集體經營性建設用地入市中的政府角色
——基于出讓合同文本的分析

申端帥，呂 曉，王柏源

（1.曲阜師范大學地理與旅游學院，山東 日照 276826；2.自然資源部海岸帶開發與保護重點實驗室，江蘇 南京 210024；3.中國國土勘測規劃院，北京 100035）

1 引言

土地制度改革是深化中國特色社會主義市場經濟體制改革的重要內容，是推動中國經濟社會發展與轉型的重要力量，是落實城鄉融合發展與鄉村振興戰略的重要抓手[1]。在制約城鄉發展一體化的體制中，城鄉二元的建設用地市場是影響城鄉平等發展的重要制度安排之一。在城鎮土地嚴格審批控制和供給不足的背景下，農村集體建設用地使用權的隱性流轉實則頻繁[2-3]。為此，黨的十七屆三中全會、十八屆三中全會以“還權能于農民、歸配置于市場”[4]為核心探索了系列土地制度改革，為建立城鄉統一的建設用地市場指明了方向。尤其是隨著《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（以下簡稱《意見》）和《關于印發農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點實施細則的通知》（以下簡稱《細則》）相繼印發，農村“三塊地”改革正式開啟，而農村集體經營性建設用地入市（以下簡稱“入市”）制度改革成為推進最快的“一塊”。

近年來，國內學者主要從流轉政策演變[2]、流轉模式[5]、流轉收益[6]等方面開展有關集體建設用地流轉的研究。隨著“三塊地”改革試點的推進，圍繞入市方面的研究逐漸增多，主要集中在入市路徑[7-8]、入市障礙[9-11]、入市法律問題[12]以及產權制度[13]等方面。理論研究與改革試點實踐均表明，政府監管與服務供給在入市過程中的重要性和必要性亟待規范與重視，理清政府與市場邊界、建立張弛有度的政農關系成為高效開展入市的重要前提條件[13]。因此，明確入市進程中的政府角色至關重要。

鑒于地方政府招商引資等過程中的無序競爭以及城鎮建設用地市場失衡等多種原因，城鎮國有土地市場中的政府角色出現錯位，引起了不少學者對政府應然角色和實然角色的討論。具體來看，在國有土地市場中，政府的應然角色應是土地管理政策的執行者[14-15]和土地市場秩序的維護者[16]等，而實然角色則表現在地方政府與中央政府在土地調控上出現博弈[17-18]、地方政府自主性擴張[19]、地方政府高度依賴土地財政[20]、地方政府集“裁判員”和“運動員”加身[21]等方面。由于入市制度改革之前，集體建設用地流轉仍屬“灰色地帶”，國內學者對這一時期的集體建設用地流轉市場中的政府角色研究較少。而2015年入市改革以來，圍繞入市改革的研究成果雖不斷涌現，但有關入市中的政府行為或政府角色的研究還不夠深入，現有文獻主要從博弈視角[22-23]、地方政府行為偏差[24]、角色明確與回避[25]等方面展開研究，缺少從整體觀或入市全流程角度，來揭示“允許入市”條件下政府角色的歸置問題。基于前述文獻分析，筆者認為從入市全流程意義上對政府角色進行剖析，應是入市試點階段乃至今后一段時期內值得重點關注和討論的議題。

因此，本文以“政府角色論①政府角色論，指的是政府的作用，即國家行政機關的權利界限、功能范圍和行為方式等。”思想為指導[26]，基于入市交易中的核心文本——《集體經營性建設用地使用權出讓合同》（以下簡稱《集體出讓合同》），結合“政府與社會的良性互動關系關鍵取決于政府角色的合理定位”“合同是體現市場交易的契約憑證，是權利和義務關系的凝練演繹，能‘橫軸式’展現入市交易各方主體的內在關系”等方面認識，具體以通過網絡平臺和實地調研等途徑獲取到的浙江德清、山東禹城等14個試點地區的《集體出讓合同》為分析范本，從入市整體觀視野和入市全流程角度，嘗試厘定入市進程中的政府角色定位并探索性建立政府行為框架，補充深化政府行為角色塑造機理的理論研究，為推進入市改革提供決策參考。

