對實施農(nóng)村全域土地綜合整治的思考

杜俊娜

摘 要：為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，需緊抓農(nóng)村土地綜合整治工作，創(chuàng)新土地整治思路及方式，發(fā)揮出農(nóng)村土地綜合整治積極作用。基于此，本文就實施農(nóng)村全域土地綜合整治中存在問題及解決措施進(jìn)行相關(guān)概述，旨在探索出一條科學(xué)長效的土地綜合整治路徑，以供參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；全域土地；綜合整治

中圖分類號：S-0

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20190515076

前言

農(nóng)村全域土地綜合整治是促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的重要手段，需相關(guān)管理部門堅持以政府為主導(dǎo)、以部門為直接執(zhí)行對象、以農(nóng)村為實施場地的工作原則，通過深入貫徹落實農(nóng)村全域土地綜合整治工作，實現(xiàn)政府得民心、農(nóng)民得實惠的辦事目標(biāo)。

以金華市婺城區(qū)湯溪鎮(zhèn)上鏡村全域土地綜合整治為例，該村集聚比較集中，主要分布在西畈水庫背面，村域西側(cè)為西畈水庫，東北大部分為水田，臨東地塊多為果園，村域土地比較平整，林地較少。根據(jù)土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，上鏡村村域總面積為285.31hm2。其中農(nóng)用地面積為206.19hm2；村莊建設(shè)用地面積為19.38hm2，經(jīng)營性建設(shè)用地面積為6.47hm2；交通水利及其他用地面積為50.64hm2；生態(tài)用地面積為2.63hm2。

上鏡村土地整治潛力類型豐富，墾造耕地、旱地改水田、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、建設(shè)用地復(fù)墾項目均有囊括；兼有村莊內(nèi)部整治與生態(tài)環(huán)境整治潛力。通過連片統(tǒng)一流轉(zhuǎn)、合理設(shè)置道路、實施土地整治工程。上鏡村耕地面積顯著增加，有效落實了耕地保護(hù)任務(wù)；高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的建成，耕地質(zhì)量平均等級得到了進(jìn)一步提升。附婺城區(qū)湯溪鎮(zhèn)上村土地利用規(guī)劃圖。

上鏡村實施農(nóng)村全域土地綜合治理的優(yōu)勢，主要體現(xiàn)在以下方面。

1 實施農(nóng)村全域土地綜合整治的優(yōu)勢

1.1 農(nóng)村具備高度的改革活力

農(nóng)村具有高度改革活力，對全域土地綜合整治工作充滿熱忱。同時，鑒于土地綜合整治成功案例，使得土地改革工作得到了農(nóng)民及其領(lǐng)導(dǎo)干部的高度重視與大力支持，農(nóng)民希望通過改革工作解決農(nóng)村土地存在問題及困境，切實提升農(nóng)業(yè)發(fā)展期間的經(jīng)濟(jì)效益及生態(tài)效益。

1.2 農(nóng)村具備高度的發(fā)展動力

改善農(nóng)村生活環(huán)境，提升農(nóng)民生活水平，確保農(nóng)村更具吸引力、農(nóng)民更有歸屬感，是農(nóng)村全域土地綜合整治工作重要發(fā)展動力，也是當(dāng)前全域土地綜合治理的重要目標(biāo)。

1.3 農(nóng)村具備強(qiáng)烈的土地整治需求

土地是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)最大資源及生產(chǎn)要素，使得農(nóng)村對全域土地綜合治理工作具有強(qiáng)烈的需求，并亟待更加有效的政策來指導(dǎo)其善用土地資源，提升土地資源綜合效益，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)最大化發(fā)展目標(biāo)。

2 實施農(nóng)村全域土地綜合整治局限性

就目前來看，農(nóng)村全域土地綜合整治工作可切實提升農(nóng)田建設(shè)的經(jīng)濟(jì)利益，改善農(nóng)業(yè)發(fā)展與土地資源供需之間的矛盾。但隨著工業(yè)化及城鎮(zhèn)化發(fā)展的不斷加快，使得農(nóng)村全域土地綜合整治不到位，城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大問題愈加嚴(yán)重。

2.1 農(nóng)村分布問題

現(xiàn)階段農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)散亂及土地利用率較低等問題依然存在。同時，耕地資源保護(hù)力度不佳，農(nóng)業(yè)空間布局不合理，使得全域土地綜合治理工作難以落實[1]。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)戰(zhàn)略及大花園建設(shè)的不斷推進(jìn)，在農(nóng)業(yè)土地規(guī)劃過程中也面臨著諸多壓力，特別是基本農(nóng)田調(diào)整難度大，農(nóng)業(yè)用地指標(biāo)缺失等，無一不影響到全域土地綜合治理工作的順利開展。

