脫貧后貧困地區(qū)產業(yè)振興路徑研究

◎鄧瑩璐

產業(yè)扶貧作為“五個一批”工程中的重要組成，是促使我國農村地區(qū)擺脫貧困的重大戰(zhàn)略舉措。2016年7月，習近平總書記在寧夏考察時強調，“發(fā)展產業(yè)是實現(xiàn)脫貧的根本之策。要因地制宜，把培育產業(yè)作為推動脫貧攻堅的根本出路。”當前，一批又一批貧困地區(qū)相繼宣布脫貧摘帽，表明脫貧攻堅戰(zhàn)迎來了可喜成果。然而，我們應清醒地看到，脫貧摘帽只是初步解決區(qū)域性整體貧困，貧困地區(qū)產業(yè)基礎仍然薄弱。所以，如何做到可持續(xù)脫貧尤為關鍵，強化產業(yè)根基、實現(xiàn)振興成為貧困地區(qū)鞏固脫貧成果的根本動力。

2018年8月，湖南省茶陵縣、炎陵縣等五個縣順利通過國檢，實現(xiàn)脫貧摘帽。在脫貧工作取得階段性進展的同時，這些地區(qū)的產業(yè)發(fā)展依然面臨瓶頸，對于“脫貧又返貧”的困境仍需警惕。本研究通過調研茶陵縣、炎陵縣多個貧困村的產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，分析并歸納影響產業(yè)振興的深層次問題，進而從建立長效機制的角度為推進產業(yè)做優(yōu)做強提出發(fā)展之策。

困境分析

貧困地區(qū)由于長期受到資源、人才、資金和市場等諸多因素制約，產業(yè)開發(fā)難度不言而喻，產業(yè)扶貧失敗的情況也不少。因此，脫貧之后，貧困地區(qū)要進一步鞏固產業(yè)扶貧成果、激發(fā)產業(yè)持續(xù)性的“造血”功能，需高度重視五大亟待破解的困境。

1.區(qū)域內產業(yè)同構難以契合產業(yè)協(xié)調發(fā)展需要

區(qū)域內不同片區(qū)應當實現(xiàn)產業(yè)有效分工、合理布局，而實際上產業(yè)同構現(xiàn)象較為嚴重，極大阻礙了區(qū)域內產業(yè)結構優(yōu)化升級。一方面，一些地區(qū)和部門片面追求產業(yè)扶貧的短期效益，采取“短平快”的方式照搬其他地區(qū)的成功做法，在產業(yè)選擇上沒有針對自身基礎與產業(yè)要求做配套分析，最終導致項目失敗或產能過剩的風險逐步凸顯。如炎陵黃桃入選湖南省十大農業(yè)區(qū)域公用品牌，現(xiàn)今周邊縣域也爭相開始種植黃桃，致使市場競爭異常激烈。由于不同的村莊土壤水質不同、地理條件各異，一味地復制外部成功產業(yè)，導致產業(yè)發(fā)展出現(xiàn)“水土不服”“谷賤傷農”等現(xiàn)象，這不利于產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。另一方面，區(qū)域內政府間缺乏協(xié)調意識，忽視產業(yè)規(guī)劃中優(yōu)勢互補、錯位發(fā)展的重要性，這也為產業(yè)后續(xù)的生存與發(fā)展帶來問題。

2.勞力外流及素質結構性下降難以順應用工需求

人力支撐不足已成為影響貧困地區(qū)產業(yè)發(fā)展的一大瓶頸。當前貧困地區(qū)的人力現(xiàn)狀表現(xiàn)為三個特征：一是農村“空巢化”、農民“老齡化”現(xiàn)象凸顯。青壯年勞力大多外出打工，留守在農村的多是老人、婦女及兒童，部分家庭甚至全家常年在外，能從事農業(yè)生產的勞動力明顯不足。二是大多數(shù)留守農民思想較為保守，傳統(tǒng)小農意識根深蒂固，規(guī)避風險意識較強，缺乏干大事創(chuàng)大業(yè)的開拓精神。尤其在自上而下的行政化推動下，更是加劇了貧困人口“等、靠、要”思想。三是留守人員普遍受教育程度低，缺乏發(fā)展技能，對新事物、新技術接受能力差。

