我國養老產業財稅政策頂層設計研究

[摘 要]當前，我國人口老齡化形勢嚴峻，養老產業的發展情況與每個人的生活都息息相關。我國的財稅政策體系應該從頂層制度設計入手，以滿足老年人“養、醫、康、護、住、樂”的基本需要為目標，樹立養老服務財政、社保、就業、醫療、民政等關聯行業大財政的觀念，建立起滿足老年服務需求、與經濟社會發展相適應以及充分發揮財稅政策效能的財稅支持政策制度體系。

[關鍵詞]人口老齡化；養老產業；財稅政策

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2019.11

1 研究背景

截至2017年底，中國各類養老服務機構達到14萬個，各類養老床位合計730.2萬張，平均每千名老年人擁有養老床位31.6張，這與國際上要求的50張還有很大差距。與此同時，享受高齡補貼的老年人2700萬，享受護理補貼的老年人570萬人，享受養老服務補貼的老年人900萬人。作為社會保障制度最重要內容的基本養老保險，全國參保人數已超過9億人，積累基金4.6萬多億元。作為第二支柱的補充養老保險制度，即企業年金（機關事業單位稱職業年金），全國已有近8萬戶企業建立了企業年金，參加職工人數達到了2300多萬人，積累基金近1.3萬億元，職業年金正隨著機關事業單位養老保險制度改革逐步建立。“十三五”時期，預計我國60歲及以上老年人口將平穩增長，2021—2030年增長速度將明顯加快，到2030年占總人口的比例將達到25%左右，其中80歲及以上高齡老年人口總量不斷增加。財稅政策能引導市場行為、促進社會公平、推動經濟發展，是養老服務體系建設中的重要的資金保障，深刻影響著養老產業的布局與發展，具有很高的研究價值。

2 養老產業財稅政策支撐體系框架設計

2.1 財稅投入能力分析

國辦發[2011]60號文件的關鍵詞是“基本形成可持續發展的社會養老服務體系”，國發[2013]35號文件提出應“全面建成覆蓋城鄉的養老服務體系”，民發[2016]107號文件則提出應“建立不斷完善的多層次養老服務體系”。通過對比從“基本→全面→多層次”的養老服務體系政策目標的變化，可以發現，國家對發展養老產業發展的要求越來越高，愿意投入的財稅力量越來越多，財稅政策工具可以發揮的空間也越來越大。

財稅政策的制定與政府的財政收入緊密相連，當政府的財政收入充裕時，意味著擁有更多可以動用的財稅資源，我國財政收入從2012年起近五年按平均8.4%的速度增長，財政支出按平均10.88%的速度增長。在公共財政領域，經濟發展水平與社會民生公共服務投入之間具有正向關系。2016年我國用于社會保障和就業支出21591.5億元，占國家財政支出的11.5%，在國家財政支出同比增長6.75%的情況下，社會保障和就業支出較2015年增長13.53%。近五年社會保障和就業支出占財政支出的比例一直處于穩中有升的情況。

2.2 財稅政策目標定位

養老產業財稅政策的基本目標就是通過合理配置社會系統的“人、財、物”資源，以滿足老年人“養、醫、康、護、住、樂”的基本需要。要撬動養老產業取得突破性發展，不能僅靠財稅部門一家積極參與，還需要與社會保障、勞動就業、醫療衛生、民政福利等關聯部門通力合作，樹立養老服務財政、社保、就業、醫療、民政等關聯行業大財政的觀念，推動相關服務進行實質性地轉換對接，突破以往養老經濟保障與服務保障的二元邊界，形成生活保障、醫療保障與養老服務動態聯系拓展機制。[1]

基于養老產業覆蓋人群多，帶有相當的福利性色彩，可以預見養老產業服務的人群個體差異很大，消費市場的需求極其多元。要適應這種情況，養老產業的財稅政策工具需要因人施策，組合配置。嚴格來說，養老市場分為中低端普惠養老產品，和高端自主養老產品，一個有活力、夠繁榮的產業是不可能靠政府大包大攬獨自完成的，需要政府和民間資本兩種力量分工合作，各有側重。政府的職責是是營造公平有序的制度環境，和提供最基本的養老保障產品。具體來說，政府要明確對城市“三無”人員、農村五保戶、重點優撫對象、“低保”人群中的失能失智等困難老年群體的基本養老服務進行兜底保障。同時，積極落實“政府搭臺，民間唱戲”，吸引和調動社會力量多元參與，鼓勵個人舉辦嵌入社區的小型家庭化養老機構，鼓勵企業面向經濟基礎較好的老年人提供醫養結合型、居家智慧養老等高端、定制化的養老服務。

