化解“一帶一路”外交頻遇風(fēng)險

李巍 張玉環(huán)

2018年，中國的經(jīng)濟(jì)外交遭遇了異常嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。不僅全球多邊貿(mào)易機(jī)制面臨崩潰，中美貿(mào)易戰(zhàn)也全面打響，對中國經(jīng)濟(jì)外部環(huán)境產(chǎn)生重大影響。此外，受多種因素疊加影響，“一帶一路”建設(shè)在多個國家遭遇風(fēng)險，不少項(xiàng)目遇到各種困難。

在此背景下，中國展現(xiàn)出較強(qiáng)的韌性，在全球、區(qū)域和雙邊多個層次通過積極開展經(jīng)濟(jì)外交活動闡釋自身對全球化和多邊主義的理解，同時不斷進(jìn)行調(diào)試，以審慎和靈活的態(tài)度來應(yīng)對外部風(fēng)險，力爭將自身損失降到最低程度。

本文為中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院國際政治系教授李巍與中國國際問題研究院助理研究員張玉環(huán)共同發(fā)布的《國際經(jīng)濟(jì)秩序的危機(jī)與中國的選擇——2018年中國經(jīng)濟(jì)外交報告》的第三部分——中國“一帶一路”外交頻遇風(fēng)險。由于報告篇幅較長，本文其他部分將在《財經(jīng)》各個新媒體端口發(fā)布。

2018年，“一帶一路”建設(shè)承接上一年發(fā)展勢頭，在政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通五大方面取得一定成就。在這一年間，中國共與50多個國家新簽了“一帶一路”合作備忘錄，五年來簽署文件總數(shù)達(dá)140多個。此外，中國與沿線國家的貿(mào)易與投資規(guī)模明顯擴(kuò)大，2018年前11個月，中國對“一帶一路”沿線國家合計(jì)進(jìn)出口7.62萬億元，同比增長14.4%，中資企業(yè)對“一帶一路”沿線國家非金融類直接投資129.6億美元，同比增長4.8%。不過，隨著中國“一帶一路”建設(shè)的擴(kuò)大與深化，一系列風(fēng)險與難題逐漸凸顯。縱觀2018年中國“帶路”外交的發(fā)展，政府違約、沿線國家債務(wù)危機(jī)與地緣政治三方面風(fēng)險不容忽視。

政府違約風(fēng)險

2018年，政府違約風(fēng)險成為“一帶一路”建設(shè)面臨的突出阻礙。“一帶一路”沿線國家政府更迭導(dǎo)致已簽約項(xiàng)目擱淺或協(xié)議失效，中方企業(yè)遭受損失，也影響了中國與東道國之間的政治與經(jīng)濟(jì)關(guān)系，馬來西亞與巴基斯坦即為典型。2018年5月，馬來西亞結(jié)束大選，“希望聯(lián)盟”取代了執(zhí)政長達(dá)61年的“國民陣線”成為新的執(zhí)政聯(lián)盟，馬哈蒂爾取代納吉布成為新一屆總理。新政府徹底否定了納吉布政府的一系列內(nèi)外經(jīng)濟(jì)政策，并對“一帶一路”倡議持懷疑態(tài)度，馬哈蒂爾曾多次表示對馬來西亞當(dāng)局大開國門歡迎中國投資者的做法表示不滿，公開聲明要嚴(yán)厲審查中國投資者。8月21日，馬哈蒂爾正式宣布取消三個由中資支持的項(xiàng)目，“一帶一路”項(xiàng)目實(shí)施受阻不僅使雙方蒙受經(jīng)濟(jì)損失，也打擊了中方企業(yè)對馬投資的信心，使兩國的經(jīng)濟(jì)合作熱度大幅下降。

