基于干旱管理的行動措施和觸發點探析

劉兆勝

(遼寧省鞍山水文局，遼寧 鞍山 114039)

干旱是對人類危害最大的自然災害之一。在世界范圍內，每年都有很多地區發生干旱。在中國北方的大部分地區和南方的一些地區，干旱頻繁發生，由干旱缺水所造成的社會、經濟、環境損失巨大。

嚴重的干旱災害，迫使我們采取各種措施來減輕旱災帶來的損失。但有時我們的這種行動會因違背自然規律而收效甚微，甚至會使干旱危害加重。因此，人們需要加強對干旱的了解，通過采取更合理的預防和應對措施來減少干旱損失[1]。

1 日常干旱管理行動

根據朝陽市大凌河的實際情況，確定了干旱管理的日常工作行動，表1列出了各項內容。日常工作內容應根據各地的實際情況進行制定，并在執行過程中根據情況變化和實際需要修改和完善。

2 輕度干旱的基本管理措施和行動

輕度干旱是雨養農業的干旱。當根據干旱程度指標判定輕度干旱發生時，觸發輕度干旱響應行動。當輕度干旱發生時，針對雨養農業干旱，采取的基本措施包括：向農民提供大量的干旱、干旱管理和其他生計信息，向農民提供抗旱栽培的技術指導和知識培訓，幫助農民提高抵御干旱和干旱情況下的生計能力，使農民根據自身情況和獲取的信息、技術自主采取減災行動[2]。此時的工作方式不是命令而是幫助。具體行動包括：①通過各種媒體，及時向農民發布已發生雨養農業干旱。向農民提供降水量、土壤含水量觀測數據和預警信息，提供其它干旱情況信息，就干旱情況對各種農作物的具體影響進行介紹。使農民對干旱現狀、未來的發展趨勢和可能帶來的影響有一個明確的了解。②由農產品經濟專家通過各種媒體向農民介紹各種農產品的供需情況、價格情況的現狀和預測，特別是市場緊缺的耐旱農產品種類和價格。③由農業專家向農民講解在當時季節和當時干旱情況下種植什么、如何種植可能會收到更大的經濟效益。請有經驗的農民講解自己如何根據干旱情況適時種植的經驗，使農民根據農時選擇耐旱作物和栽培技術，進行抗旱的田間管理[3]。④由農業專家、農業經濟專家、有經驗農民舉辦種植品種和種植方式的電視討論或其它傳媒形式的論壇。

表1 日常干旱管理行動

3 中度干旱的基本管理措施和行動

當發生中度干旱時，雨養農業出現嚴重缺水，灌溉農業出現缺水，少量偏遠山區可能出現農村人畜飲水困難。當根據干旱等級指標判定為中度干旱時，觸發中度干旱響應行動[3]。對中度干旱的基本管理措施包括：①針對更嚴重的雨養農業干旱和無法獲取灌溉用水的灌溉農田，繼續采取輕度干旱時針對雨養農業干旱的干旱管理行動。②針對灌溉農業缺水，采取缺水灌溉(也稱有限灌溉)和節水灌溉的方式進行灌溉，使有限的水發揮更大的邊際效益。③關注邊遠山區農民人畜飲水困難的發生，對嚴重的給予幫助。

4 取水緊急限制規則與嚴重干旱的基本管理措施和行動

4.1 實施取水緊急限制的規則和方法

當發生嚴重或特大干旱時，因社會、經濟缺水的發生，保證流域或區域內的全部用水是不可能的。需實施取水量緊急限制來控制用水需求，通過限制低效益、高污染用水來保證高效益用水[4]。這是在干旱時期提高用水效益、減少旱災損失的明智做法。

4.2 實施取水量緊急限制的基本原則

(1)公平原則。實施取水量緊急限制要公平公正。因此要采取公開透明的方式進行。在行政程序上，要制定用水量緊急限制方案，經政府干旱管理機構批準后實施[4]。用水量緊急限制方案的制定要依據干旱管理預案(或規劃)所確定的規則來制定。為確保公平，干旱管理預案(或規劃)中有關用水緊急限制的規定，特別是用水優先級的排序，應公開發布，并征求公眾的意見。同時，在嚴重或特大干旱發生時，用水量緊急限制方案，經政府干旱管理機構批準后，除通知被限制用水的用水戶外，還要將整個限制方案向社會公布，接受監督。

