新時代貧困地區公共文化服務體系建設的現狀與對策
——以云南省為例

霍 強，王麗華

（中共云南省委黨校，云南 昆明 650111）

一、引言

黨的十九大報告對我國貧困地區精準脫貧和農村公共文化服務體系建設提出了更為清晰明確的要求，作出了我國社會主要矛盾發生變化的重大判斷。優質的公共文化服務是人民美好生活的重要組成部分，加快構建現代公共文化服務體系被納入“四個全面”戰略布局，明確提出到2020年基本建成公共文化服務體系。當前，精準扶貧進入攻堅決勝期，推動貧困地區公共文化服務體系建設迫在眉睫。新時代，精準脫貧、全面小康的短板和難點在貧困地區，如何更加精準地為貧困地區提供契合需求和導向的公共文化服務，破解傳統公共文化服務“一刀切”式的供給模式，實現貧困地區公共文化精準服務，對于精準脫貧和全面小康建設具有重要意義。

目前很多學者圍繞公共文化服務和貧困地區文化扶貧等主題進行研究。關于公共文化服務，政策層面，2006年9月，國家頒布了《“十一五”時期文化發展規劃綱要》，將加強公共文化服務作為文化建設的重要組成部分，這是國家層面首次明確提出公共文化服務的概念。2013年黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調要“構建現代公共文化服務體系”。此后，一系列政策文件相繼出臺。學術研究層面，齊勇鋒和李平凡（2012）[1]圍繞公共文化服務的內涵與要素、主體及目標設定、衡量指標及實施路徑等作了深入的研究，將公共文化服務體系視為政府公共服務體系的組成部分。巫志南（2013）[2]認為，現代公共文化服務體系應具有由政府主導，公共財政提供基本支撐，公共文化單位發揮骨干作用，以基層群眾為主體、全社會積極參與，權職統籌協調、資源高效配置等特征。李國新（2016）[3]認為，現代公共文化服務體系實際上是現代化國家治理體系的組成部分，強調要把公共文化納入基本公共服務當中。關于貧困地區文化扶貧的研究，梁立新（2017）[4]認為推進公共文化服務精準識別的有效開展，需要建立有序的目標人群識別工作機制、公共文化產品供給的需求回應機制以及以“需求導向”為原則的公共文化服務效能評價機制。陳建（2017）[5]認為政府公共文化服務存在供給粗放化、運行離散化、配套機制脆弱化等一系列公共文化服務偏離精準扶貧需求的墮距問題，并提出政府應以文化扶貧需求為導向，以文化扶貧問題為中心，以文化脫貧效果為節點，消除公共文化服務墮距，助推文化精準扶貧實踐。

這些研究為本文提供了有益的借鑒，本文將聚焦于貧困地區，針對公共文化服務問題進行研究。云南省是省域層面脫貧攻堅的主戰場之一，所轄貧困地區公共文化服務體系建設滯后，但同時豐富多彩的民族文化也賦予了文化精準扶貧更為豐富的內涵和外延，找尋云南省貧困地區公共文化服務體系建設的精準之路，對于全國相似地區同樣具有借鑒意義。

二、云南貧困地區公共文化服務體系建設的現狀

近年來，云南省堅持政府主導、社會參與、重心下移、共建共享，基本公共文化服務標準化均等化取得新突破，公共文化服務效能得到新提升，現代公共文化服務體系建設步入發展快車道。下面將結合公共文化服務的相關指標數據進行統計分析，數據來源于云南省統計局網站和《云南統計年鑒（2017）》。

（一）云南省公共文化服務體系建設的主要進展

從公共文化服務設施建設情況來看，截至2016年底，全省共有博物館90個，公共圖書館151個，公共圖書館藏書量2 091.24萬冊，圖書出版社8家，群眾藝術館及文化館149個，各級文化站1 434個，中短波發射臺60個，縣級以上廣播電臺7個，文化藝術表演場所30個，表演團體221個。進一步考察各州市的公共文化服務設施建設情況，不難發現經濟發展水平相對較高的昆明、紅河、曲靖、玉溪、大理、楚雄等州市公共文化服務設施較好；迪慶、怒江等經濟發展水平較低的州市公共文化服務設施較為滯后。同時，也可以發現一些民族文化具有特點的州市在藝術表演團體等指標上相對較好，比如臨滄和麗江的藝術表演團體分別達到27個和17個（見表1）。