無獨(dú)有偶，中國最主要、也是此前被認(rèn)為最穩(wěn)定的“一帶一路”合作伙伴國——巴基斯坦也發(fā)生了類似狀況。7月26日，伊姆蘭·汗宣稱其領(lǐng)導(dǎo)的正義運(yùn)動黨擊敗穆盟謝里夫派贏得大選；8月17日，伊姆蘭·汗當(dāng)選為新一屆政府總理。正義運(yùn)動黨在作為反對黨時就公開質(zhì)疑中巴經(jīng)濟(jì)走廊，伊姆蘭·汗曾明確表示他對中巴經(jīng)濟(jì)走廊的態(tài)度與穆盟謝里夫派“存在分歧”，并稱包括中巴經(jīng)濟(jì)走廊在內(nèi)的一些項(xiàng)目涉嫌腐敗。伊姆蘭·汗成立一個九人委員會來重審中巴經(jīng)濟(jì)走廊項(xiàng)目，委員會成員達(dá)烏德等表示應(yīng)擱置項(xiàng)目，至少應(yīng)延長項(xiàng)目時間框架。新政府中有官員表示，上屆政府對中國讓步太多，中資企業(yè)獲得了很多稅收減免，從而讓巴基斯坦企業(yè)處于劣勢。簡言之，巴基斯坦新政府上臺以來，中巴經(jīng)濟(jì)走廊的發(fā)展前景開始處于一個較為不確定的狀態(tài)。“一帶一路”沿線不乏國內(nèi)政治動蕩的國家，政府更迭帶來的政策變遷對“一帶一路”建設(shè)及對華關(guān)系的負(fù)面影響不可忽視。

沿線國家債務(wù)危機(jī)

一直以來，西方國家對“一帶一路”倡議充滿質(zhì)疑，美國等國認(rèn)為，中國在“一帶一路”沿線實(shí)施的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目偏離了包括透明性、債務(wù)可持續(xù)性、與社會和環(huán)境責(zé)任準(zhǔn)則的一致性在內(nèi)的商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，可能加劇一些國家的腐敗問題、降低國家治理質(zhì)量。2018年，斯里蘭卡漢班托塔港的經(jīng)營權(quán)問題重回國際輿論視野，“一帶一路”沿線國家的債務(wù)問題引發(fā)世界關(guān)注。美國副總統(tǒng)彭斯在哈德遜研究所的演講中專門提到中國對斯里蘭卡的投資，指責(zé)中國利用“債務(wù)陷阱外交”獲得漢班托塔港的經(jīng)營權(quán)。對中國來說，一方面面臨“一帶一路”沿線國家政府債務(wù)問題對項(xiàng)目本身的沖擊，另一方面還需應(yīng)對西方國家對“一帶一路”建設(shè)中“債務(wù)陷阱”的指責(zé)。

西方國家夸大了“一帶一路”倡議對沿線國家債務(wù)問題產(chǎn)生的推動作用，或者說是利用“債務(wù)陷阱”概念分化“一帶一路”沿線國家同中國的關(guān)系，打壓在國際社會中影響力不斷增強(qiáng)的中國。“一帶一路”沿線國家多為新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家，國內(nèi)債務(wù)高企，以斯里蘭卡為例，截至2018年6月，斯里蘭卡外債存量高達(dá)534.87億美元，而斯里蘭卡2017年全年GDP僅為817.7億美元，利息支出即占GDP比重1.22%。在全球經(jīng)濟(jì)放緩、大宗商品價格下跌、美聯(lián)儲加息和美元走強(qiáng)的國際經(jīng)濟(jì)背景下，政府收入難以償還日益增長的債務(wù)利息，因此存在爆發(fā)債務(wù)危機(jī)的風(fēng)險。

不過，從根源上看，債務(wù)危機(jī)主要是由“一帶一路”沿線國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式導(dǎo)致的，不少國家是債務(wù)驅(qū)動型經(jīng)濟(jì)增長國家，通過大規(guī)模舉借外債，彌補(bǔ)本國儲蓄不足，刺激生產(chǎn)與消費(fèi)，最終提振經(jīng)濟(jì)增長。這種經(jīng)濟(jì)增長模式存在不確定因素。首先，由于國際債務(wù)多以外幣計(jì)價，因此維持本國貨幣幣值穩(wěn)定是控制債務(wù)成本的關(guān)鍵，但是斯里蘭卡等后發(fā)國家往往不具備完善的國內(nèi)金融制度，無法避免其匯率受國際資本環(huán)境的影響。其次，債務(wù)驅(qū)動型經(jīng)濟(jì)增長意味著將本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定性寄托于國際資金鏈的穩(wěn)定性，但是國際資本市場充斥著大量國際游資，這些短期熱錢在經(jīng)濟(jì)繁榮期可以推動經(jīng)濟(jì)增長，但在經(jīng)濟(jì)衰落期也可以放大該國的經(jīng)濟(jì)問題，提高新興經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)波動風(fēng)險。

