及我國市場郵輪航線事項的決定權牢牢掌控在政府手中。

參考文獻：

[1] 王學峰.航運公共管理與政策[M].上海：上海交通大學出版社，2011.

[2] 黃澎.港航管理法律法規政策文件匯編（上冊）[M].北京：人民交通出版社，2011.