我國(guó)自然壟斷行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀研究

劉錚毅

[摘 要]傳統(tǒng)的管制理論認(rèn)為，自然壟斷行業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)、成本可次加性等特征，政府需要對(duì)這些行業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格管制。自然壟斷行業(yè)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)重要地位，但由于本身的低效率，會(huì)造成社會(huì)生產(chǎn)資源浪費(fèi)，并可能導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”。政府一般將自然壟斷行業(yè)的生產(chǎn)企業(yè)歸為國(guó)有，并對(duì)自然壟斷行業(yè)的生產(chǎn)和銷售實(shí)施強(qiáng)有力的監(jiān)管，使其成為國(guó)家財(cái)政稅收的重要來(lái)源。

[關(guān)鍵詞]壟斷；壟斷行業(yè)；政府監(jiān)管

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.08.065

[中圖分類號(hào)]F121.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2019）08-0-02

0 引 言

目前，我國(guó)某些自然壟斷行業(yè)帶有行政壟斷色彩，并存在服務(wù)價(jià)格高、法律法規(guī)滯后、進(jìn)入壁壘難以突破等問(wèn)題，需要在政府價(jià)格管制的基礎(chǔ)上引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)壟斷、競(jìng)爭(zhēng)和管制協(xié)調(diào)配合，最終建立合理有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。基于此，本文重點(diǎn)分析了國(guó)外自然壟斷行業(yè)的政府監(jiān)管現(xiàn)狀和我國(guó)自然壟斷行業(yè)的政府監(jiān)管現(xiàn)狀，希望能夠?yàn)橄嚓P(guān)研究提供借鑒。

1 國(guó)外自然壟斷行業(yè)的政府監(jiān)管現(xiàn)狀

隨著供給技術(shù)以及市場(chǎng)需求的變化，自然壟斷的邊界和合理性呈動(dòng)態(tài)變化趨勢(shì)，但在各國(guó)仍然廣泛存在自然壟斷行業(yè)。政府監(jiān)管屬于國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)方面，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)干預(yù)可以分為宏觀調(diào)控和微觀管制。其中，微觀管制主要包括經(jīng)濟(jì)性管制和社會(huì)性管制。按照戚聿東的說(shuō)法，社會(huì)性管制是指處理外部不經(jīng)濟(jì)和非價(jià)值問(wèn)題的規(guī)制，而處理自然壟斷和信息偏在問(wèn)題的規(guī)制就稱為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制。由此可以看出，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制主要是治理自然壟斷行業(yè)。

1.1 經(jīng)濟(jì)性規(guī)制治理自然壟斷行業(yè)的主要目標(biāo)

具體來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制治理自然壟斷行業(yè)的目標(biāo)主要包括以下幾方面。第一，實(shí)現(xiàn)資源有效配置。即實(shí)行價(jià)格規(guī)制來(lái)限制壟斷價(jià)格，防止企業(yè)制定的壟斷價(jià)格高于邊際成本，損害帕累托效率的資源配置。第二，由于壟斷行業(yè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)特征，企業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力，長(zhǎng)此以往將會(huì)影響企業(yè)內(nèi)部的生產(chǎn)效率。因此，政府進(jìn)行規(guī)制的目的就是促使企業(yè)從科技、分配、設(shè)備利用等方面提高內(nèi)部效率。第三，避免由于收入再分配損害消費(fèi)者利益。壟斷企業(yè)在向消費(fèi)者提供產(chǎn)品時(shí)可能存在價(jià)格歧視或有差別提供服務(wù)，導(dǎo)致企業(yè)出現(xiàn)獲取一方事業(yè)領(lǐng)域的超額利潤(rùn)來(lái)彌補(bǔ)另一領(lǐng)域的利潤(rùn)，而政府規(guī)制要避免出現(xiàn)這種情況。第四，壟斷企業(yè)如果不能進(jìn)行適當(dāng)投資，極有可能會(huì)出現(xiàn)供給不足和企業(yè)成長(zhǎng)滯緩的情況。因此，政府規(guī)制要促使企業(yè)具有投資意識(shí)，適應(yīng)時(shí)代變化，以此實(shí)現(xiàn)企業(yè)財(cái)務(wù)穩(wěn)定化。

