從農場到餐桌的轉基因標識研究

錢貴明，李翔*

1. 中國社會科學院研究生院（北京 102400）；2. 軍事科學院軍事醫學研究院（北京 100850）

轉基因技術是指將人工分離和修飾過的基因導入到目的生物體基因組中的過程。轉基因食品是利用經上述技術改造過的生物，使其在性狀、營養品質、消費品質方面向人們所需要的目標轉變，從而最終形成的可實用物質[1]。由于轉基因食品在營養學評價、毒理學評價、過敏性評價等方面較普通食品均有良好表現[2]，因而其市場價值得到了全球眾多國家的認可[3]。由于國內轉基因技術研究起步較晚，轉基因農產品的大規模商業化種植推廣緩慢[4]，普通民眾、科研人員及相關企業對于轉基因技術的認可度有較大差距。

為解決商家與消費者之間的矛盾，我國政府出臺了一系列法律法規來減少該產業的信息不對稱，詳情見表1。就轉基因食品而言，消費者在意的是其自身的知情權和選擇權，即所購買的產品是否含有轉基因成分，轉基因成分是否足夠安全。對于該問題，上述法規給予的解決方案是實行轉基因產品強制標識制度，即在中華人民共和國境內銷售轉基因產品時，商家應嚴格按照相關條款，告知消費者該產品是否含有轉基因成分，盡最大可能保證消費者在面對轉基因產品時的知情權、選擇權和公平交易權。

表1 我國主要轉基因法規匯總表

目前已有眾多專家學者結合了西方發達國家的轉基因食品標識管制經驗對我國的轉基因強制標識制度進行了探討，然而他們聚焦的范圍更多集中于含有轉基因成分的工業產品，如汪再祥[5]、豆雨思等[6]所著文章。對于從農場到餐桌的完整食品鏈卻未見涉足，為此該文將結合表1的相關政策法規，從種子的研發、培育、種植到農作物的上市、加工、包裝再到成為消費者餐桌上的最終產品的整個食品鏈進行逐一探究，試圖明晰出各方的博弈力量，給讀者呈現出一個全方位的動態監管過程。

1 我國轉基因標識現狀探究

目前我國在售的轉基因食品不僅包括大型商場貨架上的最終產品，很多農貿市場在售的農副產品也有含有轉基因成分。作為被端上餐桌的食材，基本都會經歷培育、播種（養殖）、收獲、出售、加工成工業品等階段，這個過程都有可能摻入轉基因成分，為了嚴格控制各個環節的轉基因成分的來源和去向，該文將從轉基因種子的研發培育銷售、轉基因農作物的銷售、基因工程商品的加工售賣等三方面來詳談我國轉基因標識問題。

1.1 轉基因種子的研發、培育、銷售的標識現狀

種業是農業生產鏈的最前端產業，是控制糧食安全的基礎性產業，根據《中華人民共和國種子法》的有關規定，種子是指農作物和林木的種植材料或繁殖材料，包括籽粒、果實、根、莖、苗、芽、葉、花等。在此問題下，為敘述方便，不妨把其定義擴充到囊括畜牧業、漁業的種苗等。根據《農業轉基因生物安全管理條例》可知，轉基因種子從研發到上市一般需要經過三個階段，即獲取轉基因生物安全證書、獲取生產許可證、獲取經營許可證。具體流程如下：（1）轉基因種子的試驗，一般需經過中間試驗、環境釋放、生產性試驗三個階段[7]，在這三個階段，根據《農業轉基因生物安全管理條例》的規定，每要開始一個新階段，都需要向國務院的農業行政主管部門也就是農業部提出申請，在得到批準后方可進行相關試驗研究。在生產性實驗結束后，可以向農業部申請并領取農業轉基因生物安全證書；（2）在轉基因種子試驗結束后，為使其可以順利產業化，在準備好相關材料后，需要繼續向農業部申請生產許可證；（3）在有生產許可證的前提下，如果想進一步售賣轉基因種子，需要向農業部取得經營許可證，在取得經營許可證的過程中需要滿足建立經營檔案、載明種子來源去向、進行標識等條件。

