森林認證下非政府市場監管機制的應用分析

■安俊逸

（華南農業大學）

在我國林產品貿易額不斷擴增、林業原材料進口量不斷提升背景下，森林市場管理難度越發提升，獲得國際林業、社會公眾認可是促進森林市場健康可持續發展重要基礎，只有建立完善市場監督機制，除政府監管外充分發揮非政府監管機制對林產品市場制約，方可實現生態環境、社會環境與經濟環境三方和諧，基于上述背景，我國近年來不斷完善FSC森林認證體系，大力發展政府對林產品市場監管，單一政府監管對于我國不斷擴張的林產品市場規模仍顯不足，故應充分發揮非政府監管機制，實現政府+非政府監管雙重運行，才可有效維持我國林產品市場平衡，實現生態、經濟、社會層面發展目標。

1 森林認證與非政府監管內涵概述

1.1 森林認證內涵

FSC森林認證，全稱為森林可持續經營認證，亦稱為木材認證，該認證是以書面生產過程來實現第三方木材森林經營狀況與所在地認證工作，目前世界已有56個國家落實森林認證，我國于2001年9月正式進入森林認證籌備階段，先后建立森林認證管理機構、森林認證標準制定、森林認證制度建設者，同時陸續實現通國際接軌、不斷完善推廣機制與政府鼓勵政策，至今我國森林認證已得到世界范圍39個國家認可。FSC森林認證體系最大特點為自愿性，同時森林認證是以市場為基礎，具備高度公正性、透明性、獨立性認證體系，國家開展森林認證第一目的為基于FSC認證提升我國森林經營水平，推動森林市場可持續經營，第二目的為基于FSC認證在穩定我國林產品現有市場同時推動新市場的進入。

開展FSC森林認證階段，由森林認證部門遵循國家頒布政策、原則、標準開展森林可持續經營認證，對申請FSC認證森林經營單位開展經營管理評估，實現林產品產銷監管鏈認證即對林產品產銷流程下森林經營、采伐、運輸、加工乃至消費者購買整個流程加以認證，每一次可持續經營認證、產銷監管鏈認證都會經過嚴格預評估、申請、文件審查、實地評估等環節，進而實現林產品市場嚴格把關。圖1為FSC森林認證程序：

圖1 FSC森林認證程序

1.2 非政府監管內涵

監管，即國家政府、公共部門為實現社會活動管理與監督所開展的活動，管制理念下涵蓋經濟管制與社會監管，前者主要圍繞特定行業進行質量、價格、行業標準監管，后者則是對生產者所處生活條件、生產環境等多個維度實現生產活動規制行為。在中央政府大力推行新自由主義經濟思潮背景下，傳統單一政府監管同市場化、自由化乃至私有化監管方式形成鮮明對比，傳統政府管制是以國家頒布法律法規為依據，在國家執法機關與征稅權支撐下對生產活動、生產者實施管理，具有明顯強制性、權威性特點。非政府監管則是以非政府組織、人員為依據，包括非政府環保組織、森林經營單位、林產品消費群體、林業相關科研機構以及國際化形勢下國際組織以一定規則為依據實現社會生活管制、監管活動。非政府監管不具有權威性、強制性，且活動階段主要是在政府允許范圍內開展監督管理，在市場規模不斷擴張，管理難度不斷上升背景下，非政府監管可有效彌補政府監管力量不足問題，實現政府+非政府雙重監管，故非政府監管機制既是彌補政府監管不足手段，亦是依賴于政府驅動的特殊手段[1]。

2 我國FSC森林認證發展現狀與作用探究

2.1 森林認證發展現狀

我國FSC森林認證工作始于1995年，規劃初期在世界自然基金會、中國林科院共同努力下實現快速發展，2001年國家林業局正式成立中國森林認證工作領導小組與認證管理處，在2003年中央林業發布“積極開展森林認證工作、盡快與國際接軌”發展目標選，我國FSC體系先后成立CFCC森林認證管理委員會、中國森林認證工作組與秘書處，并建立一個國家、兩個國際多體系并存模式（FSC體系、CFCC體系、PEFC體系）。截止至2019年，我國境內通過FSC認證森林面積超過900萬公頃，已有45個品種林產品加載FSC認證標識并進入市場，國家批準森林認證機構從2015年4家增長至12家，森林認證標識且產品、機構均已獲得國內外市場接受與認同。

