淺談我國推行權責發生制政府綜合財務報告體系的原因及制約因素

張雨辰

[摘 要]隨著我國經濟體制的深入改革，政府部門開始推行以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告體系。推行權責發生制政府綜合財務報告體系，有利于提升我國政府財務報告的嚴謹性和科學性。目前，我國政府部門在實行權責發生制的過程中還存在一些問題和制約因素，不利于政府部門進行深化改革。基于此，本文著眼于我國推行權責發生制政府報告體系的原因、歷程和制約因素，總結歸納了目前學者們的研究成果，希望為構建新時代符合我國國情和特殊權責發生制的政府綜合財務報告體系提供參考。

[關鍵詞]權責發生制；政府綜合財務報告制度；財政制度

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.08.008

[中圖分類號]F810.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2019）08-00-02

0 引 言

隨著我國逐步建立現代財政制度，僅實行預算會計已經難以滿足新時代背景下公共部門進行財務管理的需要。我國推行權責發生制政府綜合財務報告體系，有利于更好地發揮財政在國家治理中的重要支柱作用。因此，有必要研究我國推行權責發生制政府綜合財務報告體系的原因、歷程和制約因素。

1 權責發生制政府綜合財務報告體系的基本概念

1.1 權責發生制的含義

2015年，財政部發布的新版《政府會計準則——基本準則》指出，權責發生制指以取得收取款項的權利或者支付款項的義務為標志來確定本期收入和費用的會計核算基礎。具體而言，只要當期已經實現的收入和已經發生的或者應當負擔的費用，無論款項是否收付，都應作為當期的收入和費用；凡是不屬于當期的收入和費用，即使款項已在當期收付，也不應作為當期的收入和費用。只有在會計事項發生實質性變化時，才能進行會計確認與計量，這也是權責發生制與收付實現制的區別。

1.2 政府綜合財務報告的含義

政府綜合財務報告是指以滿足信息使用者的財務信息為主要載體，充分反映一級政府財務狀況、履職能力、財政中長期可持續性以及受托責任而編制的以財務報表為主要形式的綜合報告。目前，我國政府綜合財務報告以權責發生制為基礎，主要反映政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性等信息，內容包括財務報表、政府財政經濟分析和政府財政財務管理情況。

2 我國政府財務報告存在的問題

2.1 政府資產信息分散，財務報告不全面

政府財務報告需要全面、詳細地顯示政府部門的資產情況和負債情況，但事實上部分基礎設施建設投資并沒有反映在政府的財務報告中，造成這種情況的主要原因是基礎設施的建設歷時長，具體財務信息的獲取和統計存在難度。此外，公共部門基礎設施資產的種類及等級多，也給政府計提并計算折舊帶來相當大的難度。在以上種種原因的作用下，政府財務報告全面反映政府資產信息的難度較大。

2.2 決算報表體系存在缺陷，財務信息不準確

在現有的政府財務報告中，財務報告體系所包含范圍中的不同單位仍然存在不同的會計基礎。例如，部分國有企業的會計基礎是權責發生制，總預算會計的基礎則是收付實現制，而事業單位則采用權責發生制和收付實現制相結合的會計基礎。此外，在固定資產折舊方面，根據我國《行政單位會計制度》的要求，行政單位在固定資產折舊方面已經設置了相關科目，然而在實際工作中固定資產折舊還沒有滿足要求。如果以權責發生制的內容為基礎，那么出于反映當期運營中固定資產轉移的價值，應當對當期固定資產進行折舊。但是由于現有報表編制的主體范圍和口徑存在差異，導致公共部門財務報表合并過程中存在重復或者遺漏的情況，降低了政府財務報告中信息的準確性。

3 推行權責發生制政府綜合財務報告體系的必要性

3.1 提升政府預算管理水平

長期以來，我國政府財務報告的預算工作都建立在收付實現制的基礎上，由于沒有實現資金轉移，無法把這些內容納入預算的范圍內，進而會影響預算的準確性，不利于順利開展政府工作。推行權責發生制能夠提升政府預算管理水平，促進政府工作順利開展。

3.2 精確體現政府負債規模

基于收付實現制，政府財會人員對于沒有實際支出的資金是不進行核算處理的，導致政府的很多隱形負債無法充分體現在財務報告中，從而會影響政府財務報告負債數據的準確性。由于這一特性，部分政府部門管理人員為了提升業績，不斷增加隱形負債，給部門或地區的財務管理留下了巨大的負債隱患，不利于政府更好地開展工作。推行權責發生制能夠避免出現此類問題，因此，我國推行權責發生制政府綜合財務報告體系勢在必行。

3.3 增強收入成本核算的客觀性

在收付實現制政府綜合財務報告體系的基礎上，只有在收到應收款時才能確認收入，在資金支出后才能確認成本，導致政府部門的收入支出配不均衡。在政府的日常管理過程中，業務是隨機發生的，但收到資金的時間可能相對統一，造成政府收入集中于一個時點，收入確認與實際脫節，從而會影響會計核算的準確性與合理性，不利于完善政府財務報告體系。與收付實現制相比，權責發生制能夠更好地解決收入成本核算的客觀性問題。基于此，我國有必要推行以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告體系。