在以上三個階段中，只有最后一個階段，也就是經營階段，轉基因種子會直接和消費者接觸。《農業轉基因生物安全管理條例》第二十八條規定，在中華人民共和國境內銷售列入農業轉基因生物目錄的轉基因生物，應當有明顯標識。根據第一批農業轉基因生物目錄可知，目前共有大豆種子、玉米種子、油菜種子、棉花種子、番茄種子等五個品種涉及在內。《中華人民共和國種子法》第四十一條規定，銷售轉基因植物品種種子，必須有明顯的文字標注，并應同時提醒使用者具備一系列的安全措施，此文件中所稱的種子，是指農作物和林木的種植材料或者繁殖材料等，包括籽粒、根、莖、苗、芽、葉、花、果實等。《農業轉基因生物標識管理辦法》第六條規定，在售的轉基因動植物種子、種畜禽、水產苗種等直接標注“轉基因××”。

1.2 轉基因農作物的銷售標識現狀

轉基因作物流通到消費者手上時，并不都是以工業品的形式，其中相當多一部分是以農副產品的形式直接流通到了餐桌上，還有一部分是以飼料的形式流通到了養殖市場。當然，這一部分不包括被作為中間產品的工業飼料的原料，在這里討論的是轉基因作物直接作為飼料被畜禽等消費掉的那部分。在這種形式下的轉基因作物，往往被擺上市場時是不需要進行嚴格的包裝，消費者購買時也不需要那些行使包裝功能的附加品。

盡管消費者在日常生活中最容易接觸到此類商品，但是由于這些商品的交易場所、交易性質、交易額等諸多方面的限制，監管部門容易忽略它們。轉基因作物的標識規定有：《農業轉基因生物安全管理條例》中有總的規定，凡是銷售農業轉基因生物目錄中的轉基因農作物都需要進行明確標注，可以直接標注“轉基因××”；《農業轉基因生物標識管理辦法》第八條對那些難以在銷售時直接進行標識的轉基因農作物做出了五條詳細規定，比如難以在外包裝對轉基因農作物進行標識的，可以在展銷臺進行標識、設立標識板進行標識、在容器上進行標識等；上述文件中所涉及的農作物有大豆、玉米、油菜籽、鮮番茄等第一批農業轉基因生物目錄內的四類。

1.3 基因工程商品銷售標識現狀

基因工程商品是指利用遺傳工程在控制系統內進行醫藥、農藥、獸藥、飼料、肥料、食品、添加劑、化工原料等商業化規模生產出來的產品[8]。在日常生活中，消費者很容易在大型的超市、商場、百貨公司購買到此類商品，通常這些商品均具有上等的品質、良好的外觀、精美的包裝，由于這些產品本身含有轉基因動植物、微生物成分，并且可以規模化生產，故其在生產的時候，可以在其外包裝進行統一的轉基因標識。

《農業轉基因生物安全管理條例》規定，銷售列入第一批農業轉基因生物目錄中的基因工程商品需進行轉基因標識，標識的直接責任人有生產商、分裝單位、個人等，未進行標識則不得銷售。如果在銷售過程中需要進行拆分，則需要進行二次標識，以此來保障消費者的合法權益。《農業轉基因生物標識管理辦法》也對以上內容進行了直接說明，要求轉基因農產品的直接加工品，應當標注為“轉基因××加工品（制成品）”或者“加工原料為轉基因××”。《中華人民共和國食品安全法》第六十九條規定，生產經營轉基因食品應當進行顯著標識。以上涉及的基因工程商品即是第一批農業轉基因生物目錄中剔除了轉基因種子和農作物后剩余的工業制成品，包括大豆粉、大豆油、豆粕、玉米油、玉米粉、油菜籽油、油菜籽粕、番茄醬等八類產品。

