行政管理視角下的長江“凈化”阻礙和政策建議

黃雕 畢芬

【摘? ?要】 隨著長江經(jīng)濟帶沿線城市經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，環(huán)境污染問題也越來越突出，黨的十九大提出的全面貫徹關(guān)于生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)的新時代發(fā)展理念，將防治船舶流動污染擺在了整個國家生態(tài)文明建設(shè)的重要位置，本文將以三峽庫區(qū)為例，從全面了解三峽庫區(qū)船舶流動污染現(xiàn)狀出發(fā)，針對現(xiàn)階段三峽庫區(qū)船舶流動污染治理存在的問題，從行政綜合治理方面提出治理對策，推進我國內(nèi)河流域的治污減排工作。

【關(guān)鍵詞】 流動污染;行政治理;三峽庫區(qū)

[Abstract]? With the rapid development of urban economy along the Yangtze river economic belt， the problem of environmental pollution is becoming increasingly serious. The 19th national congress of the communist party of China put forward the new era development concept of comprehensively implementing ecological civilization and building a beautiful China. And preventing pollution of ship has been placed in an important position in the ecological civilization construction of the whole country. This paper will with the three gorges reservoir as an example， from a comprehensive understanding of situation of flow pollution in this area. In view of the three gorges reservoir flow pollution control problems， and put forward countermeasures from comprehensive administration respect to promote the reduction of the pollution treatment of inland river in China.

[Keywords] flow pollution; administration; three gorges reservoir

1? 三峽庫區(qū)概況

三峽庫區(qū)位于長江上游下段，受三峽大壩建設(shè)回水淹沒地區(qū)的19個縣市為庫區(qū)范圍，是長江上游主要的生態(tài)脆弱區(qū)。三峽庫區(qū)地形復雜，河谷平壩，丘陵，山地錯綜復雜。同時由于同時三峽大壩和葛洲壩的存在，使得在一定程度上阻礙了水流速度為水污染自行消化帶來困難。

通航量的巨大和不斷地增長趨勢給三峽庫區(qū)水污染治理帶來了更大壓力，2017年三峽庫區(qū)長江干線上貨物吞吐量23856萬噸，庫區(qū)內(nèi)船舶平均靠港時間為3～4天，三峽大壩和葛洲壩通過兩分別達到1.38億和1.4億噸。

正是基于三峽庫區(qū)特殊的地理水文環(huán)境以及通航貨運需求量的巨大，導致該地區(qū)及長江段鄰近水域產(chǎn)生了無法忽視的流動污染，相關(guān)部門也在大力開展整治庫區(qū)船舶污染問題但目前來看收效甚微。

2? 現(xiàn)有污染治理政策收效甚微的原因

2.1? 資金、技術(shù)補貼政策脫離實際

目前，在三峽庫區(qū)段，對污染的處理方式一是船上儲存，岸上集中處理，二是通過安裝排污設(shè)備，直接在船上對垃圾和污染進行消化。但是由于排污設(shè)備支持資金投入少，大部分船舶選擇直接將垃圾和廢物排入水體，造成污染。在船舶動力方面，LNG動力船舶和岸電系統(tǒng)的建設(shè)也存在技術(shù)不成熟，大規(guī)模鋪開建設(shè)資金不足等問題。

2.2? 管理戰(zhàn)略未能制度化

在實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，庫區(qū)內(nèi)因為化工污染嚴重，在水體和大氣污染治理的相關(guān)規(guī)定中，尚未針對庫區(qū)內(nèi)的船舶流動污染治理制定一個合理的，長效的治理機制，導致庫區(qū)內(nèi)的船舶流動污染治理時面臨污染物接收不暢，處理水平和納污能力不高等問題。

2.3? 行政管轄沖突

由于庫區(qū)航段涉及很多地區(qū)，包括重慶，宜昌等地區(qū)，管理執(zhí)法存在一定難度，各航段的治理和管控都是不同的標準，其不同庫區(qū)段對于船舶流動污染防治的方針，標準均存在差異，區(qū)域間“各自為政”使得船舶污染防治問題得不到一個協(xié)調(diào)處理。是否需要設(shè)立統(tǒng)一標準也是擺在各地區(qū)船舶防污治理的一個重大難題。

