國際法院就“查戈斯案”發表咨詢意見

文／葉?強

2月25日，國際法院（ICJ）就“1965年查戈斯群島從毛里求斯分離的法律后果”問題發表咨詢意見（以下簡稱“查戈斯咨詢案”），認定“毛里求斯的非殖民化過程尚未完成”，“英國有義務盡快終止對查戈斯群島的行政管轄”。中國參與了本案的書面程序，向法院提交了意見。作為同樣曾在歷史上遭受殖民主義侵略的國家，中國堅定支持聯合國主導的非殖民化進程，充分理解和支持毛里求斯在非殖民化問題上的正當、合理訴求。與此同時，由于本案涉及毛里求斯、英國兩國關于查戈斯群島領土的主權爭議，中方特別指出，國際法院咨詢程序不能違背“當事國同意原則”，希望法院在處理此案過程中，對于純屬國家間爭端的事項，繼續維護和適用該原則，并且呼吁有關國家繼續通過雙邊談判解決查戈斯群島爭端。

毛里求斯兩度訴諸國際法機制

查戈斯群島位于非洲東部島國毛里求斯東北方向約2200公里的印度洋上，由60余個島嶼組成，主島為迭戈加西亞島。查戈斯群島最早由葡萄牙航海家達·伽馬在15世紀發現，18世紀初由法國占領，1810年被英國進占。1814年，法國根據《巴黎條約》將查戈斯群島正式割讓給英國，該群島也就成為英屬毛里求斯的一部分。1965年，毛里求斯同英國簽署關于承認毛獨立的《蘭卡斯特宮協議》。為換取英方給其獨立“開綠燈”，毛“同意”查戈斯群島從英屬毛里求斯的領土中分離出去，成為英屬印度洋領地，英國則承諾毛里求斯仍可在該海域享有捕魚權和海底資源開采權，當該群島不再具備軍事作用時，將該群島歸還毛里求斯。

毛里求斯獨立后，一直通過各種渠道催促英國歸還查戈斯群島，然而英國不僅未予歸還，還驅逐了島上原住民以建設軍事基地。2010年4月，英國外交部宣布，在查戈斯群島建立“世界最大的海洋保護區”，范圍覆蓋自該群島向外200海里全部海域，禁止商業捕魚、深海采礦等行為。毛里求斯對此深感憤怒，于2010年12月根據《聯合國海洋法公約》就英國設立“海洋保護區”的合法性問題提起國際仲裁（以下簡稱“海洋保護區仲裁案”）。毛里求斯不僅要求仲裁庭裁定英國的行為侵犯了毛里求斯的合法權益，還強調英國不是有關海域“沿岸國”，無權劃設海洋保護區。2015年，五名仲裁員以3∶2的投票結果拒絕受理可能對群島領土主權作出裁定的仲裁請求。但毛方并未就此放棄向其它國際法機制提出訴求。

2017年6月22日，第71屆聯合國大會第88次會議以94票贊成、15票反對、65票棄權的表決結果通過由非洲聯盟提出的決議（A/RES/71/292），請求國際法院就“英國在1968年毛里求斯獨立前將查戈斯群島從毛分離是否導致毛的非殖民化進程未合法完成”以及“在此之后英國持續對查戈斯群島行使行政管轄的法律后果”等兩項問題發表咨詢意見。2019年2月25日，法院就上述問題發表咨詢意見，首先確認了法院對本案具有管轄權，其次就實體問題進行了闡述。法院認定1965年的《蘭卡斯特宮協議》不是毛里求斯的真實意思表達，毛獨立后其非殖民化進程尚未合法完成;英國對查戈斯群島的持續行政管轄是“國際不法行為”，英方有義務盡快結束對查戈斯群島的管理。

國際法院咨詢管轄權成為突破口？

雖然國際法院的咨詢意見通常僅具有建議功能而沒有法律拘束力，但其政治意義不可小覷。這份意見會對解決查戈斯群島爭端的走向產生實質性影響。“查戈斯咨詢案”發布后，毛里求斯表示歡迎，稱之為“終結殖民化、保護人權、加強民族自決和維護國際法的歷史性時刻”。英國則批評國際法院“濫用權力”，堅稱查戈斯群島主權問題屬于“雙邊爭端”，國際法院受理此案將為其它雙邊爭端的解決開創“危險先例”。

