京津冀區域協同發展的尺度政治分析與路徑研究

趙西君

[摘要]影響京津冀一體化進程的因素除了三地的經濟、社會、生態位勢差外，政治空間關系的不平等也是重要因素。文章立足尺度政治視角，分析了京津冀三地尺度轉換的歷史進程，認為自從20世紀 80年代京津冀開啟區域協同發展以來，京津冀三地經歷了三大階段：尺度主體不斷下推，利益節點減弱，京津冀協同發展動力不足；尺度轉換不斷發生，尺度滲透頻現，京津協同步伐加快；尺度跳躍成功，京津冀區域協作發展進入深層推進期。文章提出大力塑造尺度主體利益共生點、構建新型的空間生產關系、積極推動尺度重組、建立新型的國家治理結構等政策建議。

[關鍵詞]京津冀，區域協同發展；尺度政治

[DOI]1013939/jcnkizgsc201915001

區域協同發展是保障區域經濟平穩、健康、高效運行的前提，也是我國政府和學者不斷探索的重大區域問題。目前，促進區域協同發展主要有四大途徑，一是構建合理的協同發展機制，促進要素自由流動[1-4]；二是確定合理的空間規劃促進區域協同發展[5-6]；三是以產業轉移作為區域聯動發展的重要紐帶，推動區域產業鏈互補，實現地區經濟協調發展[7]；四是借鑒國際區域協同發展經驗，建立完善的立法法規[8-9]。除以上四種主要區域協同發展路徑外，我國學者也從政府管理、區域政策、戰略構建、政府與市場的關系理順、區域文化構建、區域協同評價等角度對區域協同發展進行了積極探索。京津冀協同發展在這些戰略導向推動下取得了一定進步，然而由于北京、天津和河北三地的政治地位和經濟地位相差懸殊，協同發展的推進一直比較緩慢。2014年以來，中央政府又進一步推進京津冀區域一體化的進程，《京津冀協同發展規劃綱要》和《“十三五”時期京津冀國民經濟和社會發展規劃》相繼出臺，北京市政府的東移戰略和雄安新區的規劃建設以實際行動推進了京津冀一體化建設。然而，如何更有效地推進京津冀協同發展，除上述傳統的方法途徑外，也亟須創新研究視角和研究思維。

1尺度政治與京津冀區域協同發展癥結剖析

11尺度政治

Smith（1990）首次提出了“尺度政治”概念，并總結出“尺度政治是各種社會運動與斗爭的框架，其核心便是尺度轉換”?！俺叨取备拍钜脖毁x予了新的含義——尺度是包括空間、地方和環境的復雜混合體中的一個關系要素（Marston，2000）。尺度以及它們彼此之間的關系不是固定不變的，而是流動的、競爭的和不斷越界的。也就是說，尺度政治以全新的視角對空間概念進行了重新地審視，并認為地理尺度實質上是社會關系構建的產物，這從根本上改變了先前對實體空間的認知，開辟了新的空間思維形式。

近年來，國內學者開始引入“尺度”“空間的生產”等概念，并將這些概念應用到城市與區域等實際研究領域，并以尺度政治作為分析工具研究突發大型事件的解決路徑，如劉云剛等（2011）以“三鹿奶粉事件”為例，分析了我國社會事件含有多種利益主體和復雜的尺度政治過程，也證實了在中國進行尺度政治分析的可行性[10]；冀瑞鵬等（2012）以“婺源沖突事件”為例，運用尺度政治分析法對村民與強勢方對抗路徑及各路徑對抗效果進行了分析，并提出了基于尺度政治分析的古村落旅游開發經營中的對策[11]。與此同時，我國學者也開始將尺度政治應用于區域合作和區域規劃中，并深刻認識到來自國家自上而下的尺度重構已經成為重要的區域治理應對方式，空間規劃尤其是區域規劃就是一種重要的尺度重構工具，并以江陰經濟開發區靖江園區為作為研究案例，分析得出任何一個區域合作治理關系都是基于特定時空背景下多利益主體的空間生產關系而形成的特定體系[12-13]。