(2)高效原則。在干旱時期水資源可利用量無法滿足全社會用水需求情況下實施取水量緊急限制[5]。要通過限制低效益、高污染的用水，來保證高效益用水，從而使水資源產生的總體效益最大，減少因干旱缺水造成的損失。一般來說，高污染用水也是低效益用水，因為其造成的污染增加了社會的環境成本。

(3)可持續原則。在干旱缺水時期，除非影響到生活用水，否則上游應預留水量使下游河道保留最小環境流量。要控制污染物的排放，限制高污染用水時，要同時考慮降低污染負荷的需要。由于嚴重缺水時環境容量降低，因此要嚴加防范污染事故的發生。

(4)依法辦事原則。實施取水量緊急限制要按照國務院《取水許可和水資源費征收管理條例》依法進行。

(5)盡量避免損失的原則。實施取水量緊急限制，要給用水戶留一定的時間進行準備和善后處理，避免因突然限水造成經濟損失。為此，要制定停、限用水期限的規則。

4.3 用水優先級的制定

可通過對流域或區域的各類用水進行優先級排序限制低效益、高污染用水。這樣，當嚴重或特大干旱發生時，就可根據干旱缺水量從優先級最低的用水開始限制[6]。用水優先順序要在干旱管理預案(或規劃)中提前制定，否則等干旱發生時再制定將貽誤時機。

根據朝陽市大凌河流域案例區的實際用水情況對流域內的各行業用水進行了排序，并編入《朝陽市大凌河流域干旱管理規劃》中，見表2。表中列出了流域內各行業用水的優先級排序，并列出了排序的原則理由。

表2中，最小環境用水量是根據朝陽水文站1970—2018年期間，歷年12月—次年2月實測流量系列，按95%保證率計算確定的。設計最小環境流量為2.39m3/s。制定取水量緊急限制方案時，在保證基本生活用水的情況下，要保證環境最小流量。

朝陽市大凌河流域現有的市自來水公司和凌源、建平、喀左、北票自來水公司的基本生活供水具有最高的優先級。這意味著：①保證這些自來水公司為滿足基本生活的取水，不包括自來水公司的其他次要供水和奢侈供水；②當子流域中，其他次要取水與自來水公司為滿足基本生活用水的取水發生沖突時應通過削減其它取水來保證自來水公司的基本生活取水；③同樣，當其它次要用水影響到農村生活用水時，應停止或限制這些取水，以保證村民基本生活用水。

表2 朝陽市大凌河流域用水優先順序排序和排序原則

根據朝陽大凌河流域的現有工業企業狀況，共確定了38家企業作為重要的工業企業用水取水單位，這些企業是朝陽市的支柱企業，保證其用水可使該地區的經濟不遭受大的損失。各子流域當發生社會、經濟缺水時，在保證基本生活用水、最小環境用水的基礎上，要盡可能削減其他次要用水來保證上述企業進行生產的基本用水。

在朝陽市大凌河流域，鐵礦、其他礦業及嚴重污染企業用水占很大的比重。2005年，朝陽市大凌河流域鐵礦、其他礦業及嚴重污染企業用水量為5372.81萬m3，占朝陽大凌河流域全部工業取水量56%，占全流域總用水量的13.8%。且污染嚴重，是流域內污染負荷主要來源。因此，在嚴重干旱或特大干旱時期，限制這方面的用水，對于解決缺水和污染問題都會有很大的作用。

4.4 取水量緊急限制方案制定

當發生嚴重或特大干旱時實施用水量緊急限制，首先要制定取水量緊急限制方案。取水量緊急限制方案可按以下方法制定：①根據隨時置入模型中的流域降水、蒸發等監測數據和流域用水數據，進行全流域的模擬，計算各用水單元的缺水量[7]。②通過優化用水調度方案來減少流域缺水量。通過模型模擬各種方案的供需平衡情景，進行方案比選。③在優化供水方案的情況下，根據各用水單元仍存在的缺水量，從本單元優先級最低的用水戶開始核減用水量。④借助模型對核減后的用水情況進行供需平衡情景分析，初步擬定要限制的取水戶和取水量。⑤用水質模型對初步擬定方案下的河流水質狀況進行模擬，根據模擬結果分析評定流域水資源的水質狀況。根據水功能區水質要求，進一步通過模型模擬來確定總量控制限排方案。⑥在方案制定中，各單元的利益要服從全流域利益。特別是，上游流域的單元在保證基本生活用水的情況下，要保證下游的最小環境流量。⑦在上述工作基礎上，擬定用水緊急限制方案送審稿。經防汛指揮部會議討論批準后向社會公布，并按取水許可制度和本地制定的行政程序實施。

