學者視角：“檢察建議”“剛性”與“柔性”

本社特約記者 羅書平

毫無疑問，“檢察建議”制度的設立，是憲法賦予人民檢察院法律監督權的必然要求，也是檢察機關依法行使法律監督權的重要手段。

通過全面準確開展“檢察建議”工作，不僅有利于有效地利用司法資源，提高辦案效率，而且有助于預防和減少違法犯罪活動。但實事求是地說，目前檢察建議制度在實施中仍存在不少問題。

“檢察建議”需要科學合理、符合法律的體制保障

從有關“檢察建議”的法律規定來看，目前我國對于檢察機關“檢察建議”職能的規定大多是原則性、籠統性規定，法律規定并不明確。修訂后的《檢察建議規定》雖然擴大了“檢察建議”的適用范圍，但沒有統一的適用條件和啟動程序，“檢察建議”何時啟動，何時建議，如何建議，取決于各級各地檢察機關“領導是否重視”“部門是否積極”，故只能是“摸著石頭過河”，明顯缺乏統一性。

必須看到，這種較為隨意且各自為政的狀況，很容易影響檢察建議的辦案質量和法律效果。

應當看到，“檢察建議”可以將游離于法律和司法程序之外的邊緣化的“工作建議”逐漸發展成為重要的甚至主要的法律監督方式，成為檢察監督的新常態。但這種強勢功能的發揮不能建立在沙灘上，而必須有科學合理、符合法律的體制保障。

1.2.2 輸卵管畸形 輸卵管畸形包括：①輸卵管缺如，較常見于單角子宮及各種原因導致手術切除一側或雙側的輸卵管；②輸卵管長度異常，輸卵管長度改變可使傘端與卵巢的位置不協調，進而影響輸卵管傘端拾卵；③輸卵管副傘及開口異常也可影響拾卵過程；④輸卵管系膜囊腫亦可影響輸卵管的結構及功能，導致不孕。

“檢察建議”顧名思義，固然以檢察機關為主力軍，檢察機關是“檢察建議”的主導者和推動力。但新時代對“檢察建議”的要求是多維的，如果僅僅由檢察機關從單一的視角啟動“檢察建議”勢必存在局限性。不僅其效能非常有限，重要的是其權威性更顯得先天不足，亟待從國家法律層面尋求外力，如將檢察監督與人大的法律監督和監察委的國家監察有機地融合起來，形成多元效果的法律監督體系保障。

此外，檢察機關內部的有關“檢察建議”的規范化建設也應當擺上議事日程，包括“檢察建議”的機制建設、制度塑造、原則構建、程序設定等多方面內容。其中，機制建設是“檢察建議”規范化建設的立足點，具體包括：動議機制、立案機制、審核機制、調查機制、參與機制、聽證機制、征求意見機制、制作機制、審批機制、宣告機制、發送機制、推介機制、實現機制、跟蹤監督機制、效果轉化機制、評估機制等。

加強理論研究是檢察建議制度良性發展的前提

采訪中，不少專家學者都表示，加強“檢察建議”相關理論研究，強化理論的指導作用，是該制度良性發展的前提。應當通過對“檢察建議”前世今生的歷史回顧，全面梳理“檢察建議”制度，加強對該制度的基礎性理論研究。我們應當對于“檢察建議”制度的含義以及適用情形作出進一步的探討，形成體系嚴密、邏輯嚴謹的“檢察建議”制度。

浙江大學光華法學院教授王敏遠在2018年第16期《人民檢察》撰文認為，確立“檢察建議”工作新的理念：一是檢察機關依法享有的法律監督權并非“高人一等”；二是檢察機關的法律監督應追求雙贏、多贏、共贏；三是應將檢察機關的法律監督與辦案相結合。

王敏遠主張，需要研究推進“檢察建議”工作的理論研究和方法創新。現階段，“檢察建議”工作是一項需要更多投入才能完成使命的工作。為此，檢察機關作為法律監督機關，不是要在地位上“超越誰”，也不是要追求比其他部門更大的權力，甚至不是要求說話就要算數、就要管用，而是為了與被監督的部門一起，積極促進國家的法治事業。需要看到，新形勢下“檢察建議”的提出，是為了促進整個國家的法治發展，是為了促進各部門依照法律規定履職；更重要的是，檢察機關發現問題而提出“檢察建議”，旨在解決問題。