12京津冀協同發展的癥結剖析

京津冀不協調發展由來已久，影響兩市一省協同發展的因素很多，如觀念保守僵化，市場意識淡薄，地方政府各自為政，缺乏行之有效的區域合作規劃，市場機制建立遲緩等。北京市作為首都，具有天生的優越感，并且作為全國性的大都市，一直不斷吸聚來自周邊乃至全國的生產要素，而沒有發揮出大城市的輻射帶動作用，致使環首都貧困帶的出現。天津市雖不是我國的政治中心，但長期以來經濟發展迅速，實力雄厚，一些經濟指標與北京不相上下。而河北省無論經濟發展水平還是政治文化地位遠遠低于京津兩市，如此懸殊的位勢差形成了與京津協同發展的天然屏障。如表1所示，無論是經濟、社會、文化還是生態環境與政治功能定位，河北省都遠遠低于北京和天津兩市，而天津與北京市的很多指標又處于同一水平，三地沒有形成良好的發展梯度層次。這也直接導致河北省無法充分承接京津地區的產業轉移，而處于同一發展水平的北京和天津兩市往往對項目、人才和資金等要素形成激烈競爭，特別是在當前以GDP作為政績考核的大背景下，北京市、天津市和河北省三地的地方保護、各自為政的局勢更加嚴峻，實質性的合作進展緩慢。也就是說，京津冀在當前所處的位勢上很難找到推動區域協同發展的共同利益訴求，合作動力明顯不足，更談不上區域一體化。

2尺度政治下的京津冀協同發展路徑研究

尺度政治主體一般涉及超國家組織、中央政府、地方政府以及市場企業群體、第三方機構（以媒體和學者為主）等利益主體。其中，國家或地方政府是尺度政治的強勢方，各種次級區域或個體則在尺度政治中處于弱勢方，媒體、學術機構、國際社會等可視為尺度政治中的第三方主體。在區域協同發展中，這些尺度主體會根據自己的利益取向不斷進行重構。強勢方會通過尺度下推的方式壓制弱勢方的利益表達，從而穩固自身的空間邊界，弱勢方則往往通過尺度上推的方式不斷沖破強勢方的規制，重新形成符合自身利益的空間關系。其中，尺度轉換就成為尺度政治的核心，它包括自下而上的建構，也包括自上而下的解構[10]。其主要途徑包括運用媒體和學者的宣傳造勢，也包括利用網絡、表達、組建聯盟等手段實現。

從上世紀 80年代京津冀開啟區域協同發展以來，尺度主體既包括中央政府，也包括京津冀三地政府，由于利益出發點的不同以及尺度主體強弱勢的不同，區域協調發展中，這些利益主體在不停地進行尺度轉換。以河北省為代表的弱勢方，經常會通過區域聯盟或特殊事件影響其他尺度主體的行為選擇，以達到“尺度滲透”的目的，縱然如此，河北省也沒有將尺度上推到中央政府，更沒有尋找到能夠引起京津冀共鳴的利益共生點，三地一體化程度收效甚微。到目前為止，京津冀一體化大規模推進已歷經兩次，主要以要素一體化和貿易一體化為主[14]，尺度政治則從另一角度揭示了京津冀一體化不同階段的主要特征和表現形式。

21尺度主體下推形成的京津冀協同發展不足階段

改革開放之初，京津冀的區域合作主要是在國家尺度層面推進的，通過成立華北經濟技術協作會，解決北京、天津、河北、陜西、內蒙5?。ㄊ?、區）的物資調劑問題。[15]1980年代中期，國家開始實施國土整治戰略，要求環渤海和京津冀地區開展全面的國土整治工作。從某種程度上說，國家推進的這兩次京津冀區域合作，主要是為了滿足調劑物資和國土整治的需要，其實質應是京津冀的聯合性工作，并未開啟真正意義上的區域協作。

