低效工業用地識別與增效對策分析
——以安徽阜陽界首高新區東城園區為例

文/中國城市規劃設計研究院廈門分院 邵 佳

0 引言

工業用地快速擴張所導致的粗放經營、效益低等問題已嚴重制約城市或園區發展，隨著新時期我國從高速增長轉向高質量發展的轉變，生產空間集約利用、制造業提質增效成為工業用地轉型發展的目標。如何評價工業用地績效、識別低效工業用地，進而提出針對性策略是地方政府廣泛關注的問題。本文希望通過對文獻的研究與界首高新區的實踐，探索適應當前需求的低效工業用地識別路徑，并對增效對策進行一定程度的延伸。

1 文獻回顧

1.1 低效工業用地研究進展

通過梳理近年來低效工業用地文獻，發現當前國內對低效工業用地的研究主要集中在宏觀與中觀層面，微觀層面相對較少；就研究對象與內容而言，研究主要包括認識、成因、定義、類型、認定或識別方法及再開發對策等6方面，其中，認識、成因與定義的研究較為廣泛，普遍共識是低效工業用地的界定在各地市與學術界還未有統一標準，要統籌考慮區域、產業、發展水平差異等因素，而認定主體與視角不同也是低效工業用地難以統一定義的重要原因。由于定義與認定標準不統一，導致低效工業用地的識別與再開發對策存在較大差異（見表1）。

表1 國內城市或地區低效工業用地認定視角與類型

1.2 低效工業用地的評價與識別

國土部門與相關規劃單位率先開展土地集約利用評價，為低效工業用地的評價提供了思路方法與數據支撐。本文對低效工業用地評價與識別的7篇典型文獻進行分析，發現盡管研究對象、指標選取與結論存在差異，但運用的方法與思路基本一致，都是先建立“金字塔”指標評價體系，如在蘇州工業園建立3個方向、9項指標的評價體系；常州高新區建立4個目標、9個子目標、17項指標的評價體系，再運用特爾菲法確定指標權重，最后根據標準進行綜合評價，進而識別低效工業用地。其中，蘇州工業園、佛山市順德區與常州高新區的研究層次偏中微觀，且獲取較全面完整的數據，在計算后進行了可視化表達。

將文獻選取的指標進行匯總比對后發現：①大城市、高新區或相對復雜地區指標較多；②容積率、建筑系數等開發強度指標與地均稅收、地均固投等用地效益指標在每個指標體系中都有涉及，且確定的權重較高，是識別低效工業用地的關鍵指標，這也與地方政府視角下認定低效工業用地的2項主要指標（建筑容量和土地產出效益）相吻合（見表2）。以浙江紹興為代表的地方政府近年紛紛提出“畝產論英雄”的發展理念，實際上就是將土地產出效益作為評價工業用地的核心指標。

表2 典型文獻中低效工業用地識別選取的指標

1.3 低效工業用地增效對策

根據既有研究，目前低效工業用地增效的對策主要在公共政策與機制等宏觀層面，包括如何退出與再開發利用兩大方向。再開發利用一般包括產業升級、低效退出、獎懲聯動、準入考核、實施監管等具體舉措。可見，再開發利用才是處理低效工業用地的真正目的，而退出是其中一種途徑。

1.4 既有研究總結

通過以上梳理，得出以下3方面啟示。

1）低效工業用地的概念已有較多研究，本文不作探討，但考慮到評價、識別與研究需要，下文具體章節將結合地域特點與地方視角來定義與認定低效工業用地。

2）各文獻均基于某種目標而構建多因子低效工業用地指標評價體系，以期綜合評估用地績效，從實際操作與結果看，過于復雜，具體表現在：①指標體系力求完善與全面，但許多數據不易獲取，對于需要快速判斷的地方政府而言并不適用，也難以形成可推廣或復制的經驗；②指標越多，權重確定越復雜，實際操作難度大，易忽視關鍵指標的決定性作用，不具普適性。

3）低效工業用地在宏觀層面的退出與再開發利用對策儲備較多，本文建議只需做到因地制宜與因城施策即可。而各研究在微觀與空間層面的對策延伸并不多，對于“再開發利用結果”這一問題鮮有回答，本文將結合實踐作進一步探討。

2 識別思路與方法

2.1 識別思路

本文采取的低效工業用地識別思路是針對城市或地區的發展階段與基本特征，需識別低效工業用地片區的現狀，先預判發展方向、產業匹配、污染程度與開發強度等方面的影響程度，目的在于排除影響較小的因素，再構建以用地效益為核心的指標體系，結合數據可選取指標，參照類似地區標準進行工業用地的評價與低效用地的識別。該思路中的重要步驟是簡化指標、突出重點，對于需快速判斷的地方政府而言，此步驟的作用顯著。