2.3 財稅政策框架設計

構建養老服務財稅政策框架模型，首先應從頂層層面統籌設計，該部分資金涉及到稅收、財政、社會保障三大塊，需要建立多部門政策共商、信息互通機制，以服務項目為主線，分類落實各項制度，由政府自上而下推動，共筑資金池、政策池，構建多層次的養老服務財稅支持體系。養老產業財稅政策制度框架見圖1。

3 養老產業財稅政策體系實施要點

3.1 稅收政策

養老產業屬于投資大、回收期長、公益性強、利潤率低的行業，吸引資本入駐對養老服務業發展至關重要，稅收扶持政策在引導民間資本方面大有可為。稅收政策具體分為對養老服務企業的稅收優惠和養老業個人的稅收優惠兩大類。對養老服務企業的稅收政策設計的一大要點，就是建議消除以往稅收優惠中對營利性和非營利性養老企業的差別待遇，對賺取合理利潤的養老服務企業稅收優惠一視同仁。

隨著我國失能失智老年人口迅速增長，智慧養老、醫養結合養老模式等百花齊放，智慧養老社區需要采購的智能化信息管理平臺，醫養結合型養老機構購買的醫療設備，這些高科技含量的設備大多價值不菲，讓微利的養老企業去購買使用是個不小的負擔，如果政策允許養老企業采用加速折舊法，在固定資產有效使用年限的前期多提折舊，后期少提折舊，可以使固定資產成本在有效使用年限中加快得到補償，緩解相關企業的現金流壓力。同時，鑒于養老產業投資回收期長，建議考慮適當延長養老企業所得稅虧損彌補的最長期限，從現在的5年增加到8年甚至更長。

2018年10月，《個人所得稅專項附加扣除暫行辦法（征求意見稿）》發布，該草案計劃首次將贍養老人的開支納入個稅專項附加扣除中來，能夠有效督促子女落實贍養老人的責任，同時也減輕子女贍養老人的負擔。另外，養老市場的繁榮，除了企業和個人提供養老服務外，也離不開社會愛心人士的幫扶和支持。目前，對企業、個人通過公益性社會團體或者縣級以上人民政府及其部門，用于《中華人民共和國公益事業捐贈法》規定的公益事業的捐贈，在不超過年度利潤總額12%的部分準予扣除。對個人通過非營利性的社會團體和政府部門向福利性、非營利性的民辦養老機構的捐贈，在繳納個人所得稅前準予全額扣除。可見當前對養老產業捐贈抵稅的前提限制較多，如果企業和個人的捐贈能夠全額抵稅，會進一步釋放社會愛心人士對養老產業的幫扶熱情。

3.2 財政政策

養老產業涵蓋老年產品，老年住宅和養老設施，老年照料和生活服務，老年教育、文化、休閑等領域，目前國人養老的主要形態還是依靠家庭和社區，因此這應該是財政基礎設施投資的重點領域。能解決居家老人最常見的吃飯難題其實是四兩撥千斤的重要民生工程。杭州、武漢等地已經試點在社區建立老年食堂，并提供上門送餐服務，北京甚至推出了智慧養老自助送餐機，老人只要提前一天訂餐，當天刷卡，就能在自家樓下取餐。關注老年人吃飯難題相對于新建養老院而言，資金要求量不大，受益的老年人群更多，具有很強的財政投資價值。

上海對如何更精準地分配養老資源的探索走在全國前列，2016年在全市推廣老年照護統一需求評估系統。[2]該項評估由個人申請，第三方評估組織派評估員上門，根據上海市老年照護統一需求評估調查表，完成對老人的綜合評估調查，根據老人的身體實際狀況將他們分級。一次申請得出評估結論之后，可以在民政的居家養老服務，機構服務以及醫療護理床位服務中進行有梯度的自由選擇，得到與老人身體最適配的服務。這些評估信息將成為全上海分配養老資源的一個重要參考。其他地方其實也可以參照上海，建立一套統一的養老服務對象評估機制，整合現有“涉老三大補貼”，取消一刀切式的“普惠型”補貼方式，補貼標準參考當地養老機構的指導性養老服務收費價格，并隨著物價情況及時調整補貼標準，這能夠有效解決財政補貼公正性與效益性的爭議問題。