3.專項資金趨緊及使用不活難以對產業(yè)形成系統(tǒng)性支撐

產業(yè)項目的推進需依靠源源不斷的資金注入，這是關系產業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關鍵因素。然而，當前產業(yè)專項資金面臨三個主要問題：一是專項資金占比偏低。從財政扶貧資金額度來看，分配到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)費較為有限，道路、管網(wǎng)以及信息化建設等基礎設施投入占據(jù)主要部分，能用于產業(yè)發(fā)展的專項資金非常緊張。二是資金來源渠道受限。貧困地區(qū)產業(yè)投向多與農業(yè)相關，而農業(yè)存在投資時間長、投入成本大、回報周期慢等特征，這對于小型企業(yè)及貧困戶而言門檻太高、風險太大[1]。盡管地方銀行在一定程度上能提供信貸支持，但提出額外擔保費用、公務員做擔保等限定條件實質上又抬高了授信門檻，并存在貸款手續(xù)多、放款時間長等問題。三是資金使用效率不高。盡管公共財政不斷加大扶貧投入規(guī)模，但這些資金分散于農業(yè)、水利、林業(yè)和扶貧等多個部門，各個部門之間缺乏有效溝通，沒有建立資金調度與整合機制，導致不同部門在同種項目上的重復補貼，大大降低了資金使用效率，難以形成產業(yè)可持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)性支撐。

4.淺層的利益聯(lián)結機制難以保障貧困戶長期受益

合理可行的利益聯(lián)結機制是保持產業(yè)運行活力的基礎。從調研情況來看，目前最常見的利益聯(lián)結機制是貧困戶通過將土地流轉給企業(yè)，獲取土地租金，同時又通過在企業(yè)務工獲得一定的勞動報酬。然而，這種貧困戶與企業(yè)之間的利益聯(lián)結機制并不牢靠，尤其在相關扶持政策逐一退出后，“扶強不服弱、扶農不扶貧”的風險又將突顯。其原因在于，利益聯(lián)結機制涉及產業(yè)扶貧中市場主義邏輯與社會道德邏輯之間的協(xié)調平衡[2]。一方面，產業(yè)發(fā)展必然要求以市場為導向，企業(yè)的目標是追求經(jīng)濟效益的最大化。另一方面，產業(yè)扶貧強調的是社會道德邏輯，通過發(fā)展產業(yè)帶動貧困戶脫貧致富，這兩種邏輯關系協(xié)調不好，則會極大地阻礙產業(yè)發(fā)展。

5.防范風險能力薄弱難以擺脫政府行政化幫扶

由于農業(yè)產業(yè)項目受制于外部不確定因素較多，而貧困地區(qū)在防范風險的意識與能力上相當欠缺，這是直接關系到產業(yè)未來生死攸關的大問題。當前貧困地區(qū)產業(yè)發(fā)展主要面臨兩大風險：一是自然災害風險。貧困地區(qū)防災減災體系相對薄弱，在自然災害面前普遍存在“順從天命”的心態(tài)，加之基礎設施建設滯后，以致遭受產業(yè)入不敷出、顆粒無收的現(xiàn)象并不少見。如茶陵縣某村2016年種植杭白菊，預計年收入60萬元以上，結果因為夏季雨水過多導致農作物大幅減產、收益甚微。二是外部市場風險。產業(yè)扶貧過程中，從主觀或客觀上強化了行政力量的推動而弱化了市場機制的驅動，政府相關部門以購買的方式支持項目，為農產品解決了銷路的問題。待行政力量逐步退出后，這些農產品都要接受市場競爭的殘酷考驗，脫離政府政策依賴的產業(yè)項目能否抵抗市場風險還是一大疑問。

6.產業(yè)鏈與價值鏈缺失難以發(fā)揮產業(yè)帶動效應

從長遠來看，如果沒有形成具有競爭力的產業(yè)鏈，很難實現(xiàn)真正的脫貧致富。貧困村開展的產業(yè)扶貧多集中于農業(yè)產業(yè)，尤其側重于傳統(tǒng)型種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，沒有形成完備的深加工體系，產品處于價值鏈低端，導致市場空間有限，市場風險承受能力也受到極大影響。由于大多數(shù)農產品存放時間短，若缺少深加工環(huán)節(jié)，產品一旦滯銷或產能過剩，極容易造成資源浪費、收益折損。所以，產業(yè)鏈條的形成意味著企業(yè)抗風險能力的提升，有利于發(fā)揮產業(yè)帶動效應。