2.2 研究方法

本文采用定量和定性相結合的研究方法，包括調查分析法、層次分析法、GIS空間分析法。調查分析法主要應用于調查現狀、收集數據、采集其他地區資料3方面，包括現狀企業與工業用地調查、企業開發強度與用地效益等指標收集、類似地區相關指標標準查詢等；層次分析法主要應用于對指標權重進行賦值；GIS空間分析法則主要應用于對計算結果進行可視化、指標評價與空間疊加分析方面。

3 東城園區低效工業用地的識別

3.1 背景

界首市是皖西北邊陲平原地區中小規模的濱水工貿城市，主導產業為再生資源循環利用產業（再生鉛與再生塑料）。2006—2013年，全市基本形成包括東城園區在內的四大工業園區格局（東城、西城、光武、田營園區）；2013年至今，界首工業園區迎來了快速發展與不斷擴張時期，2014年獲批成為省級經開區，2016年晉升為省級高新區，2017年著手申報國家級高新區，園區工業用地規模從4km2增長到12km2。在飛速發展與面臨重大機遇的同時，空間制約、用地低效、產能過剩、產業發展瓶頸等困境凸顯。而作為中心城區建設最早、區位交通優勢最明顯、整體環境最優的工業區，東城園區勢必成為界首高新區轉型發展的排頭兵。

3.2 東城園區概況

3.2.1 研究范圍

選取《界首高新區2018年度土地集約利用評價》中的東城園區評價區域為研究范圍，范圍內共60家企業，總面積約186.39hm2，東至弋尚紡織企業，南至順河路南側徐寨公租房等帶狀用地，西至新陽東路，北至漯阜鐵路。呈長約1.5km，寬約1.2km的菱形（見圖1）。

3.2.2 基本特征

1）產業特征 園區產業大致可分為傳統產業與高新產業，其中，傳統產業以紡織服裝、食品、漁具等為主導，高新產業以華信、天鴻為代表的生物醫藥、新材料等。園區產業門類達7種以上，總體特征表現為多而雜，空間分布上僅食品制造類企業相對集中且占比較大，占總數的1/3，其他門類企業基本為“見縫插針”。

2）用地現狀 園區工業用地總面積為151.38hm2（約2270.67畝）。由于緊鄰城區，園區基礎設施與公共設施基本與城區共建共享，但按目前空間尺度看，內部缺少生活配套設施。園區工業企業平均規模37.84畝，通過對企業的用地規模劃分等級，發現園區企業近一半（31家）企業規模在20畝以下，10畝以下的企業約9家。因此，東城園區是小規模企業較多的園區。

圖1 研究范圍與用地現狀

3.3 低效工業用地的認定

1）從界首市社會經濟水平與發展階段看，工業化是界首發展的主要動能，故工業生產仍是東城園區未來的主導功能，不存在功能轉變（退二進三）與不滿足用地規劃的問題。

2）從產業發展與園區定位角度看，園區將以高新產業為主，食品等傳統產業將逐步轉移。

3）根據相關數據與調查，園區各企業土地利用強度基本滿足省市標準，產業門類也不存在環保問題。

4）從當地政府與第三方評估機構視角看，畝均稅收與投資強度是考核工業用地績效的重點內容。因此，東城園區低效工業用地的認定可暫且排除規劃、產業發展方向、開發強度與污染狀況的影響，優先考慮畝產效益與貢獻方面的內容，換言之，畝產效益低的用地即認定為低效工業用地。

3.4 指標選取與評價標準

結合已獲取的60家企業數據（2017年），選取畝均稅收、畝均固投、畝均產值及企業總收入4個因子作為用地績效評價的基本指標。考慮到畝均稅收與固投是核心指標，結合特爾斐法確定四項指標的權重分別為0.6，0.2，0.1，0.1（見表3）。

按照結合類似地區確定標準的原則，選取山東、江西等省份近年出臺的建設用地標準，根據指標控制表，畝均稅收方面食品制造類項目為（10～20）萬元/畝，紡織服飾類項目為（6～15）萬元/畝，其他產業類項目總體在（6～20）萬元/畝區間；投資強度方面，食品制造類與紡織服飾類項目為（130～300）萬元/畝，其他產業類項目總體在（135～430）萬元/畝區間。由此可見，核心指標中畝均稅收在6萬元/畝以下、投資強度在130萬元/畝以下的企業用地應評為低效或較低效工業用地（見表4，5）。

