落戶門檻進(jìn)一步放寬，城市做好準(zhǔn)備了嗎？

張巖

上一輪城市“搶人”大戰(zhàn)硝煙未散，新一輪爭(zhēng)奪已一觸即發(fā)。

4月8日，國家發(fā)改委發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》，明確將積極推動(dòng)已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶。提出將繼續(xù)加大戶籍制度改革力度，城區(qū)常住人口300萬至500萬的大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點(diǎn)群體落戶限制。而對(duì)于中國絕大部分城區(qū)常住人口300萬人口以下的城市而言，落戶將基本實(shí)現(xiàn)“零門檻”。

一石激起千層浪。戶籍政策的進(jìn)一步放寬，勢(shì)必引起新一輪的人口遷移。人口原本是城市發(fā)展的先天資源之一，而今則變成了一種需要去主動(dòng)爭(zhēng)取的競(jìng)爭(zhēng)性資源。

膨脹與收縮

放寬落戶政策帶來的人口自由流動(dòng)，將使大中城市集聚人口的速度加快，有利于加速提升戶籍人口城鎮(zhèn)化率，而合理的城鎮(zhèn)化率可以促使城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)。

國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)字顯示，截至2017年，中國城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诒戎兀ǔＷ∪丝诔擎?zhèn)化率）為58.52%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為42.35%。常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率有著16個(gè)百分點(diǎn)的差距，意味著仍有2億多人在城鎮(zhèn)生活，卻沒有城鎮(zhèn)戶口。這種大量存在的“半市民化”狀態(tài)，既拉大了不同人群之間所享有的公共服務(wù)落差，制造了權(quán)利隔閡，也在一定程度上抑制了內(nèi)需的釋放。所以，大城市放開落戶限制，就是要確保這些“準(zhǔn)市民”能夠順利落戶，享有平等的市民待遇。

“如何讓外來流動(dòng)人口進(jìn)入大城市后，能夠安居樂業(yè)，并且順利融入這個(gè)城市，逐漸轉(zhuǎn)化為本地市民、擁有當(dāng)?shù)貞艏@是真正考驗(yàn)城市能否可持續(xù)發(fā)展的重要方面。”上海交通大學(xué)特聘教授、中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)陸銘在接受《中國報(bào)道》記者采訪時(shí)表示，讓這些“新市民”共享城市發(fā)展的成果，并投身其建設(shè)，不僅符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，也能促進(jìn)城市發(fā)展，并且對(duì)提高流動(dòng)人口自身各方面社會(huì)福利是十分有益的。

“戶籍改革力度的加大，長(zhǎng)期來看將勢(shì)必引起特大城市和大城市人口規(guī)模的擴(kuò)大。但是從短期看，這個(gè)過程并不像大眾想象的那么迅速。”陸銘認(rèn)為，放松落戶限制，最先受益的并非外來遷入者，而是那些本身就已經(jīng)在城市定居的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移人口。

在一些城市憑借自身強(qiáng)勢(shì)的吸引力進(jìn)一步發(fā)展擴(kuò)大的同時(shí)，有些城市卻正在走向“收縮”。

在大城市房?jī)r(jià)不斷看漲、掀起一波又一波高潮的大背景下，資源枯竭型城市的代表鶴崗，近期卻因“2萬塊錢買套房”成了新聞焦點(diǎn)。統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，2017年鶴崗全市GDP僅為282.9億元，還不及東部發(fā)達(dá)省份的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與2011年相比整整減少了30多億元。而鶴崗長(zhǎng)期低迷的房?jī)r(jià)，正是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力、人口外流，失去最基本的供求關(guān)系支撐的自然結(jié)果。

“《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》就提到一個(gè)新詞：收縮型中小城市。為什么會(huì)出現(xiàn)收縮？因?yàn)檫@些城市，多數(shù)是中小城市，有發(fā)展后勁不足的通病。而導(dǎo)致發(fā)展乏力的一個(gè)直接原因，就是人口持續(xù)的負(fù)增長(zhǎng)。”陸銘表示，中國當(dāng)今城市發(fā)展依然留有依靠人口紅利的痕跡，人口的減少勢(shì)必對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成直接的影響。

但是，他認(rèn)為并非所有人口減少的收縮型城市都注定走向衰退，這反而是一次脫胎換骨的全新發(fā)展契機(jī)。“資源型小城市如果一味依靠自己的資源，不尋找新的發(fā)展模式和出路，那么最終一定會(huì)枯竭。而換個(gè)角度思考，人口減少有可能意味著人均占有資源的增加。并不是需要每個(gè)城市最終都要成為大城市、特大城市，恰恰是一些體量相對(duì)小的城市轉(zhuǎn)型更容易，更可能走特色發(fā)展的路子。因此收縮型城市如果能找到新的發(fā)展點(diǎn)，發(fā)揮人口少的比較優(yōu)勢(shì)，則完全有可能脫困突圍。”

考驗(yàn)與挑戰(zhàn)

“我們兩口子一直在鄭州打工，這些年手頭寬裕了一些，本來其實(shí)也想把兩個(gè)孩子接到身邊來。但是因?yàn)閼艨谠诶霞遥『砹巳绻谶@邊上學(xué)、上醫(yī)院看病，將來考大學(xué)都是問題。”李明濤來自甘肅天水農(nóng)村，與妻子輾轉(zhuǎn)于河南各個(gè)建筑公司打工，與孩子長(zhǎng)期分離始終是他們的一塊心病，而落戶問題則一直是這其中最大的阻礙。