路徑優(yōu)化

1.以特色協(xié)調的產業(yè)規(guī)劃夯實發(fā)展基礎

（1）規(guī)劃要因地制宜、突顯特色。規(guī)劃之前先摸底，要對區(qū)域現(xiàn)狀、可用資源及空間布局進行詳細調研，認真分析自身優(yōu)勢，挖掘地方特色資源，使規(guī)劃盡可能和當?shù)刈匀粭l件、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、產業(yè)特點以及歷史文化等協(xié)調統(tǒng)一，真正做到規(guī)劃既能“頂天”——著眼于國家整體戰(zhàn)略要求，又能“立地”——展現(xiàn)地方特色、對癥下藥。針對不同產業(yè)特色、不同空間結構以及不同自然條件的貧困村，盡力做到分類規(guī)劃、分層施策。

（2）規(guī)劃要整體推進、統(tǒng)籌協(xié)調。規(guī)劃要體現(xiàn)產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的整體性、協(xié)調性。一方面，精準協(xié)調好區(qū)域內產業(yè)布局以及產業(yè)結構，避免同種產業(yè)過于集中，對現(xiàn)有產業(yè)結構關系和布局進行合理調整，處理好“生態(tài)、生產、生活”三者空間關系，實現(xiàn)產業(yè)經(jīng)濟、社會文化和空間環(huán)境“三位一體”可持續(xù)發(fā)展；另一方面，改變傳統(tǒng)自上而下地定政策、制規(guī)劃的方式，廣泛征求基層部門與群眾的意見，將上級產業(yè)扶貧要求與貧困群眾的需求有機結合，做到既能滿足貧困戶在短期內盡快脫貧的需要，又能實現(xiàn)抵御返貧風險的長遠要求，有效破解規(guī)劃文本與發(fā)展實際“兩張皮”的困境。

2.以共建共享的人才導向聚力發(fā)展主體

（1）大力吸引返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人才。動員外出務工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，不僅能帶動其他剩余勞動力就近就業(yè)，同時還能解決留守兒童、留守老人等社會問題。相較外來人員，返鄉(xiāng)人員更容易獲取群眾的支持力和認可度。

（2）培育壯大新型職業(yè)農民隊伍。新型職業(yè)農民是貧困地區(qū)產業(yè)振興的主力軍，要將新型職業(yè)農民培育工作作為重點工程來抓，在精準培育與提升效能上下功夫。一是加大培訓工作的資金投入。大力實施現(xiàn)代青年農場主培養(yǎng)計劃、新型農業(yè)經(jīng)營主體帶頭人培訓計劃等。二是完善新型職業(yè)農民培育模式。探索政企合作模式，采取政府購買服務等方式，支持專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、教育機構承擔培育任務。三是構建農民教育培訓體系。努力形成“專門機構+多方資源+市場主體”的農民教育培訓體系，認定一批新型職業(yè)農民培育示范基地，開展全方位、多層次的專項職業(yè)技能培訓。

（3）促進社會力量參與實現(xiàn)人才共享。由于貧困地區(qū)勞動力短缺的問題短期內無法得到很好解決，所以必須大力發(fā)動社會力量參與人才共建共享工作，促進專業(yè)人才向貧困地區(qū)集聚。產業(yè)振興是全社會的責任，不能光靠行政手段來推動，而要運用市場思維，依靠市場力量、社會資源來推動。在這一過程中，應積極發(fā)揮好統(tǒng)一戰(zhàn)線智力密集、資源豐富、聯(lián)系廣泛的獨特優(yōu)勢，帶動農業(yè)專家、資政專家以及企業(yè)領軍人才等形成對口幫扶隊伍，組織民營企業(yè)積極參與“萬企幫萬村”活動。