表2 我國轉基因標識具體條款內容

2 歐美轉基因標識制度探究

由于轉基因行業技術壁壘較高，普通民眾對轉基因層面的科學知識較為欠缺，如果期望每個消費者都能對轉基因產品有一套自己的價值判斷，這顯然是不切實際的空想。在學界尚無定論的前提下，政府自然不能對民眾的消費選擇進行引導，為此政府合理的做法是在制度層面更加重視管理轉基因生物的安全問題，使其在基礎研究、應用研究、市場開發等方面更加規范化、合理化、制度化。各國在文化教育、科技水平、資源環境、經濟發展等層面上固有的差異，導致了各國的轉基因標識政策迥然不同，比較有代表性的有以美國為典型的轉軌中的轉基因標識管制政策（2016年7月29日，美國前總統奧巴馬簽署了《國家生物工程食品披露標準》法案，自此美國將逐漸收緊對轉基因標識的管制）和以歐盟為代表的風險預防型轉基因標識管制模式。

2.1 美國，轉軌中的轉基因標識制度

在轉基因的基礎研究領域，美國一直走在世界的前列，這在很大程度上應該歸功于近現代生物技術在美國的沉積，這些沉積囊括了科研人員、財政補貼、教育支持等諸多有利因素。在轉基因的應用研究領域，由于美國政府及普通民眾較為支持現代生物技術在農業生產中的應用，因此轉基因的應用研究在美國的發展所受阻礙一直較少[9]，主要可以表現在美國聯邦政府于1986年制定的首部關于生物安全的法律法規，即《生物技術管理協調框架》（Coordinated Framework for regulation of Biotechnology）。這部法規體現了美國對于轉基因監管特有的科學性原則、實質等同原則、產品監管原則。該法規認為只要轉基因生物在產品上不存在特殊風險，那么轉基因作物和非轉基因作物則適用同樣的監管條例。

根據《生物技術管理協調框架》可知，美國主要有環境保護局、食品藥品監督管理局、美國農業部等三個部門對轉基因種子、轉基因作物、基因工程商品進行監管。具體如下：（1）在環境保護局的管轄范圍內，根據FIFRA（聯邦殺蟲劑、殺真菌劑、滅鼠劑法案），美國環保局對所有轉基因及非轉基因農藥的銷售、使用、分配等做了詳細規定；根據FD ﹠ C Act（聯邦食品藥品化妝品法案）的第408條，美國環保局對食物中的農殘進行監管；根據TSCA（有毒物質控制法案），美國環保局對生物技術即轉基因技術的商業化、產業化負有監管責任。（2）食品藥品監督管理局主要對食品、膳食補充劑、化妝品、人類和獸類藥物、人類的生物制劑等進行監管，例如通過FD ﹠ C Act的402（a）（1）條款對轉基因食品中的摻假行為進行監管，通過FD ﹠ C Act的第409條對轉基因食品添加劑進行監管。最為重要的是，食品藥品監督管理局對于那些運用轉基因技術的人類藥品、生物產品、醫療設備的監管并沒有設置其他法案或條文。（3）美國農業部下屬的動物衛生監察局先后制定了《動物健康保護法案》、《植物保護法案》、《毒素法案》，根據這三部法案，美國農業部對那些有可能損害農業植物和動物健康的轉基因技術進行監管；其另一個下屬公共衛生機構食品安全監督服務局主要負責美國的肉類、家禽、蛋制品、魚類的產品標簽管理。

直至2016年7月29日，美國前總統奧巴馬簽署《國家生物工程食品披露標準》以后，美國將對轉基因產品的信息施行強制性披露，但不同于其他國家的是，美國實施該項政策的主要目的是為了保護消費者的知情權，而并不是擔心轉基因食品本身是否安全[10]。該法案首先在SEC. 291 Definitions下給出了轉基因食品的定義，其中食品的定義延續了FD ﹠ C Act的標準，轉基因技術則是指不能通過生殖渠道而必須通過體外重組脫氧核糖核酸技術獲取基因的過程。在SEC. 292 Applicability中說明國家生物工程食品信息披露標準并不是適應于所有食品，而是僅適應于《聯邦食品藥品和妝品法案》、《聯邦肉類監察法案》、《家禽產品監察法案》、《蛋制品監察法案》等四部法規所管轄范圍內的食品，該條款從某種程度上說明了《國家生物工程食品披露標準》并不是一項沒有調和余地的強制性標準。在SEC. 293 Establishment of National Bioengineered Food Disclosure Standard部分，公布了轉基因信息披露的形式，即生產商可以采用文本、符號、電子、數字鏈接等多種形式來表明轉基因商品的身份，這一點和上文提到的中國的信息披露情況類似，都是給生產廠商提供盡可能多的自我操作的空間。最后該法案要求農業部在兩年內出臺國家生物工程（轉基因）食品披露標準的更多細則。