2.4? 行政監(jiān)管困難重重

由于在2019年全面擴充實施船舶排放控制區(qū)，監(jiān)管范圍擴展到離岸12海里，海事部門登船隨機檢測越發(fā)困難。受監(jiān)測水平和管理水平有限的影響，管理部門無法精確定位污染船舶和及時的對其所產(chǎn)生的污染進行監(jiān)管，無法實現(xiàn)“污染前全面預防”，卻直接轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔廴竞筚r償”，導致三峽庫區(qū)在推廣新的污染治理模式時遭遇了重重困難。船舶污染物排放監(jiān)管，船舶污染物偷排、亂排行為，船舶污染物的處理，開展專項整治行動均受到了一定限制。

3? 三峽庫區(qū)船舶流動污染行政治理對策

3.1? 推進行政政策科學化和客觀化進程

在全面推進港口建設(shè)岸電工程的背景下，推進實現(xiàn)船舶清潔化，港口綠色化，大氣監(jiān)測和油污水處置專業(yè)化，污染治理制度化。為其打贏船舶污染攻堅戰(zhàn)奠定了堅實基礎(chǔ)，其主要采取調(diào)整船舶運力結(jié)構(gòu)，編制下發(fā)建設(shè)方案，建設(shè)港口船舶綠色排放試驗區(qū)的方式，從制度到實施，構(gòu)成了一個完整的治理鏈條，其中以秭歸茅坪鎮(zhèn)在2015年試點的“以電代油”的岸電工程，對于三峽庫區(qū)的船舶污染治理和我國內(nèi)河流域的船舶污染防治具有積極意義和借鑒意義。

3.2? 戰(zhàn)略管理眼光長遠化

庫區(qū)內(nèi)船舶污染治理是一個長期的過程，需要用戰(zhàn)略眼光認真考慮其未來發(fā)展形態(tài)，并且針對不同階段制定每個階段的治理重點，統(tǒng)籌推進治理過程。在分析未來污染發(fā)展方向時，要綜合考慮政策導向、行政立法、通航趨勢、資金指標、科技成果、技術(shù)應用等諸多因素，謀劃未來五年以上的發(fā)展計劃，并將其與相關(guān)法律條文融合，形成有針對性的，適用面廣的制度性指導建議。針對目前的各種技術(shù)難題，對于沒有的或者無法引進的技術(shù)條件，要積極聯(lián)系和組織科研工作者進行創(chuàng)造，以適應未來可能的發(fā)展環(huán)境，堅持淘汰一代、生產(chǎn)一代，研發(fā)一代的科技領(lǐng)先戰(zhàn)略思維，破除行政體制特有的“滯后性”的束縛，用長遠的戰(zhàn)略眼光看待污染治理工作。

3.3? 打破行政管轄壁壘

在現(xiàn)代科層制普遍應用于行政單位的大背景下，科層制難題自然也就不可避免的產(chǎn)生于日常的管理工作中，其中也包括在污染的長效治理方面也存在科層制難題。各個下屬部門隸屬于不同的上級部門，每個部門所分管的工作只需要對上級部門負責，對于同級的其他部門則毫不關(guān)心。然而，對于長江水污染治理這一特殊情況，絕不是各個海事局或通航管理局哪一家能夠獨立解決的。這就需要各個部門之間建立長期的合作和溝通交流機制，共同分享所轄水域的污染情況和治理舉措，盡可能多的開展聯(lián)合致力研究或者聯(lián)合執(zhí)法調(diào)查，部門與部門之間要在聯(lián)合工作中建立起充分的信任。最后再根據(jù)實際治理需求，進行大部門制改革，將涉及的部門和機構(gòu)納入大部，打破管轄的壁壘進行綜合整治。

3.4? 建立技術(shù)化綜合行政監(jiān)管體系

庫區(qū)應加強船舶排放監(jiān)管能力建設(shè)，加快船舶排放監(jiān)測技術(shù)研發(fā)應用。目前，除現(xiàn)場登船抽查外，國際主要試行采用遙測技術(shù)對船舶排放進行監(jiān)管，但其對遙測設(shè)備的響應速度、對不同船只的區(qū)分能力以及檢測的靈敏度等都有很高的要求。因此，加大監(jiān)管的覆蓋面積，三峽庫區(qū)船舶污染管理部門應研究開展船舶排放在線監(jiān)控技術(shù)，實現(xiàn)船舶排放的實時遠程在線監(jiān)控，彌補現(xiàn)有的GPS船舶定位的不足。

參考文獻：

[1] 李 循.三峽庫區(qū)經(jīng)濟增長與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)性研究——以? ? ? ? ?萬州區(qū)為例[D].重慶：西南大學，2014.