隨后，中央政府進行了尺度下推，河北、北京和天津成為推進區域協作的三大尺度主體。1982年，北京提出了《北京城市建設總體規劃方案》，將北京、天津和唐山、廊坊和秦皇島定為發展的內圈，外圈包括承德、張家口、保定和滄州，很明顯這是北京市從首都功能定位的尺度提出的發展規劃，意在通過發揮首都功能的強大影響作用協作發展周邊城市。1986 年，天津市政府試圖突破本市尺度，將尺度上移，提出了環渤海地區市長聯席會，統籌推進環渤海地區15 個城市的協作發展。然而，由于河北省政治經濟地位一直處于“洼地”，只能站在本省的尺度進行自我推進，1996 年河北省提出了“兩環開放帶動戰略”，這種尺度定位對于推動京津冀區域協同發展作用甚微。之后，政府機構的改革對經濟協作部門產生了沖擊，使經濟協作部門這一尺度主體受到沖擊，環京經濟協作區自1994年后工作進入了走走停停的狀態，步入低潮，京津冀協同發展進步處于止步不前階段。

22尺度轉換和重組中的京津冀協同步伐加快階段

2000年之后，長江三角洲、珠江三角洲比京津冀的區域協同發展取得了明顯成效，環首都貧困帶也不斷引起人們的注意，京津冀這種不協同發展的局勢形成了一種特殊的“區域聯合效應”，沖破了停留在京津冀兩市一省的空間尺度，實現了尺度上移。作為我國區域協調發展的最高尺度主體——中央政府主動發起了京津冀區域協同發展戰略。2004 年2月12日，國家發展改革委員會地區經濟司召集北京、天津、河北省暨秦皇島、承德、張家口、保定、廊坊、滄州、唐山等市召開了京津冀區域經濟發展戰略研討會，最后達成了加強區域合作的“廊坊共識”，提出了在公共基礎設施、資源和生態環境保護、產業和公共服務等方面加速一體化進程的設想。隨后簽定的《環渤海區域合作框架協議》形成了正式的合作機制，決定成立3層組織架構，負責推進合作發展。國家層面通過達成協議的形式將京津冀區域協同發展進行了尺度重組，并在隨后的近十年里，作為推進京津冀區域協同發展尺度修復的主要工具。

北京作為首都，在早期的城市總體規劃中就將天津和河北省定位為自身的腹地，兩者應服務于首都發展，而非真正意義上的協調發展的定位。天津市為了打破這種局面，繼續實施了尺度轉換戰略，1994年，天津市政府為了放大開發區發展迅速的積極效應，設立了濱海新區，主要是通過城市區域節點的培育，實現尺度的改變及尺度的修復。2006年濱海新區上升為國家發展戰略，在某種程度上天津市實現了尺度上推，重塑了京津冀的尺度結構。支撐天津完成尺度轉換的另一個重要條件就是，天津市在我國行政序列中與北京同樣是直轄市，并且，天津經濟發展水平高于北京。北京和天津的區域協同發展在這種情況下更容易取得突破，京津率先實現了基礎設施一體化，2008年京津城際鐵路正式運營。兩市還在農業、工業、旅游、基礎設施等方面展開了廣泛合作。

相對于京津兩市的協同發展，河北省在尺度轉換上做出了積極主動的努力，主要包括2008年河北和天津簽署了《關于加快經濟與社會發展合作備忘錄》，2010年北京市和河北省簽署了《北京市—河北省合作框架協議》。但對于推進河北和天津、北京協同發展的效果并不顯著，主要因為河北省本身經濟發展水平不高，并且也只是一般性的省級行政區，遠不如京津直轄市的政治地位。期間，河北省也通過培育區域節點等形式向國家層面實現尺度滲透，重點推動了沿海地區和環首都經濟圈兩個空間節點的培育，2011年，河北沿海地區發展規劃獲得國務院批復，成功上升為國家戰略規劃，實現了尺度上推，這在一定程度上推動了河北省的經濟發展，但河北與京津始終沒有找到激發其真正實現區域協同發展的利益基點，所以京津冀協同發展一直沒有挺入深層次的推進中。