該項法案究竟是順應潮流的無奈之舉還是在傳遞真正的變革信號呢？只能從FDA和USDA的后續跟進措施中尋找答案了，畢竟從目前掌握的信息來看，更詳細的轉基因標識的細節還處于襁褓之中。但是處于變革當中的美國轉基因標識制度不禁讓人們對該項技術的安全性有了更深層次的思考。

2.2 歐盟，風險預防型轉基因標識制度

在轉基因產品標識的管制問題上，歐盟的做法和美國慣有的立場大相徑庭。歐盟的轉基因標識管制的理論基礎主要有兩條，即消費者知情權和風險預防原則[11]。在這里，知情權指的是消費者有權利知曉所購買的產品是否含有轉基因成分，風險預防原則是指盡管轉基因食品短期內帶來了巨大的經濟效益，但是由于在短期內很難判斷長期影響，所以依舊需要對轉基因食品采取不同的監管措施。目前歐盟在轉基因物質的監管上主要有如下5個指令和法規，分別為：2001/18/EC號指令（關于有意向環境釋放轉基因物質以及廢除理事會第90/220/EEC號指令的指令）、1829/2003/EC號法規（轉基因食品和飼料的法規）、1830/2003號法規（關于轉基因生物的可追溯性和標識以及由轉基因生物生產而來的食物和飼料可追溯性并修正2001/18/EC號指令的法規）、65/2004/EC號法規（關于建立一套發展和分配轉基因物質獨特編碼系統的法規）、619/2011/EU法規（關于飼料官方控制中尚未獲得許可或者許可過期的轉基因材料的抽樣和分析方法的法規）。這5部指令和法規囊括了轉基因產品的研發、種植、銷售等各個環節。下面從農場到餐桌的整個食品產業鏈來分析歐盟轉基因標識監管問題。

2001/18/EC號指令是一個綱領性文件，該文件適用于那些除了人類以外，其遺傳物質是通過非傳統的交配和自然重組得以改變的生物，很明顯這個適用范圍較為廣泛，包括了轉基因種子、轉基因農作物、基因工程產品等。根據該指令，如果轉基因種子首次在歐盟的某成員國市場上銷售，廠商應向該國的主管部門進行通報，主管部門在接到通報后于90日內進行回復，如果該轉基因種子允許上市，得到的銷售許可的有效期則為10年，成員國在銷售期內須采取相關必要措施來保證轉基因種子在銷售期內按規定貼上轉基因標簽[12]。在這個綱領性的指令頒布后，又催生了1829/2003/EC號法規和1830/2003號法規，這兩個法規分別對如何監管轉基因食品和飼料以及轉基因生物的追溯問題進行了詳細闡述。根據1829/2003/EC號法規的第二條的定義可知，“轉基因食品”是指含有或由轉基因物質構成的食品；“用于食品的轉基因物質”是指可能用于食品或食品生產原料的轉基因物質，以上轉基因食品和用于食品的轉基因物質如果在歐盟的某成員國上市銷售，首先要由申請者向具體的歐盟成員國主管部門提出申請，該成員國主管部門再告知歐盟食品安全局，在歐盟食品安全局批復后，最終由歐盟委員會告知申請者決議，并在《官方公報》上公布該決議的詳細內容。如果最終產品得以上市，其自身的轉基因成分只要超過0.9%，或者當食品由單一成分構成時，并且轉基因成分的存在并非偶然，則必須在銷售的時候予以標簽標注。如果食品中含有一種以上的成分時，則可以用術語“基因修飾”或“從轉基因生產而來”標注在成分列表后的括號內；如果以類別名命名時，可直接用術語“含有轉基因（物質名稱）”或“含有由轉基因（物質名稱）生產而來”，標注在成分列表后的括號內[13]。類似地，該1829/2003/EC號法規在第三章也規定了相關轉基因飼料從研發到銷售的內容，由于內容類似，在此就不一一贅述。根據1830/2003號法規，為了保證轉基因生物具有良好的可追溯性，對于由轉基因生物組成或含有轉基因生物的產品，經營者應該保證其包裝產品具有“此產品含有轉基因生物”或“此產品含有轉基因×××”的字樣，對于非包裝產品，上述字樣可以在其陳列時出現，并保證相關信息要有明確備份。