>>浙江大學光華法學院教授王敏遠 資料圖

新的時代背景要求“檢察建議”工作應探索新的方法。從一些地方的探索情況來看，除了制作和發布高質量的“檢察建議”之外，特別引人矚目的是推行“檢察建議”公開宣告、公開送達，以及爭取當地黨委、政府、人大、政協等部門對“檢察建議”工作的支持。這種方式貫通了檢察監督與其他監督，便于聚焦典型突出問題，更加有利于推動違法情形的整改糾正，督促有關部門積極依法履行職責。同時，以公告、宣告形式公開“檢察建議”內容，也是對“檢察建議”的主動宣示、集中宣傳，有利于贏得社會輿論更多了解和支持，促進與公眾的良性互動，提升檢察公信力。再者，因為“檢察建議”工作的公開化，也有助于倒逼檢察機關提高釋法說理的能力，使“檢察建議”工作的品質不斷得到提升。

也有不少學者認為，我國理論界對檢察機關的檢察建議職能研究得并不透徹，未形成體系嚴密、邏輯清晰的論證體系。“檢察建議”作為檢察機關職能的一部分，與檢察機關的其他檢察職能亦存在邊界不清、交叉重疊以至你中有我、我中有你的現象，在是否適用或如何適用哪一種明確具體的法律監督形式上存在一定的隨意性。例如對于已經發生法律效力并經上級法院駁回再審申請，當事人仍不服向檢察機關提請法律監督申請的案件，檢察機關到底是啟動提起抗訴程序還是向作出生效裁判的人民法院發送檢察建議？邊界都不甚清楚明了——這個問題，在過去“檢察建議”尚無“法律依據”的時候并不突出，隨著檢察機關在公益訴訟方面的日漸發展，以及對“檢察建議”職能的重視，要實現這一制度的良性發展就必須加強理論研究，通過理論指導實踐。

有必要對檢察建議進行分門別類

修訂后的《人民檢察院檢察建議工作規定》要求，提出“檢察建議”，應當按照統一的格式和內容制作“檢察建議書”，報請檢察長審批或者提請檢察委員會討論決定后，以人民檢察院的名義送達有關單位。在這個《工作規定》中，以“附件”的形式補充了十三種“檢察建議法律文書格式樣本”，并特別說明“本文書格式樣本列出的僅是常用的、具有典型代表性的樣式”（包括適用于刑事、民事、行政案件的“檢察建議”和糾正違法、行政訴訟訴前程序的“檢察建議”），至于“實踐中如遇未列出的情形”，則“應當參照常用的樣式，根據具體情況適當變通，并將變通情況報告最高人民檢察院”。

顯然，《人民檢察院檢察建議工作規定》具有非常強的針對性和可操作性——在多年來的“檢察建議”實踐中，確實普遍存在著文書使用不規范的情形。突出的表現是在迄今為止檢察機關制定并發布的檢察機關統一適用的《法律文書樣式》中沒有“檢察建議”的一席之地，致使最高人民檢察院之前發布的有關檢察建議的規范性文件中“提出檢察建議，應當按照統一的格式和內容制作檢察建議書”的要求難以落地生根。

而且，就已經發布的“檢察建議書”（包括推出的優秀檢察建議事例）來看，不少“檢察建議書”內容和風格似乎更像行政公文（公函）而非檢察法律文書，不僅缺乏規范的結構要求和法律語言，而且基本上沒有闡述就此事項為什么制作“檢察建議書”而不是直接“提起抗訴”或制作“糾正違法通知書”的法律依據，更未表述如果不接受該檢察建議或者對此置若罔聞可能承擔的法律風險和法律后果。