咨詢管轄權是與訴訟管轄權并列的國際法庭的基本權能，其存在并不是為了審理爭端當事方的訴訟，而是就國際機構提出的“法律問題”進行解答和指導，以便促使各國和國際組織“依法辦事”。作為聯合國的主要司法機關，國際法院根據《聯合國憲章》第96條和《國際法院規約》第65條授權而享有咨詢管轄權。不過，在長期的司法實踐中，國際法院不能無條件地發表咨詢意見，而必須受到一些原則和規則的約束，包括遵守“當事國同意原則”并顧及“司法適當性”。

法院發表咨詢意見是否要獲得有關當事國的同意，需要結合具體情況區別對待。上世紀初，國際法院的前身常設國際法院（PCIJ）曾因蘇聯不是國際聯盟成員而拒絕受理以其為當事一方的咨詢案。而在聯合國時代，情況發生了變化。當前幾乎所有國家都是聯合國會員國，批準了《聯合國憲章》和《國際法院規約》，從而被視為對法院咨詢管轄權的“事先概括性同意”。因此，法院發表咨詢意見無需以特定國家的同意為前提，法院在原則上也不會拒絕聯合國機構提出的咨詢請求。

法院需要考慮的“司法適當性”實際上也與當事國的同意有關：當所咨詢問題的主題事項涉及一項國際爭端且缺乏當事國同意時，如果法院發表咨詢意見在事實上等同于裁決該爭端，則應慎重受理案件。影響“司法適當性”的因素可能是多方面的。在查戈斯案中，國際法院在咨詢意見中多次強調本案的主題事項是“非殖民化問題”，聯大既不試圖、法院也不會觸及和裁決當事國間可能存在的主權爭端。不過，這一論斷值得商榷。

首先，亞、非、拉美國家在歷史上飽受殖民侵略之苦，當前有相當數量的領土主權爭議都源于殖民統治或至少涉及殖民因素。許多領土爭議如果從非殖民化角度徹底厘清了當事國的歷史進程和權利義務，這些爭議也就迎刃而解。因此，或許不宜輕易否認非殖民化進程與解決領土爭議關聯性的事實。

其次，法院也無必要否認咨詢案與國家間爭端的關聯。《憲章》和《規約》并不禁止咨詢意見涉及國家間爭端事項。相反，法院應適用多項規則以確保對有關爭端發表咨詢意見時不會對當事國同意原則以及爭端的公平解決構成負面影響。例如，當事國有權在咨詢程序中指定專案法官;法院必須獲得足夠的基礎信息以便審理案件等。就查戈斯案而言，否認涉及主權爭議，反倒使人懷疑法院未能真正查明經過“包裝”的案件主題事項。由此，對一些國家濫用法院咨詢管轄權的擔憂也就隨之而來。

海牙國際法院開庭審理現場。本圖是2018年8月27日國際法院就伊朗起訴美國重啟對伊制裁一案進行庭審時拍攝的。

對中國的啟示

“查戈斯咨詢案”的結果對于理解當前國際法機制對國際政治進程的影響、認清未來中國維護海洋權益面臨的潛在國際法挑戰，具有啟示意義。維護國際司法程序中的“當事國同意原則”、確保國際司法機構的“司法適當性”和正確履職涉及各國重大利益，這也是許多國家對“查戈斯咨詢案”實體問題不持立場，但對管轄權問題高度重視、提出關注并積極參與的原因。

值得注意的是，在“海洋保護區仲裁案”中代表毛里求斯的律師團隊成員如菲利普·桑斯、保羅·萊克勒等在“查戈斯咨詢案”中又受毛方委托參與國際法院的書面及口述程序，并獲得成功。或許是巧合，上述兩名律師在菲律賓訴中國“南海仲裁案”中是菲方律師團隊的重要成員[注：2016年對“南海仲裁案”作出“裁決”的是根據《海洋法公約》附件七設立的仲裁庭，與“海洋保護區仲裁案”的啟動機制完全相同]。可見，在國際司法和仲裁實務界總是有人刻意并且很有經驗地繞過當事國同意，將國家間領土主權爭議“包裝”成國際司法和仲裁機構具有管轄權的事項，進而利用這種管轄權影響和干預當事國外交磋商進程。

“查戈斯咨詢案”管轄權的順利突破，提醒我們有必要隨時防范周邊一些國家利用特定國際組織向國際司法機構提交“咨詢請求”，以在與我領土主權和海洋權益爭議問題上爭取對其有利的理據。

（作者為中國南海研究院助理研究員、英國中央蘭開夏大學國際法與比較法研究所研究員）