從上述的分析過程可以看出，歐盟對于轉基因的標識管制異常嚴格，不僅監管范圍廣，食品中轉基因成分的閾值也有明確界定，同時也建立了完整的追溯系統，通過這些措施保護了消費者知情權，實現了對轉基因潛在風險的預防。

3 西方國家轉基因標識管制政策對我國的啟示

美國和歐盟對于轉基因標識管制的政策呈現出了西方發達國家兩種截然不同的態度。盡管美國目前處于變革當中，但是其監管理念依舊遵循科學性原則；歐盟則保持了他們在食品安全領域固有的謹慎與偏執，他們認為在可預見的短期內基因遷移也許無法發生，但是長期而言，并不能完全避免這一現象的發生，所以在食品安全領域一勞永逸的舉措將很難存在。這兩種監管理念均無可厚非，畢竟在學界對于轉基因食品安全性尚無定論的情況下，政府目前的所作所為至多是為消費者提供一個中立的選擇權，如果在市場上充斥了大量轉基因食品的情況下，這個選擇權也將會變得虛無飄渺。

根據表2中國的具體轉基因標識條款可以看出，上到國務院下到各部委均對轉基因標識有各種明確的規定。首先從轉基因種子的強制性標識可以看出，國務院頒發的《農業轉基因生物安全管理條例》的轉基因標識管制對象包括轉基因動植物（含種子、種畜禽、水產苗種）和微生物等不同種類，但是結合了《中華人民共和國種子法》及第一批農業轉基因生物目錄后可知，轉基因的強制性標識就僅涵蓋了大豆種子、玉米種子、油菜種子、棉花種子、番茄種子等五個品種，這五個品種即是在2002年公布的農業轉基因生物目錄下囊括的五個品種。顯而易見的是轉基因技術也會應用于動植物和微生物等不同種類作物上，這樣看來既然中國施行強制轉基因標識管理制度，并且該制度是為了保護消費者的知情權和選擇權，那么標識范圍不應該僅包括上文提及的五個植物品種，也應該包括《農業轉基因生物安全管理條例》中提及的種畜禽及水產苗種。

其次對于轉基因標識目錄是否需要擴充，農業部曾對外解釋：轉基因標識目錄之所以一直沒有變化，是因為中國批準產業化種植、進口，作為食品加工原料的農作物沒有變化，如果有一天我們批準轉基因水稻的種植，那這個目錄肯定會得到更新。現在看來這段話同樣有些牽強，如果轉基因標識目錄有推廣上述農產品產業化的目的，那么也應該盡量多地包括大豆、玉米、棉花等為原料加工而成的工業品，如豆腐干、大豆蛋白粉、轉基因玉米釀制的糖漿和酒精、棉籽油等。否則這種歧視性的標注政策越來越會受到各方質疑。

最后從在售的農貿產品的轉基因標識管制中可以發現，國務院頒布的《農業轉基因生物安全管理條例》對其有概括性的論述，但是缺少國務院下屬的各部委或具有行政管理職能的直屬機構對其進行的更進一步的詳細監管條例，很顯然，在這一部分如果出現相關違章行為，將很難確定相關責任人，更不用談如何追責了。

4 結語

從歐美的轉基因標識制度可以看出，這兩大陣營的監管理念迥然不同，但是在其各自的管轄區域都能發揮良好的作用。我們國家無論是始終堅持“強制性標識”制度，抑或是逐步放開到“定量強制性標識”，或者是“自愿標識”，也都有可取之處。在這里最大的問題是無論監管政策如何變化，我們要始終規避掉歧視性的標注政策，也就是只要植物種子有標注，那么對應的種畜禽及水產苗種也必須有所體現；只要受到產業化推廣的農產品有標注，那么其相關的所有農貿成品、中間品、工業制成品都要進行標注，否則在這種有所欠缺的監管體系下，也就不能責怪民眾對轉基因標識怨聲載道了。