與上一階段京津冀區域協同發展相比，這一時期的尺度轉換更加明顯，尺度滲透也頻頻出現。第三方主體在這一階段起到了積極作用，以科研機構為例，自 2002 年開始，一些高校、科研院所等理論界學者對京津冀區域協作發展的研究進入活躍期，比較有代表性的研究成果有吳良鏞院士的《京津冀地區城鄉空間發展規劃研究》，祝爾娟教授的《京津冀都市圈理論與實踐的新進展》（2009）等[16]。京津冀研究平臺和研究論壇也不斷涌現，如河北工業大學成立了“京津冀發展研究中心”，京津冀三省市社科聯自2006年起持續舉辦“京津冀協同發展論壇”，一些媒體也在為京津冀區域合作發展搖旗吶喊。這些研究成果、研究平臺、研究論壇以及媒體宣傳都在充分發揮自己第三方尺度主體的作用，通過尺度滲透，參與嘗試影響其他尺度特別是國家尺度主體的決策，積極推動京津冀的區域協作發展。

盡管河北省和天津市都在進行積極的尺度轉換，然而由于京津冀沒有關鍵利益共生點，這些尺度上推或下推發揮的作用都極其有限。這主要是由當前我國的行政體制所決定的，京津冀高層權力的不匹配，必然導致河北省在京津冀協同發展中處于從屬、被動地位。在京津冀協同發展頂層設計、功能分工和具體實施中，盡管河北省積極融入京津兩市，如果缺少國家高層協調，也難贏得真正“互利共贏”的待遇。并且，由于受行政割據的影響，京津的人才、信息、資本等生產要素和市場以及創新資源無法自由流動。這也說明，要實現京津冀的區域經濟一體化，沒有強有力的國家推動，僅憑北京、天津和河北三大尺度主體的推動，京津冀協同發展也很難邁出實質性步伐。

23尺度跳躍成功，京津冀區域協作發展進入深層推進期

2013年中央政府對京津冀區域協作又提上了歷史日程，并提出了譜寫新時期社會主義現代化的京津“雙城記”，打破“一畝三分地”的京津冀協作發展要求，2014年2月，習近平專題聽取了京津冀協同發展的工作匯報，直接推動了京津冀第三次區域合作。某種程度上，2013年以來的京津冀出現的共同的生態環境問題，如大規模的連片空氣污加速了京津冀區域協同發展的政策落地。

尺度政治是對尺度可變性的主觀運用，弱勢方通過擴大事物的尺度特征來擺脫強勢方的尺度控制，而強勢方阻止這種尺度變化[17]。共同的生態環境污染問題以不常規的形式直接上推到國家這一強勢尺度主體，強勢方并沒有阻止這種尺度的變化，而是快速、強有力地做出了反應，這種反應超過京津冀三地區域協作中的任何一次尺度上推的影響程度。京津冀共同的大氣環境利益以及中央政府貫徹的“綠水青山就是金山銀山”的生態發展理念高度契合，使得各個尺度主體得到了強烈相應。中央政府層面以絕無僅有的行政命令和政績考核的方式進行了尺度下推，并將綠色發展作為政績考核的重要指標，自此京津冀協同發展被緊密的聯系在一起。

長期以來，“爭奪地方經濟利益”是影響京津冀區域合作的基本矛盾和核心問題。以行政區域的地方利益主體所做的絕大部分工作是為各自區域的利益，京津冀依然是三方獨立的行政區的現實，決定了三方政府在制定政策時，只是把其他利益主體和整體區域的利益作為影響自己利益實現的原因來考慮，而不會把其他主體的利益和區域利益作為行動目標來考慮[18-19]。生態環境的正外部性和共享性，決定了大氣環境污染問題的治理必須加強區域合作。以生態環境治理和綠色發展理念為紐帶的第三次區域合作，必將打破前兩次區域合作不順的體制、機制障礙和各種不利因素的影響。河北省作為生態利益的提供者，應借機向中央政府繼續尺度上推，呼吁盡快建立利益補償機制，對于因區域合作而損失利益的參與者要給予補償。如對張家口和承德生態環境和水資源保護等方面給予補償和支持等。唯有建立良好的合作體制機制，京津冀才能真正實現一體化發展，而不會因為三地位勢差的存在僅停留在表層的合作上。

