“社會主要矛盾轉變”背景下我國住房政策變遷分析

劉璐

【摘? ?要】 “房住不炒”及相關住房政策的提出，既有利于解決新城市居民的住房需求，緩解社會矛盾;又有利于盤活閑置建設用地，促進土地制度的深化改革。新時代下，我國社會主要矛盾的轉變必然伴隨著各領域政策的變遷，以前者為軸心，重點分析我國自房地產市場化改革以來的住房政策改革歷程，溯源當下住房政策出臺的歷史背景，或許能為城鄉用地市場的一體化建設提供思路，同時為后續多層次、多結構住房供給機制的構建提供參考。

【關鍵詞】 住房政策;社會主要矛盾

[Abstract]? The proposal of "housing without speculation" and related housing policies is not only conducive to solving the housing needs of residents in new cities， but also conducive to revitalizing idle construction land and promoting the deepening reform of the land system. In the new era， the transformation of the principal contradictions of our society will inevitably be accompanied by the changes of policies in various fields. Taking the former as the axis， this paper focuses on the analysis of the reform process of housing policy since the market-oriented reform of real estate in our country. Tracing back to the historical background of the present housing policy， it may provide a train of thought for the integrated construction of the urban and rural land market， and at the same time provide a reference for the following multi-level and multi-structure housing supply mechanism construction.

[Keywords]? housing policy; social principal contradiction

1? 引文

一個社會的主要矛盾本質上是“供”與“需”之矛盾，每一個時期下，矛盾的表現形式有所不同，在不同層面上推進著生產力的解放，決定著社會供給的模式、層次的轉換。自建國以來，我國的社會面貌已經隨著生產力的不斷解放發生了翻天覆地的變化，從溫飽走向基本小康。新時代下，“生產性落后”早已不復存在，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾 ，對當下我國社會發展提出了更高層次的要求。因此，在“主要矛盾”轉換的背景下，要求各個領域相應的制度供給隨之“轉換”，也是其中應有之意。住房，作為一國之民生大計，其政策隨著時代主題的變化而變遷，其背后反映的仍然是主要矛盾的轉化。

2? 從“計劃”到“市場”：住房政策變遷歷程

總體來說，我國的住房系統的改革可分為三個階段：

第一階段：福利分房制度為主導（1949年-1978年）。計劃經濟體制下，我國的住房作為以滿足國民居住基本需求的“福利”而存在，此階段的住房體系以土地無償劃撥使用為基礎、以政府作為管理和投資建設城市住房的主體、以向居民收取少量租金為運作方式，保障了國民住有所居，在相當長一段時間內，為我國絕大多數城市居民提供了穩定的住所。

第二階段：房地產市場化改革試點（1978年-1998年）。該階段是從側重“公平”轉向側重“效率”的過渡，自十一屆三中全會確立了以經濟建設為中心的基本方針以來，對地方政府簡政放權、激活地方經濟成為中央政府當時的主要戰略方向;與此同時，大部分建于舊社會及建國初期的房屋開始出現老化，廣大群眾迫切要求改善其居住環境，為市場化改革帶來了契機，此后二十年間，中央通過逐步擴大試點范圍、建立租賃關系、增加配套措施等漸進方式，收獲了顯著成效;隨后，“建設社會主義市場經濟”成為發展目標，更是為房地產市場化的全面推開奠定了基礎。

第三階段：房地產市場化改革全面推開（1998年至今）。本階段主要強調對“效率”與“公平”的并重，但在執行層面上，“效率”曾一度優先于“公平”。受亞洲金融危機影響，為彌補出口下降、提升內需等原因，房地產成為新的經濟增長點，國務院在1998年啟動了住房貨幣化改革并發布了《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，更進一步促進了住房資產屬性的凸顯。隨后，在城鎮化、現代化的推動下，房地產行業成為國民經濟支柱行業;與此同時，住房保障系統方面則逐年加大對保障性住房供給的力度。2008年金融危機以來，世界經濟格局波譎詭云，房地產與宏觀經濟深度捆綁下，“效率”進一步優于“公平”。

3? 從公平到效率：住房政策的問題變遷

如前所述，在每個不同歷任任務的階段，我國住房政策重點和政策偏好亦是有所不同的，由此導致的問題和弊端也有所不同，除了中間的數十年試點階段意外，我國住房系統的弊端主要集中第一、第三階段：

從第一階段來看，“公平”的追求在一定程度上導致了“低效”的后果：首先表現為居住環境質量的整體下降，該階段絕大多數住房是一是來源于建國以后社會主義改造，二是來源于國家層面的出資，但由于在大多數地區推進速度快且以集中建設為主要模式，大部分房屋在上世紀末開始出現不同程度的質量問題;其次，體現為城鎮化效率降低，在高度集中的計劃經濟體制下，城市建設項目未能引入競爭機制，必然導致城市建設效率和質量的低下;最后，則是由于在住房建設上的長期投入導致的入不敷出，給國家財政帶來了沉重的負擔，間接影響了國家機器的運行效率。