3.以多元高效的資金扶持提升發(fā)展動能

（1）注重統(tǒng)籌協(xié)調，加強專項資金的使用與監(jiān)管。一是突出特色產業(yè)幫扶，確保資金使用規(guī)范。嚴格項目審批，所有財政專項資金到村、到戶項目都要進行公告、公示，嚴格規(guī)范資金的使用和收益管理。二是強化資金統(tǒng)籌協(xié)調，提高資金使用效率。建立“村決策、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、縣監(jiān)督”的資金分配運行機制，由村一級民主決策確定分配對象和項目，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所負責撥付資金到項目實施單位或貧困戶，這樣既調動了廣大貧困群眾和各個方面參與的積極性，又能提升扶貧資金的使用效率。與此同時，各有關部門之間應加強專項資金的統(tǒng)籌協(xié)調，對各自負責的補貼項目進行統(tǒng)一歸集，建立資金整合機制及聯(lián)席會議工作機制，有效形成“多渠道引水，一個龍頭放水”的資金投入新格局。

（2）強化資金扶持，增強金融服務的激勵與引導。產業(yè)發(fā)展是否能達到預期效果，很大程度上取決于金融扶持能否對產業(yè)提供實質性助力。綜合來看，為進一步發(fā)揮金融工具的“造血”功能，需從三個方面著手：一是創(chuàng)新信貸模式。積極創(chuàng)新金融扶貧開發(fā)機制，讓企業(yè)在不同的發(fā)展階段都可通過抵押、擔保機制獲得融通資金，同時確保政策上下一致、一以貫之，針對貧困地區(qū)農戶小規(guī)模、短周期的融資需求，要讓困難群眾貸得到、貸得起。二是創(chuàng)新保險保障服務。建立健全融資風險分擔與補償機制，對農業(yè)生產經(jīng)營者因市場價格波動造成的損失給予經(jīng)濟補償。三是優(yōu)化審批流程。開展小額信貸“一站式服務”試點，發(fā)揮惠農金融服務站的銜接作用，縮減審批環(huán)節(jié)，提高貸款審批效率。

4.以多方合力的機制創(chuàng)新鞏固發(fā)展質量

（1）通過產業(yè)發(fā)展模式創(chuàng)新來優(yōu)化利益聯(lián)結機制。產業(yè)振興的關鍵是人口與產業(yè)有效對接，而合理的利益聯(lián)結機制能保證產業(yè)發(fā)展主體參與的積極性和長久性。通過創(chuàng)新產業(yè)發(fā)展模式，構建更緊密、牢靠、可持續(xù)的利益聯(lián)結機制是一個有效路徑。如探索和完善“合作社（公司）+農戶+基地”模式，切實改善農民“單兵作戰(zhàn)”的形式，通過構建利益共享風險共擔的利益共同體，引領廣大農民加入合作社“抱團”致富[3]。由農民連同土地入股合作社，其中土地享受入股收入，入股農民享受工資收入，合作社統(tǒng)一提供技術指導、耕種管理、包裝營銷，形成產業(yè)化集中種養(yǎng)的規(guī)模效應，并能有效解決原料供應、銷售渠道等系列問題，增強農民抵御市場風險的能力，實現(xiàn)農民可持續(xù)性致富增收。在此基礎上，進一步拓展“支部+合作社+基地+農戶”“合作社+種植大戶+集體+農戶”等發(fā)展模式，整合各方資源優(yōu)勢，最大限度實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的共贏。

（2）通過后續(xù)制度政策兜底來促成市場驅動機制。為了確保貧困人口在貧困村脫貧摘帽后走上致富道路，還需做好相關幫扶政策調整和兜底制度設計，從而明晰政府與市場之間的邊界，讓市場機制的活力得到釋放。一是利用政策兜底來增強產業(yè)項目抵御風險的能力。如政府可設立產業(yè)扶貧風險補償基金，重點用于補償不可控風險導致的經(jīng)濟損失。對貧困農戶實行最低價補貼政策，以保本為基準制定年度最低價格，當市場跌破最低價時，由財政向貧困農戶提供價格補貼。二是完善農村最低生活保障制度。加大社會保障體系建設力度，切實將農村低保的“兜底”保障作用落實到位，防止貧困農戶因經(jīng)營失敗而遭受生計系統(tǒng)損害。三是逐步實現(xiàn)產業(yè)幫扶由政府主導向市場主導轉變。政府有能力為農民服務，但不能為市場做主。脫貧摘帽之后，要堅持多方聯(lián)動，探索市場驅動機制層面的創(chuàng)新與發(fā)展，充分調動貧困人口自身參與反貧困的積極性和創(chuàng)造性。

■ 漁舍臨水 孫戈/攝