英國體彩規制歷程、特點研究

孫蒙蒙　何秀鈺

摘要：運用文獻資料法、專家訪談法等，分析、解讀英國政策法規下的體育博彩的發展歷程，得出以下結論：（1）英國體彩內容豐富，形式多樣；（2）英國體彩法案制定等級高，統籌全局；（3）英國體彩管理體制鮮明，獨具特色；同時，基于對英國體彩政策規制內容的梳理與歸納，我國體彩發展提供以下借鑒與啟示：（1）豐富我國體彩內容，擴寬體彩形式；（2）制定國家層級體彩法，提綱振領；（3）完善我國體彩管理體系，促成體彩管理模式百家爭鳴。

關鍵詞：英國；體育博彩；規制；啟示

中圖分類號：G80 文獻標識碼：A 文章編號：2096—1839（2019）3—0147—04

我國體育彩票事業起步較晚，直至1994年政府才逐步開始發行銷售，且其發展過程中存在諸多不利問題，亟待通過有效的規制途徑進行解決。英國作為現代體育體彩的發源地，自第一部博彩法頒發距今已有300余年歷史，其規制建設方面相對比較成熟。因此，本文通過解析英國體彩規制歷程和特點，并結合我國現實情況，為體彩法律規制建設提供借鑒。

1英國體育博彩簡史

英國體彩發展歷史漫長，從最初貴族階層的休閑游戲，到成為現代英國體育產業的重要組成部分，不斷完善的管理體系和法規建設是其成功的關鍵。筆者通過梳理和歸納英國體彩規制進程，可將其劃分為如下四個歷史時期。

1.1孕育期：英國體彩規制的初步嘗談（1175-1850年）

英國體育體彩最初作為一種娛樂消遣游戲，在貴族階層逐步展開。英國作為公認賽馬彩票起源地，在1175年，王公貴族每逢周五就在郊外舉行賽馬活動，而賽馬競賽結果就成為貴族們參賭的內容。1195年，英國國王查理一世曾舉行賽馬會，將一袋黃金作為資金獎勵給獲勝的騎士，這是世界賽馬史上第一次有確切記載的頒獎活動。

然而，伴隨著上述體育“賭約”活動形式的規模化，在利益的驅使下，其詐騙行為相繼而生。因此，為規范、約束博彩不當行為，1710年英國議會通過了第一部《博彩法》（Gambling Law以下簡稱GL）。GL的頒布首次以法律的形式對體彩活動進行規制，使得博彩行為從娛樂休閑活動進階為有法可依，從而推動了體彩活動相對有序的發展。1780年，英國德比伯爵以本人名義舉辦了具有博彩性質的賽馬錦標賽，開啟了賭馬活動的先河，并得到快速發展，甚至在歐美部分國家廣泛開展到1850年，英國社會出現了形式多樣體彩活動，例如：賽馬、板球、以及斗雞、賽兔等。

可以說，這一時期，雖然英國體育博彩產業尚未規模化和制度化，但兩者已密不可分，漸融一體，同時，英國政府嘗試著運用法律手段規制體彩行業發展。

1.2停滯期：英國體彩規制的欠妥立法（1850-1906年）

十九世紀中期以后，雖然英國體彩形式逐漸多樣化、參與人群規模和資金投注不斷增大，但同樣產生了嚴重的不良社會風氣。

1850年，隨著體彩活動蔓延至社會各個階層，想借助體彩一夜暴富的彩民不乏少數，投注毫無節制，加之對非法體彩活動的監管不利，使得大部分彩民常常陷入債務危及并導致社會犯罪，眾多普通家庭支離破碎。1890年泰晤士報曾經撰文：“體彩吞噬勞動人民的心（It eats the heart of our honest labour）”，這一時段，反賭博者成立了全國反賭博聯盟（NAGL），該組織譴責勞動者參與博彩，認定體彩是不負責任以及導致生活貧窮的第二大主要原因。1906年，為整治體彩所帶來的社會不正風氣，英國政府制定了《街道博彩法案》（The Street Betting Act以下簡稱TSBA），嚴明禁止無賬戶人群參與彩票投注（因為大多數社會勞動者并無個人賬戶），莊家通過投注者賬戶了解其資產情況，符合一定資金數量或不良體彩記錄時，才準予購買彩票。隨著英國政府打壓博彩帶來的不良風氣，其體彩發展進入低谷。