財政政策的使用需要接受監督。通過引入績效評價政策工具，相關部門定期發布養老產業資金使用情況報告，可以確定財政資金投到了哪些地方，產生了何種效益，在實踐操作中還有哪些地方需要政府予以關注，深度評估養老產業財稅政策工具使用效率和效益，及時有效地評價財稅政策工具的作用，定期修正財稅工具的運用。需要注意的是，從業人員素質決定了一個產業的未來。要打破養老從業人員素質不高的困局，需明確以公共財政為主體的多元職業教育保障制度，政府可以在師資引進、招生就業、設立專項獎學金等方面加大對養老相關學科的扶持力度；在大學生創新創業大賽上鼓勵創新養老產業發展模式，及時將好的創意轉化為生產力；定期對養老從業人員進行繼續教育，提升他們的職業技能，對提供培訓的相關企業，進行財政補貼；試行低齡老人照顧高齡老人模式，對于那些閑賦在家、健康精神的低齡老人，鼓勵他們去老年大學學習保健知識，既是為自己的明天做準備，也可以有償為互助養老網絡信息平臺上的高齡老人提供服務，政府對這種行為予以補貼和支持。

3.3 社會保障

保險是社會經濟保障制度的重要組成部分，是社會生產和社會生活“精巧的穩定器”。現有運行良好的保險有解決護理型老人的長期支付問題的長期護理險和應對養老機構在照顧老人過程中突發情況的養老服務機構責任保險，類似的也有居家養老機構服務綜合險。青島實施的長期醫療護理保險，[3]保費直接從全市每年繳納的醫療保險中劃撥，申請參保的老人不需要另行繳費，但需要在日常生活能力評定中得分低于60分方可參保，當老人有護理需求時臨時提交申請，在支付相關費用時直接享受一定比例的報銷。養老機構和社區在照顧老人過程中會遇到老人意外受傷要求賠償的經濟風險，浙江省的應對方法是推出養老服務機構責任保險，對養老機構在從事養老服務活動中，因過失導致意外事故，使得老人遭受人身損害，其中由養老機構承擔的責任賠償由保險公司支付，切實減輕了養老機構的經濟負擔。

鼓勵創新，構建多渠道養老保障體系。隨著機構改革的深入，社會保險費將由稅務部門統一征收，有利于規范市場主體的社保繳費行為。2018年2月，人社部、財政部共同組織召開會議，啟動建立養老保險“第三支柱”工作。4月，財政部、稅務總局、人社部、銀保監會、證監會聯合發布了《關于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》，意味著養老金第三支柱建設從理論走向實踐。我國計劃打造的養老保險制度是一個互為支撐的“三支柱”體系：第一支柱為基本養老保險，第二支柱為企業年金和職業年金，第三支柱為個人儲蓄型養老保險和商業養老保險，這對于完善我國養老體系、減輕國家財政負擔具有重要意義。養老金第三支柱與眾不同之處在于，政府強有力的稅收遞延激勵，以賬戶為核心的基礎制度設計，多渠道投資促進基金保值增值。現在在試點的創新金融產品還有住房反向抵押貸款，擁有房屋產權的老年人將房屋產權抵押給金融機構，由相應的金融機構對借款人的年齡、預計壽命、房屋的現值、未來的增值折舊等情況進行綜合評估后，將其房屋的價值化整為零，按月或按年支付現金給借款人，一直延續到借款人去世。這也是提高老年人收入，讓他們有權利選擇更好生活方式的一種方式。

參考文獻：

[1]伍德安，楊翠迎.居家養老服務體系財稅政策空間及頂層設計——基于上海市的實證研究[J].財經論從，2015（2）.

[2]國家發展和改革委社會發展司.走進養老服務業發展新時代：養老服務業發展典型案例匯編[M].北京： 社會科學文獻出版社，2018.

[3]張一帆.運用長期護理保險應對我國獨生子女家庭長期護理風險的研究[D].北京：對外經濟貿易大學，2016.

[基金項目]2017年湖南省哲學社會科學基金項目“湖南城市獨生子女父母養老問題研究（17YBQ066）”；2017年湖南省社會科學院院屬課題“湖南城市中獨生子女家庭養老模式創新問題研究（17ZHC26）”階段性成果。

[作者簡介]李雨薇（1990—），女，湖南衡陽人，中南大學碩士，就職于湖南省社會科學院，會計師職稱，研究方向：政府會計和養老產業發展。