表1 云南省各州市文化、文物事業建設情況（2016年）

從公共文化服務供給和群眾參與情況來看，藝術活動演出方面，2016年全省藝術活動演出場次達到5.52萬場，是2000年1.01萬場的5倍多。藝術活動觀看方面，2016年全省藝術活動國內觀眾人次超過4 000萬人次，是2000年1 329.2萬人次的3倍多。群眾文化活動展覽方面，2016年全省群眾文化活動舉辦展覽0.53萬場，較2000年0.34萬場穩步增加。群眾文化活動訓練班結業方面，2016年全省群眾文化活動訓練班結業達到144萬人次，是2000年17.8萬人次的8倍左右。圖書館服務方面（見表2），2015年全省圖書借閱冊數達到972.7萬冊次，2016年突破了千萬，較2000年680.3萬冊次有了明顯的增長；2016年借閱人次達到534萬人次，較2000年383.4萬人次也有了明顯的增長。博物館服務方面（見表2），2016年全省陳列展覽舉辦數達到507場，是2000年145場的3倍多；2016年參觀人數達到1 912.3萬人次，是2000年106.6萬人次的18倍多。廣播電視業方面，2016年全省廣播人口覆蓋率達到97.4%，電視人口覆蓋率達到98.2%，基本實現了廣播電視業的全覆蓋。可見，全省藝術活動演出場次、藝術活動國內觀眾人次、群眾文化活動舉辦展覽數量、群眾文化活動訓練班結業人次、圖書館利用和博物館利用呈現了明顯的增長態勢。

表2 云南省圖書館和博物館利用情況（2000—2016年）

（二）云南省貧困地區公共文化服務體系建設存在的問題

貧困地區是云南省公共文化服務體系建設的最短板。截至2015年底，云南共有471萬建檔立卡貧困人口、88個貧困縣，是全國貧困人口第二多、貧困縣第一多的省份，貧困人口多、貧困面廣、貧困程度深、扶貧開發難度大。隨著脫貧攻堅的持續推進，云南省貧困地區公共文化服務體系建設取得了明顯成效和長足進步，突出表現為公共文化設施建設步伐加快、公共文化服務供給能力大幅提高、公共文化服務隊伍建設和設備投入力度加大、公共文化服務領域創新工作扎實開展，為精準扶貧和精準脫貧做出了積極的貢獻。但也要看到當前云南貧困地區公共文化服務體系建設仍然存在以下三個方面的差距：

1.公共文化服務設施建設不足。全省88個貧困縣縣級圖書館仍缺少9個，文化館缺少12個，需要新建；需要改擴建的縣級圖書館2個，文化館8個。88個貧困縣所轄鄉鎮綜合文化站仍有187個不達標，需新建47個，改擴建140個；所轄3 539個深度貧困村中還需要建設村綜合文化服務中心639個。可見，云南貧困地區公共文化服務基礎設施領域補短板、填空白的任務仍然較為艱巨。

2.公共文化服務供給不足。云南貧困地區公共文化服務設施存在高等級館占比較低、已有場館設施陳舊、空間和功能規劃利用不合理、服務內容和形式單一等問題，短期內仍然難以做到基本公共文化服務的均等化和實施過程中的統籌兼顧。由于條件限制，對貧困地區、民族地區、邊境地區群眾以及外來務工、農村留守等特殊人群的文化服務保障工作存在盲點。各貧困縣之間因財力、交通、開放程度、群眾思想觀念、民族習俗等存在差異，公共文化基礎設施建設和群眾文化活動存在區域間、群體間不均衡現象。