對此，王敏遠提出了對“檢察建議”可以進行“合理分類”的主張。他認為，按照“檢察建議”所涉的專業領域之不同，可以將其分為刑事、民事和行政這三種類型的“檢察建議”。再根據檢察建議是為了“糾正違法”還是為了“預防違法犯罪”，也可以作相應的進一步的分類。再如，按照檢察建議是在辦理案件之后所制發還是在啟動訴訟程序之前所制發，也可以進行分類。

分類是為了方便歸納其不同的特點，為深入研究、推進工作奠定基礎。例如，刑事“檢察建議”因為經歷多年，在建議的內容和行文格式以及促進落實等方面，已經積累了較多經驗，雖也不乏需要改進之處，但這方面檢察建議工作的重點主要是完善。而民事和行政領域的“檢察建議”，一方面經驗相對匱乏，另一方面在快速發展的社會中新情況又層出不窮，因此，這方面的工作重點是積極探索。再如，作為提起民事和行政公益訴訟前置程序的檢察建議，與之前的“檢察建議”大不相同，以往主要是在案件辦理結束之后，就辦案過程中發現的問題提出“檢察建議”。而在制發這類“檢察建議”時，由于并未經歷訴訟，因而并不當然具備充足的證據條件。這種情況下，制發證據扎實、說理透徹、針對性強且具有可操作性的“檢察建議”，無疑會面臨更多的困難。

無獨有偶。中國人民大學法學院教授湯維建在《人民檢察》2018年第16期發表文章主張，“有必要對林林總總的檢察建議進行條分縷析，分門別類。”

湯維建認為，從性質的視角看，“檢察建議”分為“訴訟型檢察建議”和“治理型檢察建議”——“訴訟型檢察建議”是訴訟法明定的檢察建議，具有一定的剛性效力和程序規范，而“治理型檢察建議”則不具有法律的明文規定，是檢察機關職能拓展的一種探索，規范性和程序性不足。

>>視覺中國供圖

“訴訟型檢察建議”又包括“實體型檢察建議”和“程序型檢察建議”兩類：“實體型檢察建議”重在提出實體型處理意見，供相關方面參考（典型的例證就是刑事訴訟中量刑規范化建議）；“訴訟型檢察建議”的種類更加繁多，以民事訴訟為例，其主要包括再審型檢察建議、程序違法糾錯型檢察建議、支持起訴型檢察建議、督促起訴型檢察建議、公益型檢察建議等。

檢察建議應當改變“五個傾向”

2019年第1期《國家檢察官學院學報》刊載了最高人民檢察院副檢察長、法學博士陳國慶的文章《刑事訴訟法修改與刑事檢察工作的新發展》。作者在文中坦承，在檢察機關實施訴訟監督的方式中，包括兩類：一類是較為剛性的方式，此類方式以抗訴為代表，可以強制性啟動訴訟程序。另一類是相對柔性的方式，對訴訟中的違法行為和錯誤決定提出糾正意見，具體包括發出“檢察建議”、糾正違法等。

作者認為，后一類方式，檢察機關的監督主要是提出意見或者建議，監督對象是否糾正、如何糾正，由其自行決定，這就使得此類監督常因剛性不足而效果不好——因為以往因檢察機關具有職務犯罪偵查權，無論是抗訴還是“檢察建議”、糾正違法，在監督效果上尚能夠得到保障。隨著職務犯罪偵查權的劃轉，檢察機關訴訟監督的效果難免會受到削弱。

顯然，作者的擔憂并非空穴來風。記者發現，之前曾有媒體報道，在安徽合肥，市國稅局長聽說檢察院失去對反貪案件的偵查權后，立即將剛剛收到的“檢察建議”揉成一團扔了……由此引發了“國家監察委成立后，檢察院的兩反職能轉隸，失去偵查權作后盾的法律監督，還能發揮多大作用”的爭論。

2017年6月22日，最高人民檢察院在向全國人大常委會提請審議的有關開展公益訴訟試點工作的報告中披露：在公益訴訟試點的兩年里，全國檢察機關辦理的6952件訴前程序案件（即發出檢察建議讓行政機關自行整改，不整改就可能起訴）中，行政機關主動糾正違法的也僅有4358件，仍有2594件行政機關并沒有糾正，占37.3%。