森林認證市場發展方面，當前我國主要申請對象為外向型木材加工企業，且合資、外資企業占據比重較大，如小型家具生產商、木制品加工商等，申請主體多數源自于經濟相對發達地區如福建省、廣東省等，同時認證產品多數為出口貿易，銷售對象主要為美國、英國等歐洲國家，這一現象直接反映出目前林產品合資、外資企業已先國內企業一步認識到森林認證對于企業發展與市場促進重要性，雖然目前我國境內認證森林面積不斷擴增，然而大量林產品市場企業、商家仍未對森林認證有充分認知，森林認證市場覆蓋蔓延緩慢且市場中仍存在部分非法采伐、生產加工林產品猖獗現象，故實施強力監管，充分發揮政府與非政府監管機制效應，是有效促進森力認證體系快速完善重要手段。

2.2 森林認證對我國林業作用分析

我國全面開展森林認證體系建立工作，至今取得的成就主要體現于林產品貿易、生態文明領域。我國屬于世界范圍內木材加工、生產、消費與出口多維度大國，木材進出口貿易總額常年居于世界前三名，已成為世界范圍最大森林認證市場，面向歐洲林產品出口額度占林產品出口總額4成以上。建立FSC森林認證體系前，歐美國家普遍指出我國出口林產品存在勞動力素質低、生產技術缺陷、木材產地不明等問題。我國實現FSC認證體系建設后，極大程度提升林產品出口貿易下產品質量、資質、勞動力素質與生產技術，且歐美國家十分重視、推崇FCS認證，使得我國林產品市場中FSC林產品認證已經被歐美國家全面接受。此外，FSC森林認證下產銷監管鏈COC認證實現對我國林產品企業每一個生產環節管理，涵蓋從原木運輸、加工、流通等整個流程實現認證，有效推動我國生態功能、經濟功能、社會功能三位一體生態文明快速發展，在促進林業市場健康運行同時為森林生態功能與社會功能上升提供保障。目前我國響應國家號召，積極申請FSC森林認證企業數量不斷增加，這一現象對于提升我國森林經濟效益、社會效益十分有利。

總體分析，我國建立森林認證體系后，在環境、社會、經濟三個層面皆取得良好效益，環境方面為有效推動生物多樣性與價值保護，實現水資源、土壤、自然景觀保護，且實森林生態系統、生態功能完整性不斷上升，間接實現頻危物種與生境保護。社會層面，森林認證實現森林經營相關利益方權利被充分尊重與認可。經濟效益層面，在森林認證視閾下，森林生產力不斷提升且經營權穩定，不僅市場份額得到保持、增加，且實現生產有差別產品、并在保證木材、林產品長期供應基礎上有效改善森林經營多方利益關系，在獲取更多財政支持、技術支持同時進一步提高我國林產品在國際市場內的信譽與競爭力[2]。

3 森林認證下非政府市場監管機制的應用分析

我國近年來大力推動林產品市場監管，通過FSC森林認證結合政府部門的監督、管理，對我國林產品市場施以有效優化，而隨著我國FSC認證森林面積不斷擴大，申請認證的森林企業數量不斷擴增，其管理難度相比十年前成幾何趨勢增加，仍舊存在大批抵制、置疑或是不了解森林認證的商家、個體。在國家政府機構人力資源、財力資源相對有限背景下，對林業市場的監管力度以略顯疲乏，此刻應充分發揮森林認證視閾下非政府市場監管機制效用，采取上文提及的政府+非政府監管模式，發揮雙方監管互補性與政府對非政府監管主體的驅動性，將工作劃分三個階段，第一階段由政府充分發揮驅動力，第二階段是推動社會組織與消費者監管機制應用，第三階段為推動市場主體的監管機制應用，并賦予監管成員一定話語權與投票權，從而實現森林認證下非政府市場監管機制效應全面輻射[3]。