3.人才隊伍數量和質量有待提高。云南省共有政府購買的公益文化崗位3 277人，僅占全省已建12 863個村（社區）綜合文化服務中心的25.5%，除了昆明、曲靖、楚雄、玉溪等州市落實較好外，有近10個州（市）仍然是空白，距離國家標準仍有較大差距。基層文化專業人才匱乏，服務能力有待提高；基層文化人才隊伍不穩定，人才激勵與保障機制有待完善；人才隊伍建設的基礎條件差，投入不足，培訓渠道單一，培訓機制有待加強。

（三）云南省公共文化服務體系建設的財政投入情況

公共文化服務體系建設需要投入大量財政資金。然而，近年來盡管云南省委省政府高度重視公共文化服務建設，但鑒于全省貧困地區的財力十分有限，即便是投入到脫貧攻堅領域的資金，應用到文化設施上的投入占比也并不高。另外，即便是對于圖書館、藝術館、文化館等免費開放國家給予的補助資金，在州市和縣級的配套補助上仍有一部分地區無法配套到位。表3列示了云南省地方一般公共預算收入、支出及文教科衛事業費支出，不難發現文教科衛事業費支出總量和占總支出的比重并不高，低于全國平均水平。圖1列示了云南省文化體育與傳媒支出占文教科衛事業費支出比重，不難發現文化體育與傳媒支出總量和占文教科衛事業費支出比重并不高，低于全國平均水平。

表3 云南省公共財政收入、支出及文教科衛事業費支出情況（2012—2016年）

圖1 云南省文化體育與傳媒支出占文教科衛事業費支出比重（2016年）

綜合上述分析，云南省公共文化服務體系建設取得了長足進步，但貧困地區仍然是公共文化服務體系建設的最短板甚至盲區。構建符合新時代的現代公共文化服務體系、實現基本公共文化服務均等化、標準化、精準化，應著力破解貧困地區公共文化服務體系建設難題。

三、新時代貧困地區公共文化服務體系建設的對策

新時代貧困地區公共文化服務體系建設應從頂層設計著手推動、加以落實。以社會主義核心價值觀為引領，以鄉村振興戰略實施為抓手，以文化精準扶貧為主線，加大政策和資金支持力度，因地制宜采取精準措施解決突出矛盾和問題，促進基本公共文化服務標準化、均等化、精準化，推進公共文化服務目標精準、識別精準、建設精準、管理精準，實現服務群眾同教育引導群眾相結合、滿足群眾文化需求同提高群眾文化素質相結合，為全面脫貧、全面小康和滿足人民日益增長的美好生活需要做出積極的貢獻。貧困地區公共文化服務體系建設的對策如下：

（一）堅持各級政府主導作用，充分發揮市場積極作用

精準扶貧視域下推進貧困地區公共文化精準服務，應堅持政府主導作用，不斷發揮市場的積極作用。即便政府主導的部分，也應逐步引入市場規則，豐富公共文化服務的供給形式。

十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。祁述裕和曹偉（2015）認為公共文化服務可以分為基本和非基本公共文化服務兩類，主張按照基本與非基本公共文化服務“兩條腿走路”的原則，在推進基本公共文化服務標準化、均等化的同時，不斷提升非基本公共文化服務水平。基本公共文化服務建設應堅持“政府主導、財政保障，適度市場配置”的思路，非基本公共文化服務應堅持“市場配置、社會參與、政府引導”的思路。這一思路對構建現代公共文化服務體系具有重要的指導意義。

精準扶貧視域下推進貧困地區公共文化精準服務需要進一步清晰界定政府與市場在其中的權責利與關系。按照公益性、準公益性和市場性的分類，貧困地區公共文化服務無疑具有明顯的公益性。公益性產品和服務應由政府主導、財政保障，貧困地區群眾可以免費或優惠享受公共文化服務，例如，讀書看報、收聽廣播、觀看電視、參加文體活動、參與地方民俗活動等公共文化服務[6]。對于貧困地區公共文化服務而言，既要發揮好政府的主導性作用，又要充分調動市場的積極作用，引導社會力量廣泛參與。貧困地區公共文化精準服務需要特別強調由政府主導、財政保障，但其實現方式一定要引入市場競爭和社會力量參與，依靠市場機制來實現貧困地區公共文化精準服務的生產與供給，提升供給質量。比如：可以運用政府購買服務、服務外包、定向補助、委托經營等多種形式，引導社會力量按照市場規則進行公共文化服務的設施建設、創作生產、供給服務、管理運營。

