公路工程PPP模式下的工程造價管理

王芳 金益星

摘 要：項目全過程造價管理過程中決策是投資成敗的關鍵，設計師控制項目壽命周期成本的重要環節，招投標階段是制造管理目標順利實施的前提，施工階段是建設項目造價管理重要的實施階段，竣工運營維護階段是建設造價管理是否優質的最終體現。該文主要分析了PPP模式運作對公路建設項目的優勢，并對PPP模式公路建設項目全過程造價管理加以詳細論述，希望使項目的造價管理工作更完善、更科學、更全面、更高效。

關鍵詞：公路工程；PPP模式；工程造價管理

中圖分類號：TU723 文獻標志碼：A

自2014年以來國家和各部委相繼出臺了有關鼓勵和允許社會資本參與公共基礎設施的建設和經營的政策，越來越多的公路建設項目采用政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，簡稱PPP），以便進一步提高公共產品質量與效率。

工程項目全過程造價管理是指公路水運工程建設項目從籌建到竣工驗收交付使用所需全部費用的確定與控制，包括決策階段（投資估算）、設計階段（設計概算（含修正概算）、施工圖預算）、招投標階段（最高投標限價或者標底）、施工階段（合同價、計量支付、變更費用、價格調整、費用索賠）、竣工決算階段、運營維護階段（運營維護費）等費用的確定與控制以及與工程造價管理有關的活動。

1 PPP模式運作對公路建設項目的優勢

在公路建設項目中運用PPP模式引入新的資金和機制，有利于解決政府在公共基礎設施領域投資、建設、管理中所面臨的多方面問題，具體表現在以下方面。

1.1 平滑政府財政支出

隨著交通流量的不斷發展，民眾對公路網的需求日益劇增，導致政府部門在公共基礎設施上的財政問題捉襟見肘，通過引入社會資本對項目進行投資，政府方的付費可以從建設期延后到運營期，并且是在運營期內分期支付，從付費時間每年付費強度上，大大緩解了政府財政支出壓力，更是有利于加快項目建設。

1.2 優化項目風險分配并降低全壽命周期成本

公路建設項目采用PPP模式引入集資本運作、施工建設、公路養護等專業能力于一體的社會資本，進行融資、建設、運營，按照PPP的風險分配原則，將各階段識別的主要風險分配給更有控制力的專業化的社會資本，將促進社會資本有足夠動力，統籌考慮公路的建設質量和后續運營維護，在保證建設產品、公共服務和公路養護質量的前提下，切實降低項目全生命周期的成本，降低政府財政補貼的同時，提高自身收益水平。

1.3 有利于轉變政府職能

PPP模式要求政府在與社會資本合作中“既不越位也不失位”，一方面要遵循市場原則和契約精神，切實履行義務、承擔相應風險；另一方面在加強項目規劃、篩選和評估的同時，通過建立和落實績效考核機制，加強對社會資本的監管，切實保證建設產品和服務質量得到改善，達到物有所值。

1.4 有利于提高建設項目質量與效率

PPP項目中優質社會資本的參與，相較傳統建設項目業主能夠提供更專業的服務質量、更高的管理水平與理念、更高水準技術人員以及相對更先進的技術水平與設備，避免資源浪費，促進公路建設項目更加系統化、科學化、規范化地完成建設任務。

2 PPP模式公路建設項目全過程造價管理

2.1 PPP項目識別決策階段

PPP項目識別投資決策階段中相較于傳統公路建設項目模式，在常規編制項目建議書、工程可行性研究報告、初步設計文件過程中做好估算及概算造價控制的基礎上，財政部門會同行業主管部門開展物有所值評價（Value for Money，簡稱VFM）和財政承受能力論證工作，對項目的效益、融資成本、風險分配、運營效率等把控，進一步優化項目識別決策階段的工程造價管理，使項目投資估算、概算更加準確，保證了政府方與社會資本方的權益，也使公路建設項目獲得更大的建設效益。