3.1 政府對于非政府監管機制的推動

從我國林業市場角度分析，當前我國林業企業管理層、消費者對于FSC森林認證了解程度普遍較低，且認證機構也僅為12家，遠少于歐美健全森林認證體系國家。當前我國FSC森林認證市場發展仍處于萌芽期，在該階段政府監管彰顯疲態的背景下，建立政府+非政府監管模式，需要政府充分發揮自身對于非政府監管驅動性。目前歐美國家森林認證體系主要以非政府環保組織牽頭，由社會財團或是基金作為經濟發展動力，雖然這一方法在我國國情下難以實現，但我國政府仍應積極運用政策、法律法規形式支撐來推動非政府監管主體積極投入到監管工作中[4]。首先，政府應于社會基層大范圍開展FSC森林認證宣傳推廣，以制定、發布公共政策的形式推動形成我國林產品市場認證產品溢價局勢，并通過法律法規制定、發布，聯合工商、司法、公安部門加強林產品非法生產、木材非法采伐打擊工作，建立FSC認證體系下監管委員會、監管小組等機構，加強林產品消費者、林業科研機構、社會環保組織、媒體機構乃至森林經營單位號召工作，以政策補貼、優惠形式吸引非政府監管主體積極參與FSC認證視閾下林業市場監管工作，依據工作開展經驗積累，由政府牽頭聯合非政府機構、個人共同制定監管工作計劃、規章制度，建立公安、行政、司法部門聯合行動組，以全面配合非政府監管機制的運行，為森林認證市場在我國興起與非政府監管機制奠定良好環境基礎、法律基礎[5]。

3.2 社會組織與消費者的監管機制應用

社會組織，即社會中非政府環保組織以及林業相關科研單位，非政府環保組織以募捐、標志使用費用為經濟支撐，以自然和諧發展為宗旨的非營利性組織，該組織使命、營運目的同FSC森林認證目標基本符合。有效推動消費者追求森林認證，使其充分認識森林動因對于環境保護、產品質量的保障，同樣是實現非政府監管機制的重要因素。

3.2.1 非政府環境保護組織的監管應用

環境保護組織日常職責為提高環境保護意識、解決環境保護工作中出現的各類沖突、技術、經濟問題，在FSC森林認證視閾下，政府應加強同非政府環境保護組織協同性，推動環保組織工作目標同FSC森林認證動因達到統一高度，以確保可再生資源持續利用、減少污染與浪費型消費行為，實現林產品市場強力監督。站在FSC森林認證市場推行角度分析，FSC森林認證視閾下的監督工作，第一應通過非政府環境保護組織積極、大力開展林業市場中非法采伐組織、污染生產組織行為披露，并以號召社會公眾集體抗議等形式對非法組織實現有效打壓與制裁，第二應積極建立環保組織、社會媒體、政府執法機構之間協同關系，基于媒體宣傳形式普及FSC森林認證，以電視線新聞、報紙、廣播為渠道在宣傳森林認證概念、作用與相關業務知識同時，利用執法機構積極配合非政府環境保護組織打擊、調查非法林木采伐、非法林產品加工、產銷現象，實現全民森林保護意識的提升與消費覺悟提升，積極響應森林認證號召，購買森林認證林產品且有利打擊非法商家、個人[6]。

3.2.2 林產品消費者的監管應用

推行森林認證市場，開展森林認證下非政府監管，應將提升林產品消費者綠色需求作為森林認證主要社會動力源泉。從社會心理學角度分析，森林認證是有效實現林產品消費者保護生態環境心理需求手段，林產品消費者在產品購買、使用乃至日常生活中都可切實感受到環境保護對自身帶來的價值，往往具備一定經濟實力的林產品消費者同樣具備良好環保意識，愿意在產品成本上額外支付環境保護成本，即迎合環境溢價，而對林產品市場非政府監管，應充分運用林產品消費者對森林保護覺悟，號召其積極參與到森林認證監督中，主動購買通過森林認證，帶有FSC森林認證標識產品，逐步形成森林產品市場標識認證效應，促使森林產品商家為保障自身經濟效益主動申請森林認證，實現森林認證市場覆蓋面擴張[7]。

3.2.3 科研機構監督機制應用

從科研機構性質來看，科研機構是以科研基金、國家財政為經濟支撐事業單位，主要職能包括研究同環保、經濟、社會三個維度相關問題，以推動科學進步、提供國家決策志成路為經營目標。森林認證監督下，可將FSC森林認證樹立為科研機構科研項目，在實現科研者自身價值同時，科研者在各大期刊、雜志、專注發表的學術觀點實現森林認證推動、宣傳，即向社會公眾，包括林產品經營者、消費者等各群體以學術權威形式發表森林認證理論、觀點，提升森林認證信服力，聯合媒體、環保機構與林產品消費者，逐步將非法林產品、非認證產品在市場中淘汰，且林產品市場供給逐步減少亦可為林產品商家主動申請森林認證提提供有效推動力，實現更多企業對認證體系的支持、崇尚[8]。