（二）落實地方政府首要責任，發揮中央財政平衡功能

精準扶貧視域下推進貧困地區公共文化精準服務，應清晰界定中央政府與地方政府的邊界和聯系，充分調動地方政府的積極性，發揮中央財政的平衡保障功能，使二者形成合力。

地方政府是貧困地區推動公共文化精準服務的首要責任主體。貧困地區地方政府既受到財力有限的限制，又面臨缺乏主動性和積極性的困局。一方面，貧困地區的地方政府財力十分有限，在落實公共文化服務體系建設上“心有余而力不足”，地方財政配套投入都難以足額保障，加大建設力度更是無法主動實現。另一方面，除了財力有限的因素限制，由于公共文化服務難有大的投入回報，地方政府在公共文化服務的投入上缺乏積極性也是不爭的事實。因此需要地方政府切實認識到文化精準扶貧的長遠效益，將公共文化服務設施建設擺在更重要的位置，建立健全貧困地區公共文化精準服務保障機制，增強地方政府發展和保障公共文化精準服務的能力。

中央財政在貧困地區公共文化精準服務中應進一步發揮平衡保障功能，加大對貧困地區公共文化精準服務的轉移支付力度。對于基本公共文化服務部分，要完善基本公共文化服務標準，從國家層面保障基本公共文化服務的資金投入；對于非基本公共文化服務，建立中央財政和地方財政共同投入的資金保障格局，可以以地方人均可支配收入、地方財力等指標建立綜合評估體系，對人均可支配收入低、地方財力弱的貧困地區加大中央財政轉移支付力度，并且由中央財政承擔主要支出責任，增強貧困地區建設公共文化服務設施、提升公共文化精準服務的能力和水平。另外，中央要加強對地方政府對貧困地區公共文化精準服務的考核。

（三）保障共性公共文化服務，擴大個性公共文化服務供給

精準扶貧視域下推進貧困地區公共文化精準服務，應充分考慮貧困地區的地理特征、民族屬性和收入因素，在滿足共性公共文化服務的前提下，不斷擴大個性公共文化服務供給，保障貧困地區群眾應該享有的公共文化服務權利，同時通過公共文化精準服務和文化精準扶貧對貧困地區群眾起到引導和教育功能，既“扶智”又“扶志”[7]。

貧困地區公共文化精準服務，重點在“精準”二字。推進貧困地區公共文化精準服務既要尊重貧困地區不同服務對象的普遍性公共文化服務（共性公共文化服務）消費需求和習慣便利，也要考慮貧困地區不同服務對象在個體偏好、風俗習慣、需求特點、消費能力等方面的差異性和特殊性（個性公共文化服務），更加注重“自上而下”供給與“自下而上”需求的有效對接，真正體現“精準”。

保障共性公共文化服務供給。要從國家層面大力推進公共文化服務設施規劃、建設、管理、運營和服務提供的標準化，以及貧困地區群眾享受與非貧困地區相當的公共文化服務質與量的均等化，突出相關法律的強制性和約束性、中央財政資金投入的兜底保障性和社會效益，滿足貧困地區群眾對公共文化服務的共性需求。

擴大個性公共文化服務供給。要以地方政府為主體、中央財政適度補助的形式，著力滿足貧困地區群眾個性化、差異化的公共文化服務需求。應堅持需求導向，以促進需求表達、有效供給為目標，建立需求征集機制、服務反饋機制，豐富公共文化服務目錄，提供菜單式和訂單式公共文化服務等方式，讓貧困地區群眾能夠選擇更貼近需求的公共文化服務。

（四）大力發展公共文化事業，加快發展文化產業

精準扶貧視域下推進貧困地區公共文化精準服務，要大力發展公共文化事業，與此同時充分利用好貧困地區特色文化，加快發展文化產業，形成文化事業和文化產業共同助力精準扶貧的格局[8]。