5 嚴重干旱的基本管理措施和行動

嚴重干旱的發生將導致社會、經濟缺水，偏遠山區農村人畜飲水困難將進一步加重。在多數情況下，農業干旱問題也將持續并可能進一步加重。根據干旱等級指標判定嚴重干旱發生時，啟動嚴重干旱響應行動[8]。發生嚴重干旱時的基本干旱管理措施包括：①根據缺水情況，在優化供水調度的情況下，制定用水緊急限制方案并實施，通過限制低效益、高污染用水來保證高效益用水，從而減少旱災損失；②通過經濟機制和激勵機制促進干旱期間公眾和各類用水戶的節水自律；③進一步關注偏遠山區農村人畜飲水困難問題，繼續采取和加強中度干旱時保證農村人畜飲水的行動；④繼續關注農業干旱的發展狀況，并對仍持續或加重了的農業干旱，繼續采取相應的干旱管理行動。

嚴重干旱的管理主要采取以下行動：①制定用水量緊急限制方案，按干旱管理程序進行實施，并在隨后的干旱管理中，根據缺水量的變化對用水量緊急限制方案進行調整；②對取水單位或個人實施取水量緊急限制和排污控制的實際情況進行監督，對取水戶的取水進行比非干旱時期更嚴格的監督；③實施污染物總量控制，對污染企業的排污進行比非干旱時期更嚴格的監督；④采取水價機制抑制用水需求，在干旱管理預案中制定嚴重干旱和特大干旱時期的促進節水價格方案，啟動干旱時期水價格方案；⑤加大節水宣傳力度，號召全社會進行節水自律；⑥加大對節水行為的表彰力度，在媒體公開進行表彰宣傳；⑦繼續關注并解決偏遠山區農村人畜飲水困難問題，繼續并加強針對農村人畜飲水困難的干旱管理行動；⑧對雨養農業干旱進行持續地關注，繼續實施雨養農業的干旱管理行動；⑨把農業灌溉用水納入取水量緊急限制的范圍，對限制用水情況下得不到灌溉的地方采取雨養農業的干旱管理措施；⑩持續關注干旱變化情況，對可能出現的特大干旱做好準備。

6 特大干旱的基本管理措施和行動

特大干旱的發生將導致社會、經濟嚴重缺水，部分城市發生生活用水困難。同時，農業干旱很可能仍在持續，并可能加重[9]。根據干旱等級指標判定特大干旱發生時，啟動特大干旱響應行動。

發生特大干旱時的基本干旱管理措施是采取比嚴重干旱時更加嚴格的干旱管理措施，實施更嚴格的水資源管理，盡最大可能調動全社會的節水積極性，避免因缺水對特殊群體造成危害。特大干旱的管理主要采取以下行動：①根據更嚴重的缺水情況，制定并實施用水量緊急限制方案。實施更有力的水價政策，抑制用水需求；②加強用水計量的監督管理。水行政主管部門要加強取水單位和個人的用水計量，自來水公司要加強對供水居民和單位的取水計量。缺水時用水戶更容易不按規定的用水方式用水。此時，加強用水計量和計量管理是其他行動措施生效的基本保證；③對城市生活用水中的奢侈用水進行更嚴格的限制，對違規者進行嚴厲處罰；④通過大量的宣傳、教育，使市民采取更嚴格的家庭節水措施。強化機關、企業、事業單位的生活和生產節水。如：樓內無人時，自動沖水的廁所水箱等用水設施應當停用；⑤采取緊急調度措施，解決部分城市生活用水的缺水問題；⑥自來水公司采取非常措施，如適當減少供水時間，以減少用水量。自來水公司采取非常措施保證醫院、學校等部門的用水。自來水公司加強對用戶用水的監督和節水指導，禁止居民把水用于非生活方面；⑦加強對污水處理廠污水處理的有效監督管理；⑧把解決農村人畜飲水困難作為政府工作的重要內容；⑨持續和加強嚴重干旱時期的干旱管理行動。

7 結語

事實上，干旱管理的最終目標是減少因干旱缺水所造成的社會、經濟和環境損失。對于任何流域或地區，干旱時期天然來水量的減少使正常來水情況下的水資源供需狀況被打破，人類社會、經濟和環境的正常用水無法得到滿足，所造成的損失是必然的[10]。人們所能實現的目標是，在已具備的科學技術和管理能力的條件下，使旱災損失最小。