2 入市中的政府角色定位與行為分析

《意見》中強調：“要堅持問題導向和底線思維，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，兼顧效率與公平。”從合同內容架構和條例設置兩方面來看，大部分的《集體出讓合同》與《國有出讓合同》類似，但合同條款設置上則在土地增值收益調節金繳納、合同鑒證等方面體現了集體經營性建設用地的特殊性。合同條例的差異性體現了不同市場行為中政府角色的差異化安排。因此，本文基于對集體出讓合同條款的分析，從《意見》《細則》等中央指導性文件中的總體部署和要求出發，將農地改革“三條底線”、入市改革目標（同權同價、流轉順暢、收益共享）以及政府職能“放管服”改革等內涵要求作為確立政府角色的理論依據，剖析城鄉統一建設用地市場培育階段的政府角色（圖1）。

2.1 入市制度環境和交易規則的構建者

《意見》明確：“入市改革要圍繞健全城鄉發展一體化體制機制目標，以建立城鄉統一的建設用地市場為方向，發揮法律引領和推動作用，著力政策和制度創新。”這也為入市中的政府角色確定了基本方向：構建政策制度環境和推動市場建設。其中，構建政策制度環境離不開政府的政策供給和制度支撐，而公平公正的交易規則則是市場秩序構建的基礎。

2.1.1 構建完備的制度體系

構建入市制度體系，為集體經營性建設用地市場有序運轉提供政策保障。《集體出讓合同》均在合同第1條明確所依據的法律法規和政策規定。中央政府的首要職責是營造相對穩定且良好的法制環境和政策體系，促進入市行為規范化，為集體經營性建設用地的開發利用提供法律和政策保障。地方政府制定入市政策應以城鄉一體化為制度取向，基于公共利益制定入市具體管理辦法，引導農村集體經營性建設用地有序進入市場，加快城鄉統一的建設用地市場的建設進程[25]。目前，33個試點地區均已出臺適用于本地的配套政策與制度來指導和規范入市活動。例如，浙江省德清縣和山東省禹城市從入市管理、調節金征收、完善用地手續、公開交易、抵押融資等方面印發實施了多個配套政策文件。

2.1.2 建立城鄉統一的交易規則

建立城鄉統一的交易規則，規范有序推進入市。交易規則的制定應以“同地同權同價”為根本價值導向，而《集體出讓合同》本身的訂立即是交易規則的文本式顯化，規范缺失的交易必然導致收益分配混亂和土地利用管理秩序混亂。從試點實踐來看，地方政府一般參照國有建設用地市場交易規則，制定指導性的集體經營性建設用地入市管理辦法，形成城鄉可銜接的建設用地市場交易規則。例如，遼寧省海城市人民政府為規范本市入市交易行為，維護城鄉建設用地市場秩序，根據入市管理辦法，制定了《海城市農村集體經營性建設用地使用權交易規則》。

2.2 市場準入事項的管理者

《細則》明確：“在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，實行同等入市、同權同價。”意在強調政府必須高度重視規劃管控和用途管制在入市活動中的引領和牽引作用，要在規劃基礎之上限定入市條件，守好“耕地紅線不突破”改革底線，防止集體土地無序、盲目進入市場。

圖1 集體經營性建設用地入市中的政府角色遵循、定位與行為框架Fig.1 The principles, types and behavior framework of government’s role in rural construction land marketization

2.2.1 編制市場準入程序

規范入市實施管理，入市活動應由入市主體（集體經濟組織、村委會等）或其委托的實施主體（聯營公司等）向縣級以上地方人民政府自然資源管理部門提出申請，經自然資源主管部門會同有關部門聯合審查，對屬于入市范圍、具備入市條件的，按照省、直轄市規定的審批權限，報經縣級以上地方人民政府批準。