3.4 發達國家政府會計改革取得較好成果

自1990年開始，以新西蘭和澳大利亞為代表的西方發達國家開始著手推進權責發生制政府會計改革。新西蘭和澳大利亞兩國作為最早推進改革的國家，通過政府會計改革取得了良好的效果，也為其他國家推進改革提供了范本。新西蘭在這次改革中，政府的運作效率以及公共服務和公共產品的質量有了顯著提高，政府財政也扭虧為盈，實現了財政盈余。為了改變政府財政狀況、擺脫高額赤字，澳大利亞政府也開始了政府會計制度改革。澳大利亞政府通過20年的時間，成功創建了完善的權責發生制預算和財務報告體系，有效提升了國有資產管理效率。

4 我國推行權責發生制政府綜合財務報告體系的制約因素

4.1 整體制約因素

4.1.1 各單位會計核算口徑存在差異

目前，在現有的政府財務報告中，由于不同單位仍然采用不同的會計核算基礎，政府綜合財務報告信息的準確性不斷下降。部分政府機關的總預算會計和行政單位的會計以收付實現制為基礎，而事業單位則往往以財務收付實現制與權責發生制相結合的方式為會計基礎，在合并過程中極易出現漏報和重復的情況，影響政府綜合財務報告信息的準確性。

4.1.2 精確反映政府財務信息的難度大

全面、準確地反映政府部門財務信息，是我國推行權責發生制政府綜合財務報告體系的主要目的之一。要實現這一目的，政府部門必須對具體的資產及負債狀況進行全面披露。在此過程中，公共基礎設施是政府的主要資產，但出于現實原因，現有的公共基礎設施由于建成時間早，受限于歷史原因，并沒有對公共基礎設施開展相應的會計核算，有關政府部門僅統計了公共基礎設施的數量，導致財務部門難以獲得相對準確的政府資產價值。除了公共基礎設施存在問題外，如何精準反映政府負債價值也是一個亟待解決的問題。政府部門負債問題包括負債規模大和負債種類多兩個主要問題，此外，不同政府單位之間也可能存在交叉債務關系。為了保證政府綜合財務報告的準確性，政府應當及時抵銷內部債務，而在具體抵銷過程中，由于不同單位的會計處理方法存在差異，出現錯誤在所難免，增加了精確反映政府財務信息的難度。

4.1.3 缺少相關信息技術支撐

隨著社會公共事務不斷增加，政府部門財政覆蓋的范圍越來越廣，因此，政府部門在采用權責發生制生成政府綜合財務報告時，要處理海量數據。在大數據時代，推進權責發生制政府綜合財務報告體系需要相應配套的信息系統做支撐。如果缺乏信息系統，僅憑借人工生成報告，不僅費時費力，也會帶來很多不可預知的錯誤，不利于提高財務報告的準確性，實現政府綜合財務報告的科學化。

4.1.4 配套法律法規不完善

法律是推行新制度的根本保證。深化權責發生制政府會計制度改革，需要進一步健全相應的法律法規。事實上，在我國推行權責發生制政府會計制度改革的過程中，政府會計監管的實際難度加大，相配套的政府財務管理制度和法律法規等仍處于近乎空白的階段，如何及時修復這一制度漏洞，關系深化改革的前途和命運。

4.2 地方制約因素

4.2.1 地方政府存在抵觸情緒

在原有收付實現制的基礎上，地方政府在核算具體資產項目時，僅在政府財務報告中顯示具體資產項目的增量價值，并不能準確、全面地衡量地方政府的財務狀況。在進一步深化改革的過程中，由于地方政府存在抵觸情緒，如何科學地評估與衡量改革前地方政府的原有資產項目，量化并確定真實的資產價值，并全面核算地方政府所擁有的經濟資源的準確價值，調動地方政府參與改革的積極性，已經成為我國政府會計制度由收付實現制向權責發生制轉變過程中迫切需要解決的難題。

4.2.2 基礎條件和人員素質未達到要求

政府相關人才的數量和質量，關系著權責發生制政府報告體系能否推行順利。目前，在政府報告體系權責發生制改革的過程中，政府沒有落實權責發生制政府報告體系，具體執行人員的整體素質也不達標。

5 結 語

從首次提出“建立權責發生制的政府綜合報告制度”概念，到修訂新預算法，再到出臺相關改革方案和準則，我國推行權責發生制政府綜合財務報告體系還有很長的路要走。在進一步推進改革的過程中，政府部門應進一步借鑒國外改革的經驗，結合我國實際，采取循序漸進、穩中求變的措施推進具體改革措施，加快我國政府會計制度改革的進程。

主要參考文獻

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