誰來治村

桂華

【摘要】誰來治村，需結合基層治理形勢演變來回答。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進，當前鄉(xiāng)村治理出現新的變化，培養(yǎng)和選拔村干部時，要杜絕村莊公司化現象，發(fā)揮“中農治村”的優(yōu)勢，“新鄉(xiāng)賢”話語需要保持一定限度，要重視農村干部的長期培養(yǎng)機制。

【關鍵詞】村支部書記 農村基層組織 鄉(xiāng)村振興 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

農村基層組織是確保黨的路線方針和“三農”政策部署貫徹落實的基礎。2019年初，中共中央印發(fā)修訂后的《中國共產黨農村基層組織工作條例》要求：“提高黨的農村基層組織建設質量，為新時代鄉(xiāng)村全面振興提供堅強政治和組織保證。”推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，關鍵是推動鄉(xiāng)村組織振興。習近平總書記提出：“要推動鄉(xiāng)村組織振興，打造千千萬萬個堅強的農村基層黨組織，培養(yǎng)千千萬萬名優(yōu)秀的農村基層黨組織書記。”鄉(xiāng)村組織振興屬于新時代基層組織建設的重大命題，破題的關鍵是選好“當家人”，培養(yǎng)和選拔一批適應當前“三農”工作需求的村支部書記。

鄉(xiāng)村治理中的“精英替代”，體現了基層治理工作變化帶來的國家與農民關系調整

改革開放后，我國農村經濟社會面貌發(fā)生巨大變化，“三農”工作也同步變化。這期間，農村基層治理大體經歷了三個階段的轉型。

第一階段是從改革開放到2000年左右，農村從享受改革開放帶來的發(fā)展利好到逐步出現“三農”問題；第二階段是從2001年啟動農村稅費改革至2006年全面取消農業(yè)稅；緊接著我國進入鄉(xiāng)村建設階段。黨的十六屆五中全會確定“建設社會主義新農村”的重大歷史任務，黨的十八大以后中央提出了“美麗鄉(xiāng)村”建設目標，黨的十九大確定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是對前一階段鄉(xiāng)村建設工作的深化與提升，同時又具有新的政策內涵。

“三農”工作任務不同，則不同階段的基層治理形態(tài)也相應發(fā)生變化。稅費改革之前，向農民收取稅費和執(zhí)行計劃生育政策是鄉(xiāng)村治理的中心工作。稅費政策與計劃生育政策都具有強制性，這一階段的基層治理工作也因此具有一定的強制性。國家向農民收取農業(yè)稅和落實計劃生育政策，基層自動地產生一批能力強、手段多的人擔任農村干部。到上世紀九十年代中期，隨著“三農”問題的加劇，部分地區(qū)出現改革開放后村莊治理中的第一輪“精英替代”，即一批重視人情面子而不愿意得罪村民的“好人干部”辭職，他們被一批不看情面甚至運用暴力手腕的“狠人干部”替代。村組干部在身份角色上，從傳統(tǒng)的村莊“當家人”，變成基層政府的“代理人”。隨著農民負擔加重，基層干群關系日漸緊張，基層治理矛盾突出。

以黨的十六大召開為標志，我國進入“以工補農、以城帶鄉(xiāng)”的階段，圍繞農業(yè)稅取消，國家啟動農村稅費綜合配套改革工作。這給農村基層治理帶來兩方面的變化：一是取消向農民收錢，鄉(xiāng)村干部減少與農民“打成一片”的機會；二是公共財產逐步向農村覆蓋，鄉(xiāng)村組織運轉納入財政供養(yǎng)。在此之前，農村公共品供給和基層組織運行成本由農民負擔，基層組織與廣大農民緊密地聯系在一起，稅費改革之后，基層組織逐漸與群眾脫離了制度性聯系。在國家推進稅費改革的同時，農民的生育觀念也發(fā)生變化，農村計劃生育工作的壓力也越來越小。隨著基層政策強制性色彩的淡化，村組干部隨著農村綜合配套改革又發(fā)生了新一輪替代，前一階段主導村莊治理的“狠人干部”被一部分經濟社會關系在村莊內部的“中農干部”替換。

社會主義新農村建設啟動之后，國家財政逐年加大“三農”支出，農村建設資金主要通過項目方式落實到基層。這期間，一批能夠到政府部門跑項目和爭取資金的村莊精英開始擔任村干部。這些村莊精英構成國家政策與村莊基層的紐帶，項目資金在落地過程中需要與千家萬戶的農民對接，政府部門鼓勵有能力動員多數農民和做通少數“釘子戶”工作的村莊精英擔任村干部。

鄉(xiāng)村治理中的“精英替代”，體現出基層治理工作變化帶來的國家與農民關系調整，以及在此過程中出現的鄉(xiāng)村治理運作方式變化。誰來治村，需結合基層治理形勢演變來回答。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進，當前鄉(xiāng)村治理又出現新的變化，理解新時代農村基層治理主體問題，需把握以下三方面背景。