近些年來，中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展水平和質(zhì)量都在不斷提升，而距離“十三五”制定的推動(dòng)1億非戶籍人口落戶城市的目標(biāo)仍有一定差距。這表明部分城市對(duì)于接納更多的城市戶籍人口，還沒有做好充分準(zhǔn)備，其中主要或表現(xiàn)在于配套公共服務(wù)的投入存在不足。

“放開放寬落戶政策從程序上講其實(shí)并不難，難點(diǎn)在于相關(guān)配套公共服務(wù)是否能夠同步跟進(jìn)。”中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞認(rèn)為，大城市全面放開落戶條件，對(duì)這些城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及基本公共服務(wù)的拓展提出了更高的要求。而城市如果無法解決公共服務(wù)的有效供給，保障落戶人員享受市民待遇，那么落戶僅僅是戶籍的改變，并沒有實(shí)質(zhì)性的意義。

落戶門檻的放寬，本意是要讓那些為超大城市做出貢獻(xiàn)的新市民住有所居、心有所安。對(duì)此，國家發(fā)改委曾明確表示：“對(duì)于暫時(shí)不能落戶的城鎮(zhèn)常住人口，要確保其全部持有居住證，以此為載體提供城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和辦事便利，并鼓勵(lì)各地區(qū)逐步擴(kuò)大居住證的含金量。聚焦就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保、住房等民生重點(diǎn)，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市也能實(shí)現(xiàn)勞有所得、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。”

同時(shí)，落戶的放開也對(duì)城市的發(fā)展規(guī)劃提出了更高的要求。北上廣深等一線超大城市都曾經(jīng)走過粗放式增長(zhǎng)的彎路，攤大餅式的發(fā)展帶來了諸如交通擁堵、空氣污染和房?jī)r(jià)高漲等民生痛點(diǎn)。而新近不斷升級(jí)的幼兒入園難、學(xué)位不足、醫(yī)院床位緊張以及養(yǎng)老設(shè)施和資源的短缺，更加暴露出人口增長(zhǎng)和需求提高對(duì)城市發(fā)展建設(shè)的考驗(yàn)和面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

戶籍制度改革打破了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)格局，破除了戶籍制度給人們?cè)诘赜蛄鲃?dòng)、職業(yè)選擇等方面強(qiáng)加的限制。隨著城市人口逐漸增多，城市功能只有不斷完善，能夠?yàn)槠渚用裉峁└鼉?yōu)質(zhì)、便利的公共服務(wù)設(shè)施，才能吸引更多的人口來落戶，而這些人口又為城市發(fā)展建設(shè)做出貢獻(xiàn)，兩者相輔相成。

“大城市特別是特大城市要做好合理的規(guī)劃和功能疏解，避免由于中心區(qū)域人口承載過多而導(dǎo)致房?jī)r(jià)高漲、交通擁堵、環(huán)境污染和公共服務(wù)資源緊張等一系列典型‘城市病的出現(xiàn)。”牛鳳瑞認(rèn)為，不能把這些問題全部單純歸咎于城市承載人口有限。要解決這些問題和挑戰(zhàn)，只有通過實(shí)現(xiàn)人口區(qū)域的均衡與協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和資源的合理分布。否則，更多的落戶人口只會(huì)帶來更嚴(yán)峻、更無解的城市病。

機(jī)遇與未來

“全日制大學(xué)專科及以上人才，在杭工作并繳納社保的，可直接落戶。”4月初，杭州公布了最新的人才政策，相比此前對(duì)于本科、專科學(xué)歷落戶者的年齡以及社保繳納年限仍有限制，這已經(jīng)是又進(jìn)一步放寬了條件。而這一消息也讓更多向往這座“互聯(lián)網(wǎng)之城”的人們看到了希望。

“落戶能解決很多問題。”劉曉晨是一名來自遼寧盤錦的計(jì)算機(jī)專業(yè)大學(xué)生，戶口在他心中依然很重要，“我的想法可能受到父母的影響，還有些傳統(tǒng)。我一直覺得能在一個(gè)城市落戶才心里踏實(shí)。杭州的各種資源很好，就業(yè)機(jī)會(huì)也多，一直是我的夢(mèng)想之城。我以前就一直很想來，但是此前這里是研究生才能直接落戶，現(xiàn)在這個(gè)新落戶政策讓我真的很高興。”

從石家莊主動(dòng)推出“零門檻”落戶，到各大城市接連降低了落戶要求，再到發(fā)改委正式發(fā)文要求大城市放開落戶限制，標(biāo)志著新的城市發(fā)展和人口流動(dòng)周期已經(jīng)到來。這對(duì)于城市來說，既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。

當(dāng)前，我國老齡化程度不斷加劇，人口增長(zhǎng)率卻呈下降趨勢(shì)。2018年出生人口和出生率比2017年有所下降。這意味著我國人口結(jié)構(gòu)日趨不合理，大中城市可能更為明顯，因?yàn)榇笾谐鞘猩B(yǎng)育成本較高，影響出生率，而且大中城市老年人口增長(zhǎng)也快，這就會(huì)影響大中城市的人口結(jié)構(gòu)。大中城市放寬落戶政策，可以使更多年輕人才能夠有條件長(zhǎng)期留在大中城市生活，從而改變大中城市人口結(jié)構(gòu)，這將有利于大中城市的可持續(xù)發(fā)展。

“未來年輕人選擇到大城市落戶，其實(shí)選擇的是發(fā)展的可能性。”中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文在接受《中國報(bào)道》記者采訪時(shí)表示，大城市資源相對(duì)集中，社會(huì)福利和保障相對(duì)完善，擁有更廣闊的發(fā)展平臺(tái)與空間，“這才是他們來到這里的真正期待”。