1.2 國(guó)外自然壟斷行業(yè)的發(fā)展過(guò)程

國(guó)外自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管主要指政府的經(jīng)濟(jì)管制，以美國(guó)為例經(jīng)歷了3個(gè)階段。第一，19世紀(jì)末20世紀(jì)初，以美國(guó)為代表的一批經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)石油、天然氣、鐵路、電力等領(lǐng)域?qū)嵭幸?guī)制，有的規(guī)制甚至超出自然壟斷行業(yè)的范圍。第二，20世紀(jì)20年代到20世紀(jì)40年代，美國(guó)政府的監(jiān)管范圍相繼擴(kuò)大到廣播、銀行、運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域，管制進(jìn)一步加強(qiáng)。隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整。第三，20世紀(jì)70年代以后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)了放松監(jiān)管浪潮，而監(jiān)管趨勢(shì)逐漸轉(zhuǎn)變成市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制。例如，以美國(guó)、英國(guó)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的西方國(guó)家為中心，削弱了對(duì)能源、電信等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制，完善了市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。總的來(lái)說(shuō)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)自然壟斷行業(yè)的政府監(jiān)管是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步和特定的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)來(lái)決定的，沒(méi)有一成不變的管制策略。

前兩個(gè)階段的政府管制在日積月累的實(shí)踐中暴露出很多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一，技術(shù)進(jìn)步改變了某些行業(yè)的自然壟斷性質(zhì)，削弱了政府規(guī)制。技術(shù)進(jìn)步使一些新企業(yè)進(jìn)入原有壟斷領(lǐng)域的門檻降低；一些傳統(tǒng)壟斷企業(yè)在時(shí)代發(fā)展的過(guò)程中沒(méi)有進(jìn)行及時(shí)創(chuàng)新，導(dǎo)致某些環(huán)節(jié)的壟斷特質(zhì)消失；社會(huì)發(fā)展使產(chǎn)業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈。特別是在典型行業(yè)，由于遠(yuǎn)程通訊技術(shù)的發(fā)展，計(jì)算機(jī)、光纖等運(yùn)載傳輸工具的創(chuàng)新、發(fā)展、開(kāi)發(fā)，減少了基礎(chǔ)設(shè)施投入規(guī)模，消除了進(jìn)入壁壘。第二，社會(huì)需求的變化。隨著產(chǎn)品逐漸多樣化，人們的需求發(fā)生了變化，自然壟斷行業(yè)產(chǎn)品的需求彈性加大，限制了壟斷行業(yè)制定高價(jià)的能力，使壟斷不再是政府提高效率的唯一選擇。第三，政府管制造成了“政府失靈”。首先，政府管制容易導(dǎo)致受管制的壟斷產(chǎn)業(yè)消極經(jīng)營(yíng)，沒(méi)有追求成本最小化和利潤(rùn)最大化的動(dòng)力，即產(chǎn)生所謂的X非效率。其次，政府監(jiān)管的結(jié)果往往會(huì)模糊政府的監(jiān)管范圍，以行政壟斷代替市場(chǎng)壟斷，同時(shí)行政壟斷沒(méi)有一個(gè)機(jī)制進(jìn)行監(jiān)管，從而造成比市場(chǎng)壟斷更大的損失。第四，政府對(duì)壟斷行業(yè)的管制影響了消費(fèi)者應(yīng)享受到的相關(guān)服務(wù)。由于政府管制壟斷產(chǎn)品的價(jià)格，企業(yè)在不降低自身利潤(rùn)的基礎(chǔ)上，會(huì)為了滿足價(jià)格規(guī)制而降低對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的要求。雖然政府對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量有所監(jiān)管，但是質(zhì)量維度有很多種，很容易讓企業(yè)鉆漏洞，從而會(huì)影響消費(fèi)者的合法權(quán)益。第五，經(jīng)濟(jì)全球化要求市場(chǎng)建立一個(gè)公平透明的貿(mào)易環(huán)境，勢(shì)必會(huì)加強(qiáng)各國(guó)資源流動(dòng)，但是政府監(jiān)管往往會(huì)限制其流動(dòng)。

2 我國(guó)自然壟斷行業(yè)的政府監(jiān)管現(xiàn)狀

我國(guó)市場(chǎng)潛力巨大，成為國(guó)外擴(kuò)張市場(chǎng)的首選之地，但傳統(tǒng)的自然壟斷產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期在政府的保護(hù)下，根本無(wú)法應(yīng)對(duì)外界的挑戰(zhàn)。基于此，針對(duì)自然壟斷領(lǐng)域，中國(guó)開(kāi)始進(jìn)行政府管制改革。劉燦、張樹(shù)民、宋光輝的著作中將中國(guó)在自然壟斷行業(yè)的政府監(jiān)管改革分為3個(gè)階段：第一階段是政府放松價(jià)格管制，目的是提高資源配置效率；第二階段是企業(yè)改革，尤其是國(guó)有企業(yè)改革，目的是激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新；第三階段是產(chǎn)業(yè)治理，即放松自然壟斷行業(yè)監(jiān)管，并引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，目的是提高生產(chǎn)效率和配置效率。