3.2.4 社會媒體監督機制應用

作為社會公眾了解市場咨詢，引領林產品消費者購買思想主要媒介，媒體在FSC森林認證市場擴展中可起到巨大推動作用，在建立森林認證視閾下政府+非政府監管領域下，同時為有效推動上述非政府環保組織、林產品消費者監督機制效果，應充分運用媒體下廣告、新聞實現森林認證企業美化，對申請森林認證林產品商家進行大力宣傳推廣同時逐步培養林產品潛在消費者消費傾向與習慣，使林產品商家對森林認證發展趨勢有高度認知，并充分喚醒消費者與商家對環境的保護意愿。與此同時應充分運用法治類媒體向信息接受者傳輸政府配套森林認證制定相關政策與法律法規，指導消費者如何開展環保林產品辨別，解決產業鏈下生產者、消費者之間信息不對稱問題[9]。

3.3 市場主體監管機制

在森林認證市場發展背景下，認證體系種類不斷增加，林產品企業作為林產品市場主體是認證體系市場競爭主要內容，市場競爭歷來具有信息不對稱性、不完全性，企業對于是否申請森林認證判斷無法保證決策正確性，而政府對市場主體開展合理指導，是促進市場主體規避盲目性、錯誤選擇的有效手段，雖然我國目前距森林認證市場體系完全成熟尚有距離，但仍可參照歐美森林認證成熟國家舉動，對未來森林市場認證特征加以預測。站在實踐角度，國際市場中各認證體系之間的競爭已在一定程度上偏離森林認證初衷，我國在該領域相比國外具有一定先進性，已經實現FSC、CFCC與PEFC體系相互認證、共存。故政府借助這一成果加強森林認證市場主體自身能量的推動，利用森林認證機構積極開展森林服務商品化發展，并合理加強政府財政支持與法律實施，不斷就森林認證制度、條約開展合理修訂、分析，不斷完善主體監督機制，于培育市場主體過程中使商家明確政府指導對企業進入市場、后期發展的幫助。同時，地方政府應積極在市場主體群體中樹立FSC森林認證模范企業，對資質優秀者可合理開放產品免檢政策并公布于市場中，建立非法商家舉報機制。對舉報主體予以政策獎勵，促進林產品市場商家相互監督，建立受管制主體相互監督體系，在推動森林認證覆蓋范圍擴大同時實現非法采伐、商家檢舉機制，并針對不同類型主體采取不同認證監管測測策略，對低經營水平主體實施嚴格制裁政策、認證監管范圍合理擴大、增強，對高經營水平合理降低監管力度，推動優質主體緊跟森林認證體系發展。

3.4 加強FSC非政府成員投票權分配

在打破政府獨自監管林業傳統模式背景下，政府應在森林認證管理委員會中積極納入非政府成員，并在開展各項決策階段予以森林認證管理委員會非政府成員較高投票權、話語權，使其在決策階段可積極提供寶貴建議、意見，委員會中納入成員應相對健全，應包括各層級員，例如社會非營利性環保組織為主的非政府環境部門、以學術研究機構為主的社會部門以及通過經營森林、林產品加工、林產品貿易等獲取經濟效益的經濟部門。在針對森林認證工作開展決策階段各抒己見，確保決策符合當前林產品市場實際現狀與森林認證社會需求，于森林認證視閾下發揮非政府監管機制主體性[10]。

結 語

單一政府監管在林產品市場、貿易規模不斷擴大背景下略顯疲態，政府應積極發揮非政府監管機制管控效應，為非政府監管機制提供推動力并建立良好監管工作開展環境。運用非政府環保組織、科研機構監管機制實現非法采伐、污染生產等不法行為打擊，逐步淘汰非認證產品。同時，利用消費者環境保護與需求提升消費者消費覺悟，加強森林認證標識產品購買并基于社會媒體美化森林認證企業，引導消費者識別森林認證商品，在推動市場主體積極舉報、相互監督同時加強非政府成員在投票權與話語權，充分發揮非政府監管機制主體性，構建完善政府+非政府監管模式，實現森林認證市場推動發展。