3基于尺度政治的京津冀協同發展路徑研究

31以生態環境為尺度主體利益共生點，構建新型的空間生產關系

在區域協同發展過程中，必然會涉及各層級政府甚至城市內部的政府、社會、市場之間的關系調整，進而會衍生出一系列尺度重構過程。在京津冀區域協同發展過程中，河北省和天津市通過國家戰略規劃進行尺度上推，北京市則從首都功能定位和解決自身“大城市”等角度進行了尺度下推，中央政府作為尺度主體的強勢方沒有尋找到加快推進京津冀區域協同發展的利益共生點，也未作出強有力的推進，導致了前兩次京津冀協同發展的失利。霧霾的出現使得強勢方和弱勢方都有了共同追求的環境利益，完成了尺度重疊（overlapping of scales），助推京津冀成功實現了尺度跳躍。因此，尺度上推只有尋求到最佳的利益共生點，才更容易引起各方的共鳴，也才能消除區域協調發展中各尺度主體之間的位勢差。未來，中央政府在尺度下推過程中，應著重圍繞京津冀三地共有共享的生態環境，盡快完善生態補償制度、環境損害制度、環保責任追求制度、干部考核制度等，構建新型的空間生產關系，并形成空間固著（spatial fix）。唯有如此，京津冀才能改變當前因為位勢差過大無法形成全面協同發展的尷尬局面。

圖1基于尺度政治視角的京津冀區域協同發展路徑演變

32積極推動尺度重組，建立新型的國家治理結構

區域協同發展在某種程度上是各方利益博弈的過程，在當前我國行政體制下，區域協同發展主要是地方政府的利益博弈占主導地位，所以，當雙邊或多邊利益沖突時，區域協同發展就難以有效推進。中央政府作為強勢尺度主體在推進京津冀區域協同發展中具有舉足輕重的作用。一方面，積極進行尺度重組，打破目前既有的行政區劃，徹底破解“一畝三分地”的行政壁壘格局，形成以區域協調發展為主導的新型行政區劃。若保持現有的行政區劃，就必須要加強“京津冀一體化領導小組”區域協調組織的職權，充分發揮中央政府的監督考核作用，形成京津冀三大尺度主體利益整合的良性循環機制，建立京津冀區域協同發展的政績考核評級機制，引導京津冀政府將協同發展作為首要施政綱領固定下來。另一方面，應盡快改變我國區域協同發展過于依賴地方政府的狀況，盡快回歸到區域發展的原始動力——市場力量和企業行為中，積極推行“扁平化”的空間發展與治理結構。既需要結合區域發展和有自主性的社會活力（包括企業與非盈利機構），又要能調和既有中央政府應變遲緩與諸多地方政府各自為政的缺陷[20]。同時，應借鑒歐盟的區域協調治理經驗，吸引一些社會團體、商業性利益集團、工會聯盟等非政府組織以各種方式參與進來，增強各種尺度主體在區域協同發展中的力量。

33借勢雄安新區建設，強化河北省尺度空間重組

目前，河北省無論經濟地位還是政治地位都明顯低于北京和天津市，然而，2017年提出的雄安新區建設，在很大程度上將為河北帶來尺度空間重組的可能。因此，京津冀區域協同發展中，河北省應充分利用雄安新區的戰略空間特殊地位，同時結合京津冀三地對生態環境的利益訴求，繼續加強在京津兩地尺度滲透，以彌補與京津的位勢差。重點包括通過完善基礎設施、強化招商網絡、加強沿海重點地區建設、加大對外開放、充分利用科技創新、爭取發展賦權（給予特色政策）等手段形成新的區域邊界重組，同時，還應利用新聞媒體積極宣傳河北省的投資環境和優惠政策，如通過中央和省級報刊、廣播電視、網絡平臺、社會論壇等方式，獲得新聞媒體等更多第三方的支持而持續強化尺度上推，盡快改善當前弱勢地位。

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