但同時，雖然這一時期英國政府出臺了上述帶有偏見的博彩法案，但其在一定程度上遏制了體彩帶來的負面影響。

1.3復蘇期：英國體彩規制的現實需要（20世紀初-70年代年）

然而，事實上無法完全禁絕體彩所帶來的經濟利益和心理刺激。1939年第二次世界大戰爆發和面對戰后快速恢復國內經濟的需要，英國放松了體彩的嚴格監管，反而使其擁有較為寬松的發展環境。1960年英國政府頒布了《體彩和游戲法案》，其指出：大力推行英國體彩活動合法化。該法案的出臺使英國體彩全面走向合法化的道路，豐富了體彩的形式和內容，使得后來體育網絡博彩合法化，這對英國現代體彩發展具有重要的意義。

此外，英國體彩由之前的反對和禁止轉向如何監管，雖然1963年法案禁止個人體彩營業和有關博彩廣告，但是1997年政府開始解禁個人體彩業務（博彩廣告在廣播中依然被明令禁止）。《The 1975 Act》于1975年8月1日獲得皇家認可，它標志著現代英國彩票產業的開始，使“社會彩票”和“地方權威彩票”占據了主要舞臺，在隨后的幾年內體彩行業日新月異，迎來了新的發展時期。

1.4繁榮期：英國體彩規制的不斷完善（1978年—至今）

這一期間，英國體彩發展漸入佳境，并通過立法進行宏觀調控，引導其進一步發展。截止1978年1月底，英國149個地區登記體彩站點已達1202個，截至2016年3月，全英共有8809家投注站，其發展規模十分龐大。1992年，英國新政府為促進本國經濟收入和加強彩票市場管理，將“國家彩票”計劃列入政府發展議程，并在1993年制定了《國家彩票法案》。之后，1998年，政府進一步修訂了《國家彩票法案》，著重完善了彩票經營監管機構的責權內容。

2009年博彩委員會（Gambling Commission，以下簡稱GC）聯合文化部、體育部和媒體（DCMS）就更新營業執照問題上有所改進，體彩管理體系的創新和發展，為英國體彩發展創造了良好的環境。2013年10月1日，英國博彩協會與國家委員會合并，共同管理國家彩票，負責審核國家彩票運營商、頒發許可牌照、懲處違規違法行為等監督管理。2013年10月1日，英國體彩GC接管國家彩票GC，享有直接管理權，授予私人運營商的運營執照的權利，英國博彩機制進一步完善。

至今，英國體彩歷經三百余年，在體制體系鮮明，法律規制方面得以完善，英國體彩發展已經進入繁榮昌盛期，成為世界體彩業成功的代表。

2英國體育體彩規制特點

英國體彩規制發展數百年，有如下特點：管理體系鮮明、立法層級較高、監管政策寬松、規制內容明確。

2.1英國體彩法規內容不斷豐富完善，效用明顯

英國體彩法規體系完善，這與其立法較早、與時俱進、注重完善有密不可分的聯系，具體表現如下：

首先，立法較早—1710年，英國頒布了第一部博彩法GL，至今，英國體彩基礎法已有300多年歷史。其次，立法全面、與時俱進、注重完善—1835年，GL中，界定了關于“詐騙”的概念，用以規制博彩行為中的詐騙行為；1901-1902年，上議院對博彩是否導致貧困進行調查，于1906年制定《街道博彩法案》，規制博彩相關工作；1928年規制賽馬秩序，頒布《賽馬博彩法案》；1960年英國體彩彩票發展勢頭良好，為推進本國體彩業蒸蒸日上，制定頒布了《彩票和游戲法案》，規范了彩票相關制度，此法案不僅給予體彩合法定位，而且豐富體彩內容，擴寬體彩經營模式，此前，只有賽馬、足球、賽狗、板球等具有博彩經營權限，此法案頒布后，包含賭場博彩、游戲機以及后來的網絡博彩等都從“地下”走向“臺面”，對現在英國體彩取得巨大成效具有重大深遠意義。