除斯里蘭卡外，“一帶一路”建設(shè)在馬來西亞與巴基斯坦受阻，其實(shí)也是這些國家主權(quán)債務(wù)危機(jī)“外溢”的結(jié)果。對中國來說，面對債務(wù)規(guī)模龐大的“一帶一路”伙伴國，需要采取措施提升伙伴國資金轉(zhuǎn)化能力，在維護(hù)中國企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益的同時，切實(shí)促進(jìn)伙伴國經(jīng)濟(jì)增長，助力“一帶一路”行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

地緣政治風(fēng)險加劇

“一帶一路”倡議涵蓋范圍廣泛，涉及較多發(fā)展中國家，這些國家的國內(nèi)政治和安全危機(jī)為“一帶一路”建設(shè)帶來隱患，此外，沿線地緣政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系復(fù)雜多變，不乏大國爭奪資源、擴(kuò)展全球影響力的焦點(diǎn)地區(qū)。2018年，“一帶一路”沿線地緣政治風(fēng)險不斷加劇。

一方面，“一帶一路”沿線國家頻頻發(fā)生政治和安全危機(jī)，增加項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險。南亞、非洲和中東等地區(qū)面臨的恐怖主義襲擊和治安風(fēng)險加劇，制約“一帶一路”建設(shè)的拓展和深化。2018年11月，中國駐巴基斯坦卡拉奇領(lǐng)事館遭到巴基斯坦俾路支省的分離組織——“俾路支解放軍”的恐怖襲擊，此次恐襲直接針對中巴合作，這也意味著“一帶一路”的標(biāo)志性項(xiàng)目——中巴經(jīng)濟(jì)走廊的建設(shè)遇到的安全風(fēng)險在不斷增加。此

另一方面，“一帶一路”沿線地緣政治競爭風(fēng)險愈發(fā)突出。“一帶一路”倡議觸及一些區(qū)域性大國的傳統(tǒng)勢力范圍，包括美國、印度、歐盟等在內(nèi)的大國出于自身戰(zhàn)略利益考慮，對“一帶一路”相關(guān)地區(qū)提出本國的計(jì)劃構(gòu)想，以此遏制全球影響力不斷增長的中國。2018年，美國的“印太戰(zhàn)略”和“新非洲戰(zhàn)略”逐漸明晰。特朗普政府致力于構(gòu)建“自由開放的印太地區(qū)”，在軍事和經(jīng)濟(jì)方面“雙管齊下”，5月將美軍“太平洋司令部”改名為“印太司令部”，6月國防部長馬蒂斯在香格里拉峰會演講首次全面公開闡述印太戰(zhàn)略，深化同盟關(guān)系，7月國務(wù)卿蓬佩奧在美國商會發(fā)表的演講中表示，將對印太地區(qū)投資1.13億美元，用于新技術(shù)、能源和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，11月副總統(tǒng)彭斯在APEC演講中宣布美國將對印太地區(qū)提供600億美元基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)援助，并且強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)合作的透明度和規(guī)則，針對“一帶一路”倡議，之意不言自明。在非洲地區(qū)，特朗普政府提出“新非洲戰(zhàn)略”，12月白宮國家安全顧問博爾頓在傳統(tǒng)基金會發(fā)表講話時宣布，美國將設(shè)立“繁榮非洲”項(xiàng)目，鼓勵非洲選擇高質(zhì)量、透明、包容和可持續(xù)的外資項(xiàng)目，以此抗衡中國在非洲擴(kuò)展經(jīng)濟(jì)和政治影響力。