我國(guó)最典型的自然壟斷行業(yè)改革是電信行業(yè)改革，接下來(lái)以此為例說(shuō)明我國(guó)改革的3個(gè)階段。1980年之前，我國(guó)電信行業(yè)的基本體制是政府直接壟斷經(jīng)營(yíng)。1980年后，為了緩和市場(chǎng)矛盾，并促進(jìn)電信業(yè)發(fā)展，政府開(kāi)始實(shí)施電信管理體制改革并放松了價(jià)格規(guī)制。1994年，由電子工業(yè)部、電力部、鐵道部聯(lián)合組建的中國(guó)聯(lián)通有限公司成立，打破了郵電部獨(dú)家壟斷國(guó)內(nèi)電信市場(chǎng)的局面，意味著中國(guó)電信業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制開(kāi)始完善。1998年，新組建的信息產(chǎn)業(yè)部代替了原來(lái)的郵電部成為我國(guó)管理信息產(chǎn)業(yè)的職能部門，并成立國(guó)家郵政局行使原郵電局的功能，而“中國(guó)電信”則成為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的經(jīng)營(yíng)主體，從而徹底實(shí)現(xiàn)政企分離。總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)電信行業(yè)的政府監(jiān)管沿著政企合一 —政企分開(kāi)—引進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度—引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制—電信對(duì)外開(kāi)放的演變路徑變遷。

從宏觀層面來(lái)看，很多企業(yè)認(rèn)為管制自然壟斷領(lǐng)域仍然需要市場(chǎng)機(jī)制管制和政府監(jiān)管同時(shí)進(jìn)行。但是，與西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)政府對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管水平不高，監(jiān)管要求不能與自然壟斷行業(yè)的蓬勃發(fā)展相適應(yīng)。原因在于我國(guó)自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管改革存在很多局限性。第一，我國(guó)的特殊國(guó)情使監(jiān)管者成為國(guó)有資產(chǎn)的所有者，肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的責(zé)任。第二，我國(guó)的自然壟斷和行政壟斷往往相互聯(lián)系。目前，我國(guó)的自然壟斷行業(yè)基本都是利用法律、行政手段設(shè)置進(jìn)入門檻。城市自來(lái)水、燃煤氣、郵政等都是具有自然壟斷性質(zhì)的壟斷行業(yè)，但這些行業(yè)的自然壟斷又是在自然經(jīng)濟(jì)體制下由政府配置資源形成的，因此這些自然壟斷產(chǎn)業(yè)帶有行政壟斷的色彩。

特殊局限性使政府對(duì)自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管存在很多問(wèn)題。第一，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管還是社會(huì)性監(jiān)管，對(duì)自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管都存在不同程度的政企不分現(xiàn)象。且一些政府機(jī)構(gòu)具有多重職責(zé)，很難具備獨(dú)立性，在行政過(guò)程容易產(chǎn)生部門偏好，從而影響壟斷行業(yè)市場(chǎng)的公平、公正。第二，隨著我國(guó)自然壟斷行業(yè)放松管制，許多行政機(jī)構(gòu)的行政職能逐漸弱化。但是，這些機(jī)構(gòu)依然保留下來(lái)，如信息產(chǎn)業(yè)部，其職能除了監(jiān)管幾大基礎(chǔ)的電信運(yùn)營(yíng)商，其他職能完全可以由其他協(xié)會(huì)組織和市場(chǎng)承擔(dān)。第三，我國(guó)法律體系建設(shè)起步較晚，政府監(jiān)管方面的法律法規(guī)還不夠完善。各壟斷行業(yè)的政府管制立法都是由原行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)。例如：《鐵路法》是由鐵道路負(fù)責(zé)起草的；自來(lái)水、城市燃?xì)狻⒊鞘泄步煌ǖ娜珖?guó)性行業(yè)管理辦法是由建設(shè)部起草制定的。這些部門在立法的同時(shí)還負(fù)責(zé)實(shí)施。第四，我國(guó)至今也沒(méi)有頒布一部關(guān)于政務(wù)公開(kāi)的法律或者法規(guī)。因此，在自然壟斷行業(yè)，消費(fèi)者的參與度極低。

對(duì)于我國(guó)自然壟斷行業(yè)的政府監(jiān)管，于良春教授認(rèn)為是一個(gè)放松監(jiān)管和強(qiáng)化監(jiān)管同步進(jìn)行的過(guò)程。一方面，對(duì)以前嚴(yán)格監(jiān)管的自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松監(jiān)管；另一方面，對(duì)新的監(jiān)管制度和監(jiān)管政策進(jìn)行嚴(yán)格管理。也就是說(shuō)，對(duì)于自然壟斷行業(yè)，在非自然壟斷環(huán)節(jié)應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，讓市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，從而促進(jìn)我國(guó)自然壟斷行業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

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