2.2 農(nóng)業(yè)用地需求問題

農(nóng)民用地需求多體現(xiàn)在建房上，希望通過土地資源解決危房戶及困難戶住房問題。但由于農(nóng)村建房用地指標(biāo)缺失，同時，土地調(diào)整及空間規(guī)劃難度較大，導(dǎo)致隨意建房、建新不拆舊等問題頻發(fā)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)及其他產(chǎn)業(yè)較為落后，產(chǎn)能化較低，土地產(chǎn)出效率不高。隨著農(nóng)民關(guān)于新產(chǎn)業(yè)、建房用地需求的不斷增長，違法違規(guī)用地情況亟待控制，對全域土地綜合治理工作提出了更大挑戰(zhàn)。

2.3 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題

由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)受地理位置、氣候條件影響嚴(yán)重，因此村與村之間全域土地綜合整治工作落實情況也具有極大差異性[2]。同時，農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合素質(zhì)也可直接影響到土地綜合整治情況，需相關(guān)管理部門加大全域土地綜合整治工作宣傳力度，提升農(nóng)民及其領(lǐng)導(dǎo)干部的土地整改意識。

2.4 農(nóng)村土地管理體系問題

缺乏更加系統(tǒng)及完善的農(nóng)村土地管理體系，使得土地綜合整治工作難以有效落實到基層群眾中。同時，由于現(xiàn)行土地管理機(jī)制對宅基地管理研究工作不夠充分，導(dǎo)致農(nóng)村土地制度供給量不足，土地增值收益增長緩慢。

3 實施農(nóng)村全域土地綜合整治的有效對策

3.1 加強(qiáng)土地綜合整治資金整合的工作

注重農(nóng)村全域土地綜合整治的資金整合工作，通過建立健全資金投入機(jī)制，改善原土地整治中部門多頭建設(shè)、投資過于分散等問題。同時依據(jù)農(nóng)村體系規(guī)劃目標(biāo)及土地資源整理與復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、水利工程及地質(zhì)環(huán)境治理等建設(shè)投資力度，實施農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤資金管理體系[3]。針對全域土地綜合整治工作，采取預(yù)算不動、用途不改的資金整合手段，通過捆綁式的經(jīng)濟(jì)投入，提升土地整治期間的資金利用率。在對土地整治資源進(jìn)行管理的過程中，還可通過引入個體、企業(yè)及信貸等手段，拓寬融資渠道，降低融資風(fēng)險，確保全域土地綜合整治工作具有更高的經(jīng)濟(jì)效益。

3.2 明確全域土地綜合整治重點

緊抓農(nóng)村全域土地綜合整治期間的4項工作重點：注重農(nóng)村用地空間的規(guī)劃，以農(nóng)村用地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)為執(zhí)行依據(jù)，從根本上控制農(nóng)民建設(shè)用地量，通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局及合理安排新增用地等手段，確保農(nóng)村全域土地綜合整治工作順利開展；深入落實土地綜合整治工作，在保障農(nóng)村生態(tài)環(huán)境及生態(tài)資源完整性的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村用地進(jìn)行規(guī)劃及治理，更好踐行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，通過提升耕地面積及質(zhì)量等手段，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)；對農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地進(jìn)行綜合治理，針對農(nóng)村現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，制定出可更好優(yōu)化農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)布局的土地整治體系；注重土地綜合整治的生態(tài)性，維護(hù)當(dāng)?shù)厣锒鄻有裕龠M(jìn)農(nóng)村地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

3.3 構(gòu)建全域土地綜合整治體系

在構(gòu)建農(nóng)村全域土地綜合整治體系的過程中，相關(guān)管理部門需從以下2方面入手：建立農(nóng)村土地產(chǎn)業(yè)化管理體系[4]。將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田及時納入耕地保護(hù)體系中。遵循協(xié)調(diào)、自愿及有償原則，放活土地承包權(quán)及經(jīng)營權(quán)，推行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制及流轉(zhuǎn)方式，切實提升農(nóng)村全域土地綜合治理效率；針對連片高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，依據(jù)土地綜合治理及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，集中發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模化種植及牲畜養(yǎng)殖，實現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。

3.4 預(yù)防及糾正不良傾向

防止過于追求新增建設(shè)用地指標(biāo)傾向，杜絕地方突破土地利用年度計劃報告，單一解決建設(shè)用地矛盾等問題發(fā)生，加大違法及損害農(nóng)民核心利益等行為懲戒力度。同時，預(yù)防建設(shè)用地不拆舊傾向，在尊重農(nóng)民意愿及承受范圍的情況下進(jìn)行建設(shè)用地的綜合治理。預(yù)防政府大負(fù)債傾向，依據(jù)全域土地綜合整治工作資金的實際籌措情況，對工程量建設(shè)成本及資源平衡等方面進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。