2.2 PPP項目準備階段

PPP項目在通過物有所值評價和財政承受能力論證后，政府部門組織編制的實施方案對PPP項目的經濟技術指標、項目公司股權、風險分配基本框架、項目運作方式、交易結構、合同體系、監管架構、采購方式等合同造價管理方式更細化、更市場化、更符合相關國家宏觀調控需求、契合政府方與社會資本雙方管理及收益。

2.3 PPP項目設計階段

PPP項目設計階段相較傳統的建設模式對初設與施工圖設計文件的要求更嚴，一般采取成本前置管理和加大設計優化力度的方法，對項目總投資進行限定，要求設計單位提供符合國家規定的勘察設計深度要求和勘察設計質量的設計文件，中和分析項目建設條件，結合項目使用功能，注重設計方案的技術經濟比較，充分考慮工程質量、施工安全和運營養護需要，科學確定設計方案，合理計算工程造價。

2.4 PPP項目采購階段

PPP項目相較于傳統的公路建設項目在施工招投標階段主要差別在于招標范圍不同，傳統建設項目中標單位即承包方主要承擔項目施工責任，而PPP項目中標單位即社會資本方除承擔施工責任外還肩負業主責任，因此在簽訂合同時PPP項目是在簽訂《PPP項目投資合同》后，有社會資本方再與施工承包方簽訂《施工總承包合同》。目前建設項目合同中主要有總價合同、單價合同和成本價酬金合同3種，其中總價合同最適合PPP項目，由于政府可以估算工程的總體造價，從而控制工程成本。

2.5 PPP項目執行階段

2.5.1 施工階段

PPP項目相較傳統公路建設模式，由傳統的政府全權承擔轉化為政府和社會資本共同參股組建項目公司，將融資壓力按照參股比例合理分配給社會資本承擔，雖然社會資本承擔了項目的部分盈虧風險，但是因政府方也有參股，使項目大大降低了融資風險，并降低融資成本。PPP模式下的公路建設項目造價管理相較傳統建設模式管理因受政府政策、融資環境變化等影響表現得更市場化、更動態化，進而也對造價管理人員的技術要求更高，促使社會資本方能夠更好地安排專業性技術人才參與造價管理工作，保證項目的經濟效益。

在施工階段影響造價的主要因數是工程設計變更、政府調整規劃、補貼不到位、政府承諾不能履行、市場融資環境變化等，因此一方面需要造價管理人員對行業頒布的設計變更管理辦法能夠深刻理解、合理合法地進行變更程序辦理；另一方面則需要政府重視并履行承諾，嚴格按照市場規律辦事，規劃調整公開透明，按照PPP項目合同的約定履行義務，保證社會資本利益不受損。

2.5.2 運營結算階段

因PPP模式項目運營結算目前實例相對較少，仍處于摸索階段，沒有完善針對性的規范政策，且傳統公路建設模式在運營結算階段也仍存在各式各樣的問題導致工程結算數據不能得到各方認可，延誤項目結算進度，現階段PPP項目采用第三方評估及績效考核與政府付費掛鉤，確保項目公司的營運收益及運營服務質量。

2.6 移交階段

PPP明顯運營期滿后委托獨立的注冊會計事務所對項目進行調查并提交報告，明確政府和社會資本移交費用和支出，對項目的產出、成本效益、監管成效、可持續性、政府和社會資本合作模式應用產生更細致的可供研究數據。

3 結語

PPP項目的全過程造價管理相較傳統模式延續時間更長，貫穿項目自立項開始至運營移交竣工決算后，過程中參與眾多有政府部門、相關項目主管單位、股東、債權人、設計方、建設方、監理方、審計、運營方、保險公司等共同配合，協作完成各自領域造價管理工作，保證項目的造價管理工作更完善、更科學、更全面、更高效。

參考文獻

[1]種法磊.PPP模式下的公路工程全過程造價管理[J].交通世界，2018（34）：158-159.

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