從第三階段來看，住房貨幣化改革的確為城鎮化、現代化的發展提供了助力。但也導致了新的問題，隨著國民經濟發展到了新階段，這些問題在“社會主要矛盾的轉化”下逐步凸顯，并體現出新的結構與特征：首先，住房市場與宏觀經濟深度“捆綁”。一方面，房價高導致居民債務水平增長，根據易居研究院的調查，1993年至2008年間，我國居民負債率由8.3%上升到17.9%，15年不到10個百分點;2008年至2018年2季度，由17.9% 上升到50% ，10年內上升了32個百分點，年均增幅近3.6個百分點，居民債務率的提升一方面將產生金融風險，另一方面又可能擠壓消費。與此同時，房價飆升還將吸引資本大舉進入房地產業，擠占實體經濟的融資需求，如此一來，即使央行幾度公開市場操作，試圖投放流動性，其他行業資金面仍然偏緊。其次，住房保障政策執行效果“欠佳”。對于地方政府來說，在GDP競爭壓力、“土地財政”依賴、地方政府“事權與財權不對等”等因素作用下，作為理性人的地方政府具備充分的“逐利”動機，更容易產生“選擇性執行”、“象征性執行”等行為偏差，致使保障房政策的效果上存在著“公共服務不配套”、“房屋質量、選址不如預期”等問題。

4? “供”與“需”：住房體系的矛盾變遷

首先，從供給層面上看。一方面，在土地供給上，在90年代以前，我國城鎮化率水平較低以及人口流動性較低的情況下，城市土地供給制度需要不斷的完善，而農村土地則被賦予了維護農村社會“穩定”的功能，此時城鄉社會的矛盾存在于各自內部，都源于“生產力的落后”，城鄉二元結構下的土地供給系統的“割裂”并不會對社會經濟造成太大的影響;而隨著城鎮化的推進，人口流動的速度加劇，城鄉社會的矛盾開始從內部逐步轉向了城鄉之間，伴隨著基本矛盾轉變為“不平衡不充分的發展”，土地供給系統的“割裂”使得這一層面上的矛盾開始顯化，由農村勞動力向城市轉移過程中造成的農村建設用地閑置與城市建設用地緊張并存已是我國城鎮化進程中面臨已久的問題。另一方面，在二級市場上，住房供給層面的矛盾不再是因為生產力落后而導致的“不夠住”，而體現出“庫存壓力大”與“配套供給不足”并存的“不充分”式特征：一方面，在商品房市場中，庫存與房價居高不下已經是普遍存在的事實。另一方面，在住房保障體系上，雖然各地方逐步放寬了對于外來務工人員、就業大學生的落戶條件，并加快了公共住房體系建設，但在供給過程中，一是存在質量的問題，導致了部分保障性住房的“被動”空置。二是分配程序上存在監管問題，導致部分剛性需求無法被滿足;與此同時，保障性住房的統計與管理還并未形成一個暢通的數據平臺，供給與需求無法實現有效匹配。

其次，從需求層面上看。如前所述，計劃經濟時代下的福利分房制度集中于解決由生產力落后帶來的“住不夠”的矛盾;但在當下，城市中住房需求的矛盾開始轉變——表現為不同性質的住房需求出現了區域性的分化：一方面，在一、二線城市中，城市群的虹吸效益明顯，新城市居民的流入不斷充實了這些地區的“剛需群體”，而這些地區同時屬于房地產投資價值較高的區域，因此，無論是商品住房還是保障性住房都有較大的潛在需求;此外，無論是“剛需群體”還是非剛需群體，對配套、區位及設計理念等“質量指標”都有著更高的要求，這一點從大城市市郊地區中“小產權房”、“群租房”現象的屢禁不止中能夠得到側面驗證。另一方面，在三、四線城市中，由于大部分城市的青壯年勞動力傾向于走向更具吸引力的一、二線城市安家或者工作，理論上講，其剛性需求和投資性需求相較于后者來說應當在總量、增幅上明顯要弱，但從實際的數據來看，三、四線城市的房地產需求增長速度明顯高出了預期，不少學者通過實證分析證明了所研究的三、四線城市中存在著房地產泡沫。

因此，對于我國的住房現狀，不能簡單以“供”和“需”的量化來衡量，從歷史角度看，住房問題中“供”“需”之間的矛盾根本不在于量的不匹配，更在于由社會主要矛盾轉變而帶來的結構上的不均衡與不充分。

5? 結論

綜上所述，建國之初至改革開放前夕，我國的主要“矛盾”是解決全民“住有所居”的基本生活需求，側重于“公平”;1998年開啟的房地產市場化改革，一是為經濟發展提供動力，二是為促進國民住房質量提升，側重于“效率”;而新時代下，社會主要矛盾從生產力的“落后”到“不平衡不充分”，從供需上表現為從“量”的不足到為“質”的不均，因此，對住房系統的要求也不應當僅僅滿足于供給量的增加，更應當在內涵和外延上豐富住宅體系的供給，平衡“經濟功能”與“保障功能”的關系，提高對不動產的利用效率，以實現國民美好生活的愿望。

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