國家發(fā)改委首提收縮型城市 土地財政下的城市擴張或?qū)⒔Y(jié)束

宋興國 范孜恒

進入城鎮(zhèn)化中后期，城市將如何發(fā)展？發(fā)改委文件首次提出收縮型城市，這意味著政府層面不再單方面考慮城市增長和擴張。在重構(gòu)新型城鎮(zhèn)化空間格局的背景下，將優(yōu)化“城市群—都市圈—中小城市—特色小鎮(zhèn)”這一結(jié)構(gòu)下的土地、資金等要素配置。

在經(jīng)歷了一輪迅猛增長之后，中國的城市該如何發(fā)展

4月8日，國家發(fā)改委發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務》（以下稱《重點任務》），布置了包括加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局形態(tài)、推動城市高質(zhì)量發(fā)展、加快推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展等方面19條具體任務。

《重點任務》再次強調(diào)了“城市群—都市圈—中小城市—特色小鎮(zhèn)”的新型城鎮(zhèn)化空間格局框架，試圖通過轉(zhuǎn)變城市發(fā)展觀念，優(yōu)化資源要素在城鄉(xiāng)之間、大城市與中小城市之間的合理配置，最終實現(xiàn)人口、產(chǎn)業(yè)在這一空間格局內(nèi)的再分配。

收縮型城市會更多嗎

記者注意到，《重點任務》不僅指出要加快京津冀協(xié)同發(fā)展、長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，還在房地產(chǎn)市場調(diào)控政策、區(qū)域制造業(yè)布局、大氣污染防治、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同等多個領(lǐng)域，強調(diào)了協(xié)同發(fā)展的重要性。

對此，首都經(jīng)貿(mào)大學特大城市研究院研究員葉堂林告訴記者，從我國城鎮(zhèn)化進程來看，靠單一城市自主發(fā)展的階段已經(jīng)基本結(jié)束，城市群和都市圈發(fā)展是從初級到中級的發(fā)展階段，越來越強調(diào)與周邊的合作。

此外，多位受訪人士表示，此次《重點任務》對于城市發(fā)展，不再單方面考慮城市增長和擴張，開始相對地思考一些城市在收縮中帶來的各種問題，顯示了我國新型城鎮(zhèn)化過程中，城市發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變。

《重點任務》中提到，收縮型中小城市要瘦身強體，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區(qū)集中。

對此，有地產(chǎn)人士分析，文件一方面要求全面放開大城市落戶限制，另一方面提出中小城市發(fā)展要分類施策，并在官方文件中首次提及“收縮型”城市，符合城市化一體兩面的發(fā)展規(guī)律，未來人口等政策可能進一步分化。

中央財經(jīng)大學城市管理系主任、副教授王偉指出，“收縮型城市”是從國外引入的概念，包括德國魯爾、法國洛林和美國的休斯頓等地區(qū)，都經(jīng)歷過城市收縮的階段。其主要體現(xiàn)在人口流失、產(chǎn)業(yè)衰退，城市空間和公共設(shè)施閑置等三個方面。在我國，還有一種特有的城市收縮現(xiàn)象，即常住人口少于戶籍人口的“戶口倒掛”現(xiàn)象。

王偉認為，這也在一定程度上代表著城市規(guī)劃理念的轉(zhuǎn)變。過去我國地方政府主導的城市規(guī)劃，由于土地財政等影響，基本上是基于城市擴張預期所做的增長型規(guī)劃，用地指標和人口規(guī)模都在不斷地增加，在一些城市，預期與現(xiàn)實并不相符。

記者注意到，近年來，學術(shù)界開始注意到我國一些中小城市人口“收縮”的現(xiàn)象。

根據(jù)清華大學建筑學院特別研究員龍瀛的研究，在2000年到2010年間，中國有180個城市的人口在流失，同期出現(xiàn)人口流失的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處則超過一萬個。

首都經(jīng)濟貿(mào)易大學副教授吳康也曾發(fā)布研究成果稱，2007—2016年間，中國有84座城市出現(xiàn)了“收縮”，這些城市都經(jīng)歷了連續(xù)3年或者3年以上的常住人口減少。