效用明顯：賽馬、賽狗和足球并齊成為英國體彩“三駕馬車”，2015年，投注站的足球博彩份額首次被賽狗超過，但在互聯網、電視、電話等非現場投注方式中，足球的人氣最高，足球投注量占據總投注30.5%，收益達到10億英鎊。分析英國體彩從坎坷里程到光彩四射，不難發現，早期給予體彩合法定位，豐富體彩形式與內容，起到了核心作用。

2.2英國體彩法案制定等級較高，統籌全局

英國體彩立法，無論是一般立法或者某一單項立法，皆有國家層級立法，并且不斷在實踐中完善。

1710年，議會通過了第一部GL、1906年上議院制定TSBA以及1928年《賽馬博彩法案》（以下簡稱HRL）、1960年《彩票和游戲法案》、1993年國家頒布的《國家彩票法》等，有明顯的立法等級且具有強制性、普遍性，社會認可度極高。另一方面不斷完善：1835年GL中，界定了關于“詐騙”的概念。英國上議院于1906年制定TSBA，限制當時尚未擁有賬戶的人員，不得參與街道體彩活動。1960年制定并頒布了《彩票和游戲法案》，統領彩票與體育游戲（賭馬、賭狗等）相關制度，前后經歷107年，英國體彩全面走向合法化；1934年頒布《彩票與賭博法案》到1993年為止，此法案修訂補充上百次；2005年，GL又進一步細化了“博彩”與“欺騙”，細化四種主要的博彩投注形式：固定賠率；博彩彩票；差額投注；博彩交易以限定低于18歲的人不得參與體彩，2009年7月1日，更新執照類型和范圍以及手續費和營業執照費用，引入法文，體育博彩法規條令慢慢在實踐中成熟起來。

從以上可見，英國領航法案在實踐中發現漏洞，不斷更新、更替，逐漸完善，形成一套被社各階層最為認可的法案，統籌全局。

2.3英國體彩管理方式特點鮮明，自由高效

英國國家彩票實行國家監管由私人企業實行的制度，由獨立的GC負責挑選符合資質的私人運營商進行彩票的銷售和管理模式。英國國家彩票實行國家監管一私人企業運營模式，由獨立的委員會負責挑選符合資質的運營商進行彩票的銷售和管理工作，申請條件也極為寬松，只要滿足要求即可：一是法律認可；二是資金認可；三是主觀認可；滿足條件即可申請，從另一角度來說，如此多體彩商戶為保持盈利長久運行，必然歷經“優勝劣汰”，難度不斷加大，亦可看作是一種限制。

英國政府通過公開招聘的形式選擇合適的運營商，目前，英國國家彩票由Camelot公司全權運營，Camelot是WLA承認的第一家以最高標準實現負責任彩票的運營商，并且為2012年倫敦奧運會和殘奧會提供高達20億英鎊的資金扶持。

英國的體育體彩發展走過坎坷里程，從無人監管到反對、禁止到最后走向全面合法化，借鑒英國體彩的成功經驗，筆者認為對于中國國家體彩行業的發展具有重要參考價值及借鑒作用。