人們不禁要問：“試點地區”的“試點單位”都不在意，更何況其他地區？！于是，無論是司法界還是法學界都在感嘆：對公安的監督，檢察院有不捕不訴、追捕追訴、通知立案、通知撤案等硬手段；對法院的監督，則有抗訴這個硬手段；但對行政機關，卻只有“檢察建議”這個軟手段。

司法實踐中，沒有提起公益訴訟權力，面對行政機關的不聽不改，檢察院也只能暗自苦笑，安慰自己道：該說的已經說了，實在不改我也沒辦法——這種現狀，直接導致檢察建議發得毫無底氣，不是因為建議不對，而是因為怕別人不理。從而導致檢察工作社會影響缺失，名義上是監督機關，但面對人民群眾反映強烈的行政不作為、亂作為，無力糾正、無可奈何，真是憋屈郁悶又心塞。

為了解決“檢察建議”剛性不足的問題，湯維建在《人民檢察》2018年第9期中發表文章，主張檢察建議應當改變的“五個傾向”：

一是應改變重剛性監督、輕柔性監督的傾向。相比于一定會產生某種效果的剛性監督而言，檢察建議確實是一種柔性監督，它重在提出建議，供被建議人參考。但檢察建議這種柔性監督方式是剛性監督方式的必要補充，它與剛性檢察監督適用于不同的領域，具有不同的功能，在檢察監督整體職能的履行上它們不分優劣，具有等價等值的作用。

>>最高人民檢察院副檢察長、法學博士陳國慶 資料圖

二是應改變重檢察建議的制發、輕檢察建議的效果的傾向。當前，在績效考核制度的壓力下，制發檢察建議的數量不可謂少，但檢察建議的質量堪憂，有許多檢察建議發出后沒有回音不了了之。檢察建議的質量不高，根本原因還在于觀念上重視不夠，規范性不強。制發檢察建議的主體不重視，接受檢察建議的主體也肯定不會重視。這相互之間是有感應的。因此要充分發揮檢察建議的作用，在理念上首先要扭轉不重視檢察建議的傾向。

三是應改變重訴訟中的檢察建議、輕非訴訟性檢察建議的傾向。訴訟中的檢察建議一般有立法的明確規定，因而容易受到重視，比如再審檢察建議、執行中的檢察建議、公益訴訟中的檢察建議、糾正審判程序違法的檢察建議等，而對非訴訟性檢察建議往往重視不夠，比如非訴訟案件中的檢察建議、多元化糾紛解決機制當中的檢察建議、行政執法方面的檢察建議、社會綜合治理方面的檢察建議等。非訴訟性檢察建議功能更加強大，因為它代表著檢察職能有序拓展的基本方向，因而應當高度重視。

四是應改變重實體、輕程序的傾向。檢察建議的“重實體”說的是重視檢察建議中的內容表述，比如提出如何整改的建議等，但不重視檢察建議中的內容是如何來的，經過了怎樣的調查研究，是否經過了聽證和論證，專家的意見是什么，民眾的意見又是什么，檢察建議的說理性如何，落實該建議的具體措施和方法如何等等，因而使得檢察建議的說服力不夠，顯得有點突兀甚至武斷。有時檢察建議提出來，被建議的單位或個人覺得很難回答，難以落實，因而顯得檢察建議的質量不高，其效果也就不夠理想。

五是應改變重具體性建議、輕制度性建議的傾向，即“重微觀建議、輕宏觀建議”的傾向。現階段，在微觀層面，發送的檢察建議相對多一些，這些檢察建議固然重要，但不能局限于具體情況的描述和解決，而應通過一事解決一片，通過一案解決一批類案，尤其是應通過具體現象深入到事物的本質，找出產生問題的根本原因，特別是制度層面的原因、機制層面的原因等。如果是制度問題，在檢察建議中要提出該制度應當改革；如果是機制問題，則要提出該機制應當完善等建議。通過制發制度性或宏觀性檢察建議，促使相關單位和個人改變制度不善、工作作風官僚主義的問題等。