表3 工業用地效益評價指標權重

表4 山東省畝均稅收、投資強度、產值控制指標（單位：萬元/畝）

表5 江西省畝均稅收、投資強度控制指標（單位：萬元/畝）

3.5 低效工業用地識別

3.5.1 工業用地績效特點

分別對東城園區60家企業的畝均稅收、畝均固投、畝均產值及企業總收入進行計算，并借助ArcMap對4個要素進行可視化，得出企業畝產效益分布。

根據畝均稅收分布統計，29家企業不足2萬元/畝，園區近1/2企業稅收貢獻遠低于標準值，其中8家企業在5000元/畝以下。低效工業用地整體呈現相對分散狀態，產業類型上仍以食品制造類企業為主；根據畝均固投分布統計，9家企業在150萬元/畝以下，且主要為集中在園區中部的食品類企業；根據畝均產值分布統計，僅有17家企業超過300萬元/畝，占總數的比例不足30%；根據企業總收入分布統計，僅有12家企業達億元規模，有21家企業在3000萬元以下。

綜上所述，東城園區工業用地績效特點可概括為：食品制造類工業用地普遍畝產效益低；園區總體效益表現欠佳。

3.5.2 工業用地績效評級

對60家企業的畝均稅收等4項指標進行評級打分，按1～5級劃分，對畝產效益低的企業評為級別1，反之評為級別5（見表6），得出企業畝產效益評級。如在畝均稅收評級中，2萬元/畝以下評為1級，（2～6）萬元/畝評為2級，（6～10）萬元/畝評為3級，（10～30）萬元/畝評為4級，30萬元/畝以上評為5級。通過ArcMap生成的評級圖中顏色越淺的色塊表示評級越低，即用地畝產效益越低，反之亦然。

借助ArcGIS空間疊加與加權總和分析，按照4項指標的權重將上文得到的畝產效益評級進行疊加，生成綜合評價圖，顏色越淺的色塊表示綜合評級越低，即用地越低效。

表6 工業用地效率綜合評級

3.5.3 低效工業用地識別

在綜合評價基礎上需考慮顯而易見的現實，如個別有潛力的新企業或某實力企業的二期用地，由于投產時間較短，指標數據表現不佳，因此應排除在低效工業用地序列之外。通過進一步篩選，可確定12處低效工業用地，包含31家企業，總用地面積為670畝（約44.7hm2）。低效工業用地空間分布上相對分散，產業門類以食品制造類為主，有20家為食品企業，其中，園區中部的4家企業最低效（見圖2，3）。

圖2 東城園區低效工業用地識別與分布

圖3 低效工業用地識別與新用地布局示意

4 低效工業用地增效對策

在宏觀層面增效對策指引下，微觀層面與空間層面的總體增效思路是盤活存量，根據實際情況可分為提升改造與退出更新2種策略。從規劃視角看，處于中心區位的低效工業用地（勝利路北側111.37畝）建議退出，并植入配套設施，如工業鄰里還可布局“M0”用地（M0為融合研發、創意、設計、中試、無污染生產等創新型產業功能以及相關配套服務的用地，屬工業用地M的一種，是適應傳統工業向高新技術、協同生產空間、組合生產空間及總部經濟、2.5產業等轉型升級需要而提出的城市用地分類），提高土地效益；而其他位置的低效工業用地在改造與退出時應考慮新項目與高新產業的匹配度，因此，建議在引入新項目時設置準入門檻，制定畝均稅收、固投、產值與高新產業研發指標標準，也可借鑒紹興經驗，提出能耗與環保要求（見表7）。

表7 紹興項目準入指標

5 結語

通過文獻回顧與實踐，為低效工業用地的識別與空間層面的對策提供可操作的思路與途徑。

1）本文構建的并不是多因子綜合評價體系，而是由關鍵因子的核心指標形成的評價體系。對比既有研究，本次研究具有2個優點：快速識別，生成直觀的可視化結果，為迅速判斷提供依據，滿足地方政府某一工作階段的需要；數據獲取相對容易，利于形成可推廣復制的經驗，在其他地區進行低效工業用地梳理時，重點收集土地效益相關指標。

2）如何克服“不系統”的缺點。城市或園區在發展，同一地區的低效工業用地認定標準不可能一成不變。根據文獻梳理，低效工業用地從識別到再開發利用是需全程監管的動態過程，因此，低效工業用地的評估應建立動態機制。動態體現在2個層面：①多輪評估機制，包括預評估、再評估等，其中，預評估可采用本文所述方法，再評估應在預評估基礎上，針對具體企業對開發強度、能耗、環保等指標進行評估；②一年一評估機制，對工業用地績效要“回頭看”，既防止出現遺漏，又能及時糾錯。