此外，印度對于中國與巴基斯坦的“一帶一路”合作始終持警惕態(tài)度，以維持其在南亞地區(qū)的核心地位。歐洲也積極在“一帶一路”沿線地區(qū)發(fā)揮影響，9月歐盟通過《連接歐洲和亞洲——對歐盟戰(zhàn)略的設(shè)想》，將從2021年及之后的共同預(yù)算中撥出額外資金，聯(lián)合民間貸款與開發(fā)銀行，提供資金支持，并成立一只600億歐元基金，為投資項(xiàng)目提供托底保障，該設(shè)想顯示出歐盟在亞歐地區(qū)發(fā)揮影響力的意圖和決心，如何化解同“一帶一路”的競爭、加強(qiáng)二者對接將是中歐未來的共同任務(wù)。

中國的應(yīng)對選擇

毫無疑問，隨著“一帶一路”建設(shè)的深入推進(jìn)，中國需要投入更多的經(jīng)濟(jì)外交資源來為“一帶一路”倡議保駕護(hù)航。

未來中國的“一帶一路”外交既要解決財政風(fēng)險和困難，又要應(yīng)對其他國家基于地緣政治和國內(nèi)政治的考慮而出現(xiàn)的諸多質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。“一帶一路”國際合作是中國引領(lǐng)全球治理和共同發(fā)展的新實(shí)踐，目前“一帶一路”建設(shè)主要面臨兩方面難題：從內(nèi)部看，隨著“一帶一路”規(guī)模的擴(kuò)大，中國需要向國際社會提供更多的公共產(chǎn)品，自身的財政負(fù)擔(dān)也將日益增大；從外部看，現(xiàn)有秩序的既得利益者（以美國為首的發(fā)達(dá)國家）與“一帶一路”倡議的直接受益者（沿線發(fā)展中國家）都對“一帶一路”存在一定的疑懼心理，甚至可能采取阻撓行動。因此，未來中國的“帶路”外交可能需要適當(dāng)放緩“橫擴(kuò)”的速度，更多地追求“縱深”發(fā)展，通過樹立成功典范來增強(qiáng)“一帶一路”的吸引力。

具體而言，中國首先應(yīng)該將更多的資源與精力放在“一帶一路”沿線的關(guān)鍵區(qū)域，特別是對中國具有重要地緣政治價值的東南亞與中亞地區(qū)，進(jìn)一步加強(qiáng)與這些國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)外交，而在擴(kuò)大“一帶一路”規(guī)模和范圍的問題上保持謹(jǐn)慎。地處中國周邊的東南亞和中亞是“一帶一路”境外起點(diǎn)，“一帶一路”建設(shè)在這些地區(qū)的成功實(shí)踐將有效回?fù)羝渌麌覍τ谥袊鴮?shí)力崛起的疑慮，也能對今后中國與其他國家開展“帶路”合作形成良好的示范效應(yīng)。此外，在項(xiàng)目實(shí)施方面，中方應(yīng)該更加注重“一帶一路”項(xiàng)目質(zhì)量的精進(jìn)，其次才是數(shù)量的增長。這些項(xiàng)目今后將成為中國海外影響的代名詞，也是“一帶一路”倡議最直觀的傳播載體。中國在回應(yīng)他國對“一帶一路”倡議的質(zhì)疑時，從根本上看還是要憑借項(xiàng)目效果說話。最后，進(jìn)一步加強(qiáng)第三方市場合作，增加“一帶一路”倡議的利益攸關(guān)方。以2018年中國與法國、加拿大、日本、新加坡等國簽署第三方市場合作文件與開展具體項(xiàng)目合作的實(shí)踐為基礎(chǔ)，2019年，中國可以尋求與英國等發(fā)達(dá)國家，以及一些新興經(jīng)濟(jì)體在“一帶一路”沿線地區(qū)開展第三方市場合作，以互補(bǔ)的優(yōu)勢共同開拓新的市場，實(shí)現(xiàn)三方共贏。

（作者李巍為中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院國際政治系教授、張玉環(huán)為中國國際問題研究院助理研究員；編輯：郝洲）