2.2.2 審查規劃條件

符合規劃和用途管制是開展入市改革的底線和前提。本文獲取的《集體出讓合同》樣本均有相應條例明確：受讓人在本合同項下宗地范圍內新建建筑物、構筑物及其附屬設施的，應符合規劃管理部門確定的出讓宗地規劃條件。其中河南省長垣縣《集體出讓合同》第11條明確：“合同附件規劃條件是合同的組成部分，與本合同具有同等法律效力。”因此，地方政府應按照城鄉一體化的總體要求，加強入市的規劃管控引導，通過規劃工具實施用途管制。因此，積極推進村土地利用規劃、村莊建設規劃編制，分類細化集體建設用地安排，在保障村民住宅、村莊公共服務和基礎設施用地的基礎上，合理確定和科學優化經營性建設用地的規模和布局成為地方政府的重要任務。

2.2.3 建立入市項目的公共政策評估機制

建立入市項目的公共政策評估機制，以彌補市場可能存在的制度缺陷[25]。實行嚴格的產業準入條件，投資項目應當符合用地、產業、環保等政策、標準要求，對于違規投資建設的，投資管理部門、環保部門應依法予以處罰。

2.3 集體經營性建設用地市場的培育者

相較于已處于成熟階段的國有建設用地市場，集體經營性建設用地市場尚處于萌芽時期。《細則》中明確：“積極培育市場交易中介組織，為入市交易提供地價評估、交易代理等服務，推動建立城鄉統一的建設用地市場。”因此，地方政府應加強入市指導，通過搭建交易平臺、培育中介組織等步驟來培育和完善市場，為構建健康有效的價格形成機制提供有序穩定的市場交易環境。

2.3.1 搭建交易平臺和培育中介組織

交易平臺的建立和完善，應本著政府引導、市場主導的原則，圍繞信息收集、公告發布、組織交易、鑒證簽約、產權變更、收益分配、資金監管等有序展開。其中，應將競爭性交易環節納入土地有形市場或公共資源交易平臺，引導農村集體經營性建設用地進入平臺公開公平交易，由入市交易管理服務機構在平臺內統一組織入市交易工作，協同多方力量共同構建城鄉統一、運行規范、信息公開的交易平臺體系。如貴州省湄潭縣制定了《湄潭縣農村產權流轉交易市場（中心）籌建工作方案》，縣財政投入資金5000余萬元，在本縣中國茶城三期建設農村產權交易市場，強化平臺信息發布、交易鑒證等服務，為全縣農村產權交易提供信息、技術與法律支撐。

在入市試點階段，集體經營性建設用地市場交易規模相對較小，且一般情況下集體經濟組織對入市流程及相關技術服務類型與中介組織并不熟悉，導致中介組織參與的市場化程度不高，多是自然資源部門向集體經濟組織推薦或直接委派具有服務經驗和業務往來的相關機構開展中介服務，以保障“流轉順暢”。該做法基本符合“引導國有建設用地市場交易中介組織參與集體經營性建設用地交易中介服務”的改革精神，也屬試點探索過程中的權益之舉。可以預見，隨著入市交易正常化且數量逐漸增加，中介組織也將得到長足發展，成為城鄉統一建設用地市場中不可或缺的重要參與主體。

2.3.2 構建地價形成機制

“出讓土地的交付與出讓價款的繳納”作為《集體出讓合同》的核心組成部分，要求出讓價格的形成應依托合理的定價機制。因此，一方面地方政府應組織制定并及時更新城鄉統一的基準地價、標定地價等地價管理體系，完善價格形成機制。另一方面，地方政府應在城市基準地價管理實踐基礎上，進一步拓展基準地價覆蓋范圍，建立健全集體經營性建設用地地價監測和信息發布制度。