一是持續(xù)加大的“三農”財政投入。如何科學制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃與實施規(guī)劃，并根據鄉(xiāng)村振興規(guī)劃整合項目資金，解決項目落地“最后一公里”問題，是開展鄉(xiāng)村建設的關鍵。

二是從嚴治黨向基層延伸。黨的十八大以來，加強對基層貪腐的治理是規(guī)范鄉(xiāng)村基層治理的核心內容，既做到村干部權力規(guī)范運用，又做到基層“治理有效”，是基層治理現代化的題中之義。

三是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對基層工作提出新要求。鄉(xiāng)村振興包括鄉(xiāng)村產業(yè)、生態(tài)、文化、治理、生活等方面的豐富內涵，相較于之前階段的鄉(xiāng)村建設工作，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略包含激活鄉(xiāng)村內在發(fā)展動力的政策目標。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與村莊治理任務艱巨，要根據一般農業(yè)型村莊和經濟發(fā)達型村莊具體情況，選撥不同類型干部擔任村支書

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時代“三農”工作總抓手，需要從兩個方面把握：其一，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略屬于全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，實施鄉(xiāng)村振興要按照黨的十九大提出的決勝全面建成小康社會、分兩個階段實現第二個百年奮斗目標的戰(zhàn)略安排來推進；其二，我國不同地區(qū)的鄉(xiāng)村發(fā)展存在巨大差異，開展鄉(xiāng)村振興必須立足國情農情。基于這兩點，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須注意以下兩個方面。

一是要區(qū)分鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興策略。 中央確定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，各地基層政府制定鄉(xiāng)村振興實施規(guī)劃，一些地區(qū)圍繞著一二三產業(yè)融合推動工作，著力進行鄉(xiāng)村觀光旅游、農業(yè)采摘和打造民宿等鄉(xiāng)村經營性開發(fā)建設。鄉(xiāng)村振興包含著“產業(yè)振興”內容，在城鎮(zhèn)化和產業(yè)升級的背景下，鄉(xiāng)村缺乏發(fā)展工業(yè)的機會，一二三產業(yè)融合是推進產業(yè)發(fā)展的難得機會。確定農村一二三產業(yè)融合作為鄉(xiāng)村振興實施策略沒有問題，問題在于不少地區(qū)的基層政府忽視了鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略性、長期性和階段性。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略構成我國社會主義現代化建設的兩個重要方面。在未來一段時期內，我國城鎮(zhèn)化繼續(xù)推進，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需分階段實施。第一階段是到2035年左右，這一時期我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化繼續(xù)推進，農村人口向城鎮(zhèn)集聚，鄉(xiāng)村振興定位于“兜底”保障和底線建設，通過政策優(yōu)惠和財政資金投入推進農業(yè)農村現代化，實現城鄉(xiāng)“補差”目標；第二階段是在2050年前后，隨著城鎮(zhèn)化基本完成，農村人口占比與農業(yè)在GDP中比重大體平衡，鄉(xiāng)村振興圍繞城鄉(xiāng)“補齊”目標展開，最終做到農業(yè)強、農村美和農民富的全面實現。

二是推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要因地施策。總體上看，全國農村可分為兩種類型：第一類是經濟發(fā)達地區(qū)的村莊，第二類是一般農業(yè)型村莊。第一類村莊主要分布在我國東部沿海地區(qū)，還包括中西部地區(qū)大中城市近郊的農村。廣大中西部地區(qū)農村主要是第二類村莊。經濟區(qū)位是造成兩類農村差異的關鍵，東部沿海地區(qū)和郊區(qū)農村，屬于人口流入地，二三產業(yè)發(fā)達，經濟密度高，廣大中西部地區(qū)人財物流出，維持農業(yè)生產形態(tài)，經濟密度低。針對這兩類農村，鄉(xiāng)村振興需采取不同思路。其中，經濟發(fā)達地區(qū)村莊因為靠近城市且人口密度高，有機會發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和一二三產業(yè)融合，而廣大中西部地區(qū)農村缺乏區(qū)位優(yōu)勢，鄉(xiāng)村經營性開發(fā)的機會有限，后一類地區(qū)的鄉(xiāng)村振興的重點是為農民提供更好的公共品供給。

中央確定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是要通過農村農業(yè)優(yōu)先發(fā)展政策，破解鄉(xiāng)村發(fā)展不充分和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的矛盾。解決這一矛盾，歸根結底，依賴于整個經濟社會建設的繼續(xù)推進。經濟持續(xù)增長，國家才有能力向農村轉移更多資源，農村人口隨著新型城鎮(zhèn)化推進而繼續(xù)減少，城鄉(xiāng)才有可能最終實現平衡發(fā)展。在社會主義現代化建設事業(yè)中，增長極在城市，鄉(xiāng)村發(fā)揮“壓艙石”功能，農村屬于現代化的穩(wěn)定器。