3.5 加大全域土地綜合整治監(jiān)管工作

為從根本上提升農(nóng)村全域土地綜合整治工作有效性，相關(guān)管理部門還應(yīng)從加大整治工作監(jiān)管力度入手[5]。由于土地綜合整治具有極強(qiáng)地域性及差異性，需在實際開展過程中認(rèn)清地方經(jīng)濟(jì)及社會發(fā)展需求，在保障當(dāng)?shù)剞r(nóng)耕文化及特色民風(fēng)民俗完整性的前提下，制定出更加優(yōu)質(zhì)的農(nóng)業(yè)建設(shè)用地規(guī)劃方案。對強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包、強(qiáng)制征收農(nóng)民土地等行為進(jìn)行監(jiān)管與懲治，切實保障農(nóng)民合法經(jīng)濟(jì)利益。同時，針對全域土地綜合治理工作，建立起與之相應(yīng)的治理標(biāo)準(zhǔn)，通過對土地質(zhì)量、規(guī)模及集約用地水平進(jìn)行綜合分析，明確重點監(jiān)管及考核內(nèi)容。

3.6 切實保障農(nóng)民核心利益

通過制定出切實可行的農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制，切實提升農(nóng)民核心利益。確保征收地工作執(zhí)行期間，農(nóng)民原生活質(zhì)量保持不變，長遠(yuǎn)升級不受影響；依照相關(guān)法律規(guī)定，保障農(nóng)民財產(chǎn)收益處置權(quán)，依照農(nóng)民意愿開展土地及房屋登記及分配工作。此后，分析土地潛在收益及市場價格的變動，對同一地區(qū)及同一 物類實施同一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；在全域土地綜合整治過程中，還需從根本上尊重農(nóng)民的生存權(quán)及發(fā)展權(quán)，改善城鄉(xiāng)發(fā)展差距過大問題，積極完善農(nóng)民地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。不僅如此，通過加強(qiáng)土地綜合整治宣傳力度等工作，確保農(nóng)民可積極參與到土地整治工作中，獲取到一定勞務(wù)收入。

3.7 實施激勵配套政策

注重全域土地綜合治理過程中，激勵配套政策的執(zhí)行及實施。加大當(dāng)?shù)卣块T對土地整治的資金投入量，結(jié)合各地土地整治先進(jìn)經(jīng)驗，出臺及實施整治激勵配套對策。成立土地綜合整治小組，主要對土地整治項目進(jìn)行審批及統(tǒng)籌調(diào)度；以永久基本農(nóng)田及增減掛鉤政策為主，依據(jù)國家及相關(guān)部門針對農(nóng)村土地整治工作，不斷完善激勵政策內(nèi)容，全面落實土地整治工作。

4 總結(jié)

農(nóng)村全域土地綜合整治工作任重而道遠(yuǎn)，需在改善土地資源供需矛盾的同時，落實城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方針，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定有序發(fā)展目標(biāo)。同時，為更好提升農(nóng)村全域土地綜合整治有效性，相關(guān)管理部門也應(yīng)認(rèn)清農(nóng)村固有優(yōu)勢及劣勢，構(gòu)建起系統(tǒng)創(chuàng)新的農(nóng)村全域土地整治體系，早日實現(xiàn)多贏發(fā)展目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)

[1] 劉靜，閆玉玉. 建設(shè)用地雙控背景下的農(nóng)村土地綜合整治策略轉(zhuǎn)型——以上海為例[J]. 上海國土資源，2018，39（1）：22-26.

[2] 包建鐸，李中偉，姚明峰，張艷琳. 全領(lǐng)域整治自然資源大格局助力鄉(xiāng)村振興——浙江省開展全域土地綜合整治的經(jīng)驗和啟示[J]. 資源導(dǎo)刊，2018（8）：16-17.

[3] 董祚繼. 探索一條符合中國實際的鄉(xiāng)村振興之路——浙江省農(nóng)村全域土地綜合整治的實踐與前瞻[J]. 浙江國土資源，2018（10）：7-12.

[4] 楊建波，王莉，劉潤亞，劉震宇，谷頤樂. 我國農(nóng)村土地整治的發(fā)展態(tài)勢與重點研究領(lǐng)域[J]. 國土資源科技管理，2012，29（1）：94-101.

[5] 嚴(yán)金明，夏方舟，李強(qiáng). 中國土地綜合整治戰(zhàn)略頂層設(shè)計[J]. 農(nóng)業(yè)工程學(xué)報，2012，28（14）：1-9.