王偉則指出，城市的擴張和收縮有其必然性，是城市發(fā)展的一體兩面。一方面，大城市的擴張，城市群的出現(xiàn)和人口在空間分布的不均衡，有其必然性。另一方面，城市的收縮也有其人為性，我國嚴格將城市按照行政級別劃分，也導致了資源和要素過度向行政級別高的大城市集中，導致這些城市出現(xiàn)“虹吸效應”。

土地指標給都市圈松綁

在重構(gòu)新型城鎮(zhèn)化空間格局的背景下，優(yōu)化“城市群—都市圈—中小城市—特色小鎮(zhèn)”這一結(jié)構(gòu)下的土地、資金等要素配置，是此次《重點任務》的另一個重點。

《重點任務》在多處均提到了土地指標的相關(guān)改革政策。

《重點任務》提出，深化“人地錢掛鉤”等配套政策。全面落實城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策，在安排各地區(qū)城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模時，進一步增加上年度農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量的權(quán)重，探索落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)村貧困人口在原籍宅基地復墾騰退的建設(shè)用地指標由輸入地使用。

此外，《重點任務》還提到，在符合土地用途管制前提下，允許都市圈內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨地區(qū)調(diào)劑。在符合空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，允許就地入市或異地調(diào)整入市。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部經(jīng)濟研究中心研究員廖洪樂告訴記者，所謂的異地調(diào)整入市，主要是指對不成整的、零星的集體建設(shè)用地復墾后，騰挪出的建設(shè)用地指標在合適區(qū)域調(diào)整入市的情況，也有部分是指不同村組間建設(shè)用地互換等。

在指標流轉(zhuǎn)方面，上述地產(chǎn)分析人士告訴記者，根據(jù)國務院發(fā)布的相關(guān)文件，只有“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣，其城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標，才可以由國家統(tǒng)籌后跨省域調(diào)劑使用。而此次文件對都市圈內(nèi)的跨區(qū)域指標做了“松綁”，這意味著，比如北京都市圈內(nèi)，河北的部分地區(qū)有建設(shè)用地指標結(jié)余的，可以將指標流轉(zhuǎn)給北京，從而保障北京的用地供應。

在人力資源方面，《重點任務》不僅全面放開大城市落戶，還表示要推動形成平等競爭、規(guī)范有序、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場，統(tǒng)籌推進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和就地創(chuàng)業(yè)就業(yè)。《重點任務》還提到，要健全涉農(nóng)技術(shù)創(chuàng)新市場導向機制和產(chǎn)學研用合作機制，引導科研人員按規(guī)定到鄉(xiāng)村兼職和離崗創(chuàng)業(yè)。

要素結(jié)構(gòu)的調(diào)整，最終會服務于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整?！吨攸c任務》提出，要引導大城市產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展，發(fā)揮在產(chǎn)業(yè)選擇和人才引進上的優(yōu)勢，提升經(jīng)濟密度、強化創(chuàng)新驅(qū)動、做優(yōu)產(chǎn)業(yè)集群，形成以高端制造業(yè)、生產(chǎn)性服務業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。引導中小城市夯實制造業(yè)基礎(chǔ)，發(fā)揮要素成本低的優(yōu)勢，增強承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能力，推動制造業(yè)特色化差異化發(fā)展，形成以先進制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

對此，葉堂林表示，這類產(chǎn)業(yè)布局的設(shè)定，更多是基于區(qū)域分工定位的調(diào)整。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的角度來看，我國已經(jīng)到了工業(yè)化的中后期。以發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，后工業(yè)化社會的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主要以服務業(yè)為主，但只發(fā)展高端而沒有中低端的產(chǎn)業(yè)鏈配套，也難以帶動區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

葉堂林認為，從產(chǎn)業(yè)鏈的角度，核心城市需要發(fā)展高端服務業(yè)和研發(fā)產(chǎn)業(yè)，比如研發(fā)、品牌、銷售等高附加值環(huán)節(jié)。同時依托中小城市，利用其土地和人力要素成本較低的優(yōu)勢，負責制造等低附加值環(huán)節(jié)，與大城市形成分工，形成梯度轉(zhuǎn)移的格局。