2.4 土地增值收益分配的協調者

《細則》明確：“試點縣（市、區）人民政府應當加強指導服務，保證入市主體充分、公平行使權利，履行職責。”《意見》明確：“入市的農村集體經營性建設用地應履行與國有建設用地同等義務，承擔相應的基礎設施建設，并按規定繳納相關稅費。”地方政府征收土地增值收益調節金作為當前稅收制度未建立前的過渡措施，目的在于平衡土地收益的公平分配，實現“收益共享”這一入市改革目標。土地增值收益調節金的收取比例在《集體出讓合同》中也得到明確。例如，浙江省德清縣《集體出讓合同》第13條：“出讓人應按相關規定，向縣人民政府繳納土地增值收益調節金，由縣財政部門從土地出讓價款中按 %直接提取。”就農村集體經濟組織取得的出讓收益，縣級人民政府應綜合考慮形成土地增值收益的因素，確定合理比例收取土地增值收益調節金。另外，《集體出讓合同》在調節金的征收繳庫的規定上趨向一致，基本是由試點縣財政部門會同自然資源主管部門負責組織征收。為適應未來全國范圍內開展入市的客觀需要，建議土地收益再分配應采取稅收方式。相關稅收制度完善前，在農村集體經營性建設用地入市及再轉讓環節，可繼續按國家規定征收土地增值收益調節金。

2.5 市場秩序的維護者

《意見》明確：“要將實現好、維護好、發展好農民土地權益作為改革的出發點和落腳點。”地方政府因此要堅守“農民利益不受損”改革底線，發揮監管職能，維護市場秩序的健康運轉。

2.5.1 規范地價管理

地方政府除了要制定規劃來引導、調控農村集體經營性建設用地市場，還需通過地價管理來維護良好的市場秩序。例如，入市主體賤賣土地是否需要地方政府監管？從權屬層面來看，入市主體有自主決策權，政府可以不做干涉。但是，從維護土地市場的交易秩序來看，地方政府必須通過地價管理來約束入市主體因低價出讓土地而擾亂正常土地市場的行為。鑒于目前農村建設用地市場仍處于發育階段，還不能實現價格的完全自我調節，建議入市主體在簽訂土地使用合同前，應向縣級自然資源主管部門申報土地成交價格，并通過與自然資源主管部門簽訂土地開發利用協議等方式，約定按國家政策開發利用土地及開竣工等事項。

2.5.2 維護入市主體權益

為更好維護合同雙方權益，地方政府需扎實做好合同鑒證與管理工作。合同條例科學設置和政府有效鑒證，是維護農民集體和投資者正當權益的基本條件。相較于《國有出讓合同》，多數《集體出讓合同》均要求在合同結尾部分需要鑒證單位簽字并加蓋鑒證單位公章。改革試點階段，交易鑒證單位類型主要有縣級土地行政主管部門、鄉（鎮）人民政府和有形交易平臺等類型，但多選擇自然資源局作為鑒證單位。鑒于入市中可能面臨的入市主體混亂、入市地塊權屬不清、規劃條件不符等合同履行障礙問題，地方政府有責任作為交易鑒證單位來行使監管職能，指導合同雙方規范合同條例內容，確保簽訂的合同符合規范，防止無效合同的出現。此外，入市地塊成交后，縣級自然資源主管部門需備案交易合同。建議在入市試點探索階段，交易鑒證單位應由政府職能部門來擔任，待市場成熟后，可酌情考慮由市場中介機構來完成交易鑒證工作。在維護農民集體權益方面，地方政府需構建利益共享機制，嚴格監管收益分配。地方政府要防范入市主體脆弱性，專戶管理出讓價款。相較于《國有出讓合同》中要求受讓人直接向出讓人支付出讓價款，集體出讓合同則明確要求受讓人需將出讓價款繳入自然資源局或財政局的指定專戶，而非直接繳納給出讓人，基本延續了農村財務“村賬鎮管”的監管思路。