與鄉(xiāng)村的“壓艙石”功能地位相匹配，占全國80%以上的一般農業(yè)型村莊的鄉(xiāng)村振興應當定位為“底線”建設，即借助國家資源輸入來改善農村基本秩序。實現這一點的關鍵是借助國家資源輸入來激活農村基層治理。農業(yè)型村莊建設的重點內容是改善村莊人居環(huán)境、完善農業(yè)基礎設施等。以此為核心的村莊治理，需要長期在村、人際關系良好、社會動員能力強的人來擔任村支書。另外，占全國20%的經濟發(fā)達型村莊，有機會進行經營性開發(fā)，這類存在需要具有一定的市場開發(fā)能力的人來擔任村干部。

培養(yǎng)和選拔村干部要杜絕村莊公司化現象，發(fā)揮“中農治村”的優(yōu)勢

一是杜絕村莊公司化現象。為推動“產業(yè)振興”，一些地區(qū)基層政府鼓勵村莊外出的經濟精英返鄉(xiāng)擔任村干部，在政策的引導下，部分地區(qū)出現“能人治村”現象。“能人治村”的優(yōu)勢是能夠利用其自身的資本優(yōu)勢和市場經驗來推動村莊資源開發(fā)。但是，“能人治村”還存在著不規(guī)范現象，部分經濟精英返鄉(xiāng)擔任村書記，將自己的產業(yè)帶回村莊，既是村莊治理的“當家人”，又是私人企業(yè)主，還兼任集體經濟組織負責人，集多種身份一體，在村莊開發(fā)建設過程中容易出現公私不分問題。一些地區(qū)農村出現村莊公司化現象，擔任村書記的經濟精英，利用自己的私人公司來開發(fā)村莊公共資源或是承擔工程建設，造成公共利益受損。引導“能人治村”需要與從嚴治黨和基層民主建設結合起來，確保返鄉(xiāng)能人的利益不在村，確保權力規(guī)范運用，避免出現直接或是變相的公共利益私人化問題。

二是發(fā)揮“中農治村”的優(yōu)勢。中共中央印發(fā)的《中國共產黨支部工作條例（試行）》規(guī)定，“村、社區(qū)應當注重從帶富能力強的村民、復員退伍軍人、經商務工人員、鄉(xiāng)村教師、鄉(xiāng)村醫(yī)生、社會工作者、大學生村官、退休干部職工等群體中選拔黨支部書記”，突出村支部書記的帶頭致富能力。“能人治村”在少數資源條件好和具備區(qū)位優(yōu)勢的經濟發(fā)達村莊有一定的實施條件。對于廣大一般農業(yè)型村莊來說，村莊內生的“中堅農民”（簡稱“中農”）構成村干部的主要來源。農村稅費改革之前，農民的主要收入來源于農業(yè)，擔任村干部的農民在農業(yè)生產之余，獲得一部分村干部補貼，屬于村莊中的經濟上層。稅費改革之后，務工收入逐漸成為農民家庭收入的主要來源，村干部務工補貼加務農收入，低于外出務工收入，村干部待遇問題逐步凸顯。農村干部不屬于脫產干部，他們務工補貼有限，是否有足夠的收入來源成為決定農民擔任村干部的關鍵因素。在農村人口流出背景下，廣大中西部地區(qū)興起“中農治村”現象，即一批在農村流轉土地或是從事運輸、代購、代銷以及其他副業(yè)的農民，成為村干部的主體構成。這批“中堅農民”的利益、生活面向和社會關系在村，他們在本地積累起熟人社會資源，熟悉村情民情，與廣大群眾天然聯系，是合適的村支書人選。

三是“新鄉(xiāng)賢”話語需要保持一定限度。針對農村人財物流失及其造成的治理主體弱化問題，政策上開始倡導發(fā)揮鄉(xiāng)情紐帶，吸引“新鄉(xiāng)賢”參與鄉(xiāng)村振興。弘揚“新鄉(xiāng)賢”文化，有助于加強外出成功人士與村莊的聯系，有利于擴大鄉(xiāng)村發(fā)展的社會資本。但是，“新鄉(xiāng)賢”話語在政策上必須保持一定的限度。一方面，在城鎮(zhèn)化進程中，鄉(xiāng)土文化衰弱是不可逆的趨勢，鄉(xiāng)情紐帶只在部分地區(qū)和部分村莊有效。另一方面，基層組織建設是鄉(xiāng)村振興的基礎，弘揚“新鄉(xiāng)賢”文化要服務于提升基層組織建設質量的目標。

四是重視農村干部的長期培養(yǎng)機制。農村工作千頭萬緒，做好群眾工作的前提是熟悉和了解廣大群眾，具備高水平的群眾工作能力是村書記的首要素質。打造堅強的農村基層黨組織要注意兩方面：一是重視對村支書后備人才的培養(yǎng)，防止出現人才斷檔；二是打通從優(yōu)秀村支書中招考基層公務員或事業(yè)人員的渠道，為優(yōu)秀村支書拓寬發(fā)展道路，同時建立起農村基層優(yōu)秀干部的穩(wěn)定來源。

（作者為武漢大學社會學系研究員、博導，武漢大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員）