3英國體育體彩規制對我國的啟示

我國體育體彩產業發展處于起步階段，而歸納和借鑒英國體育博彩發展進程和規制特點，筆者提出以下幾點啟示。

3.1豐富我國體彩內容形式

從英國博彩發展史來看，其形式的多樣化，均得益于體育項目的合法經營，擴寬了體彩的經營規模。而我國體彩形式相對單一，如《彩票管理條例》第1條明文規定：本條例所稱彩票，是指國家為籌集社會公益資金，促進社會公益事業發展而特許發行、依法銷售，自然人自愿購買，并按照特定規則獲得中獎機會的憑證；而《刑法》第303條規定，賭博罪是指“以營利為目的，聚眾賭博、開設賭場或者以賭博為業的”行為，在我國內地凡是聚眾賭博、開設賭場都是違反了《刑法》，互動博彩、娛樂博彩被我國法律明文禁止，購買彩票是唯一合法博彩形式。然而，我國體彩玩法單一，已經滿足不了人民對體彩的需求，隨著全球信息化，外國賭球進入我國，這使私彩得以泛濫、猖獗。

從上述我國體彩模式來看，其形式單一，玩法單調，彩票種類稀疏，供不應求導致大量資金外流，嚴重影響我國體彩發展。目前，世界上有160個國家開放博彩，形式豐富，我國目前這種形式對體彩的發展已經產生了不利影響，與其“堵塞”，不如“疏導”，借鑒英國體彩開放態勢，建議我國在適當地區開放體彩（有學者認為廣東、海南、山東是比較適合的試點區域），豐富體彩內容，政府介入嚴明戒令體彩發行與銷售管理模式，促進我國體彩經濟優化發展。

3.2制定國家層級體彩法案

縱觀我國體彩相關法規：財政部—2001年3月23日印發《社會福利獎券實物兌獎獎品管理辦法（試行）》規定以及2009年10月發布《互聯網銷售彩票管理暫行辦法》和《電話銷售彩票管理暫行辦法》；中國福利彩票發行管理中心—2007年12月24日印發《電腦福利彩票投注站管理辦法（試行）》；2009年7月國務院發布并施行《彩票管理條例》等；可見，我國多以《辦法》《條例》和《規定》來規制體彩，并沒有頒布任何一部國家級體彩法律法典。

目前，隨著體彩市場和行業不斷發展，《辦法》《條例》以及《規定》等已經不能滿足當前體彩市場發展需求，缺乏完善獨立的法律只會讓體育彩票市場陷入混亂，如“2003年寶馬案”“2008年深圳彩世塔案”，像屢禁不止的地下私彩、黑彩這類行為必須要強制嚴懲。我國亟待需要國家級體彩法律來規制體彩產業。

針對我國體彩推行、實施以及反饋，借鑒英國體彩相關法規、政策，建議我國由國家直接制定體彩相關法律，規制體彩審批、推行、管理等。更好地引導體彩，在實踐中不斷修訂、補充、完善我國體彩法律法典，開辟中國特色體彩道路。

3.3完善我國體彩管理體系

目前，國家體育總局體彩管理中心既是制度的制定者又是市場的管理者，它統管全國的體育彩票發行和組織銷售工作，由省、自治區、直轄市體育行政部門，負責本行政區域的體育彩票管理工作。此外，體育彩票發行機構的申請開設與停止、體彩具體品種或者品種變更的審批等事項必須經由國務院財政部門批準，形成了“政—企—事一體化體系”。我國體彩發行、銷售、申請彩票管理具體表現為以下三點特征：發行壟斷，國家體育總局體育彩票管理中心，壟斷了體彩彩票行業的全部發行；價格壟斷；審批壟斷，彩票壟斷發行的基礎是國家特許權，國家特許彩票發行額度管理和審批制。由此可知：我國體彩體制權利集中，“完全不是在一套中立的競爭規則下展開的，還帶上了部門利益的烙印”，造成政企不分、效率低下、發行成本高、彩票種類少、玩法單一等系列問題。

我國體彩管理應參考英國政府公開競爭博彩經營權成功之經驗，政府放權，由符合條件的體彩企業競標投得經營權，國家與承批人簽訂專營批給合約，規制權限，明確責任與義務。允許企業建立社會體彩市場，促進社會體彩資源整合，充分發揮我國政企優勢。