2.5.3 強化批后監管

一是監管主體方面。國有土地批后監管已經明確由國務院及各級人民政府代表國家行使權利，而集體經營性建設用地的所有權主體是村級集體經濟組織，是否監管主體也同樣設定為集體經濟組織或是地方政府，尚無明確規定。二是監管內容方面。國有土地大多為凈地，監管的內容主要有是否按照規定的時限開、竣工，是否存在閑置土地行為，是否按照規定進行土地開發利用等，其監管措施主要有建立臺賬、批準文件公示、動態巡查等。而集體經營性建設用地則大多是存量建設用地，部分有地上建筑物。如何設定監管內容和措施手段，仍需要地方政府積極探索。建議將農村集體經營性建設用地統一納入到城鎮建設用地批后監管系統，完善開竣工申報、復核驗收等履約監管制度，實行動態跟蹤管理，建立城鄉統一的土地監管體系。

2.6 防范地方政府角色的自主性擴張，遏制政府角色缺位越位錯位

鑒于入市改革的“試點性質”，地方政府被自然賦予了一定范圍內的政策創新空間。但是政策創新空間應是建立在入市制度改革目標和底線要求范圍之內，一旦有所超越，必然造成政府角色的缺位、越位或錯位。例如《集體出讓合同》中對出讓宗地的用途進行了條款確定。出讓宗地用途設定的不科學不規范，可能會伴隨合同關系的確立，導致因土地不當開發而引起合同糾紛與爭議。廣西省北流市在入市改革試點過程中，因對改革目標和底線的解讀不當，確立了集體土地可用于商品房開發的入市途徑，后期因存在擾亂房地產市場秩序和農村社會穩定的風險被中央緊急叫停。因此，在入市過程中，需防范地方政府角色的自主性擴張[19]，堅決遏制和及時糾偏政府角色缺位、越位、錯位現象的發生。

3 入市中的政府角色與行為應以構建城鄉統一建設用地市場為目標

為適應集體經營性建設用地與國有建設用地“同權同價”的改革要求，建立“同權同價、流轉順暢、收益共享”的入市制度，對入市中的政府角色與行為提出了更高的要求。中央政府負責開辟法律通道、出臺原則性的入市政策文件和確定入市改革目標，而地方政府則需要融“制度環境構建者、入市準入管理者、市場培育者（市場發育的初級階段主要依靠地方政府培育）、收益分配協調者、市場秩序維護者”等角色于一身。“同地同權同價”和“同市同責”承載于《集體出讓合同》中，并伴隨合同的簽訂生效，將受讓人、出讓人和地方政府聯系在一起，也讓集體和農民嵌入其中，共同推動入市進程。正是在三方乃至多方的相互聯動過程中，政府角色得到了調整和確立。最后，伴隨“同權同價、流轉順暢、收益共享”這一入市改革目標的實現，進而實現構建城鄉統一的建設用地市場這一總目標（圖2）。

圖2 集體經營性建設用地入市中政府角色目標流示意圖Fig.2 A targets stream of government role in rural construction land marketization

4 結論與建議

研究發現，政府在入市進程中主要在制度供給、市場培育、準入管理、收益分配、市場秩序維護等方面扮演重要角色。政府角色的調整應符合十八屆三中全會關于“處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”的要求，同時也要契合深化政府職能“放管服”改革、構建責任型政府的內在要求。由于地方政府在國有建設用地市場中出現的角色缺位、錯位和越位現象在一定程度上削弱了地方政府的威信力[14]，因此，入市中地方政府可能出現的角色失當也應引起重視。據此提出如下建議：第一，政府角色“缺位、錯位和越位”更多是源于行政管理體制的落后，因此需要繼續深化政府職能“放管服”改革，解決入市改革過程中存在的政府管理方式單一、職權交叉等問題；第二，繼續深化“政府與市場關系”理論研究，只有厘清兩者關系與界限，正確樹立政府角色，才能有效規避政府對資源的直接配置，讓市場在資源配置中發揮決定性作用；第三，探索建立政府角色糾偏機制，能做到及時對政府角色失當情形加以控制和矯正。