公共文化服務從屬性上看主要是文化事業，而如果將區域、民族等特色文化加以市場化包裝，也能夠成為文化產業，不但能夠滿足公共文化服務的公益性要求，而且能夠開拓有關群眾的收入來源，增強特色民族文化的傳播力。云南貧困地區有著豐富、優質、極具特色的民族文化資源，為產業扶貧和發展特色文化產業奠定了堅實的、無可替代的基礎條件。特色文化產業是具有充分的市場接口的，人類的差異文化消費需求，能夠為貧困地區特色文化產業走向全國乃至世界市場提供現實需求。與此同時，貧困地區少數民族擁有眾多的民族民間工藝大師、民族民間歌、舞、樂藝術創作與表演大師、民族民間建筑設計大師等，特色民族文化滲透到這些人的骨子里面，并世代相傳，構筑了民族特色文化產業的人力資本。以課題組調研的丘北縣普者黑仙人洞村為例，由于靠近普者黑景區的便利，當地村民組織的非物質文化遺產表演深受游客的喜歡，能夠留住游客，顯著增加了當地居民的收入，有關非物質文化遺產也得到了傳承，村民也樂于參與其中。這一類型的公共文化服務已經具備了充分的文化產業特征。因此，有條件的貧困地區，要把發展民族特色文化產業與滿足公共文化服務需求有效對接，探索一部分特色公共文化服務開展市場經營，形成對公共文化服務的反哺。

（五）加強民族文化傳承保護，做好民族文化傳播

精準扶貧視域下推進貧困地區公共文化精準服務，應加強民族文化傳承，做好民族文化傳播。民族文化是文化精準扶貧的重要資本，脫離民族文化談文化精準扶貧是“無米之炊”。貧困地區的民族文化不一定是落后的，把特色的地域性、民族性文化中的優秀部分進行傳承、傳播，不僅有利于貧困地區精準脫貧，也有利于民族文化的保護，實現雙贏。

加強民族文化傳承保護。貧困地區民族文化傳承的核心是使民族文化在代際間縱向傳承，處理好民族文化傳承與創新的關系，建立起民族文化傳承的市場化機制。要挖掘民族文化中的積極、經典的部分，并在精準扶貧中隨著人們的收入能力、知識水平和市場需求的變化，推動民族文化的創新性保護。要著眼于強化對少數民族傳統文化傳承人的保障，各級政府加大對民族文化傳承人的補助力度，鼓勵傳承人建立民族文化工作室，進行民族文化保護、整理、挖掘、修復、傳承。保障并提高傳承人生活水平，使民族文化傳承人有更多的時間和精力開展民族文化傳承工作。要理性開發并守護好民族文化的特質，矯正市場化開發中的偏離，避免因盲目信奉市場而失去民族文化的精髓，甚至為了短期經濟利益附和不文明行為。

做好民族文化傳播。貧困地區民族文化的傳播形式對于文化精準扶貧極為重要。良好的民族文化傳播方式有利于找準文化精準扶貧的市場化接入口。挖掘展示民族傳統歌舞、發展民族文化旅游、展銷民族文化工藝品等，對于傳播民族文化、提高民族群眾收入能夠發揮巨大作用。近年來，云南在開發民族特色文化資源上卓有成效，《云南映象》、《印象麗江》、江川青銅文化、民族服飾刺繡、大型民族攝影、花腰彝族女子舞龍隊、傣族潑水節、彝族火把節、彝族海菜腔民歌、白族、傣族、彝族、哈尼族等服飾、拉祜族民間民族歌舞等眾多原生態民族文化被搬上各大傳媒的舞臺，廣受歡迎，也給當地群眾帶來了十分可觀的經濟收益。另外，民族文化的傳播和傳承需要加入現代化科技手段，用現代科技影像、圖片、文字等多種形式對民族特色文化進行數字化保護，傳播和保護民族傳統民居、民族文化文物、民族文化遺址、民族服飾、民族文學、民族藝術、民族習俗、民間技藝等民族文化遺產。