我國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化軌跡及政策變遷

杜 真，陳呂軍,2，田金平＊

（1.清華大學環(huán)境學院，北京 100084；2.浙江清華長三角研究院生態(tài)環(huán)境研究所，浙江嘉興 314006）

引言

改革開放以來，我國工業(yè)園區(qū)不斷發(fā)展，到2018年，有國家級園區(qū)552家，省級園區(qū)1991家[1]，工業(yè)園區(qū)在創(chuàng)造經(jīng)濟價值的同時，也對資源環(huán)境造成了巨大壓力。工業(yè)園區(qū)的生態(tài)化對我國生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展戰(zhàn)略的實施具有重要的意義。工業(yè)園區(qū)生態(tài)化的主要特征是企業(yè)之間的產(chǎn)業(yè)共生，即原本獨立的企業(yè)相互合作，通過材料、能量、水、副產(chǎn)品等的交換獲得競爭優(yōu)勢[2]。我國從2000年開始進行工業(yè)園區(qū)生態(tài)化的探索，通過各項政策逐漸推動了生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)、循環(huán)經(jīng)濟園、低碳園區(qū)、綠色園區(qū)等的建設(shè)，以試點示范帶動工業(yè)園區(qū)生態(tài)化。梳理我國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化過程中的政策變遷，理解我國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化軌跡，對識別工業(yè)園區(qū)生態(tài)化過程中的得失及指導未來的工作具有重要的意義。本文通過梳理上述四類工業(yè)園區(qū)建設(shè)的政策變遷，從一個側(cè)面展現(xiàn)我國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化軌跡，總結(jié)我國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化的特點和不足之處，給出了相應(yīng)政策建議。

1 我國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化政策變遷

1.1 生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)

我國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化始于2000年開始的生態(tài)工業(yè)園區(qū)試點。生態(tài)工業(yè)園區(qū)的建設(shè)大約經(jīng)歷了以下四個階段：

（1）試點探索階段（2000—2006年）。2000年，在聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的影響下，原國家環(huán)保總局開始著手進行生態(tài)工業(yè)園區(qū)的試點探索，廣西貴港、內(nèi)蒙古包頭（鋁業(yè)）、山東魯北（鹽化工）等園區(qū)陸續(xù)開始生態(tài)工業(yè)園區(qū)的建設(shè)。經(jīng)過一段時間的探索，2003年，《國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)申報、命名和管理規(guī)定（試行）》[3]《生態(tài)工業(yè)園區(qū)規(guī)劃指南（試行）》[4]發(fā)布，在促進生態(tài)工業(yè)建設(shè)的總目標下，這兩份文件認為生態(tài)工業(yè)園區(qū)的主要特征是“通過園區(qū)內(nèi)各單元間的副產(chǎn)物和廢物交換、能量和廢水的梯級利用以及基礎(chǔ)設(shè)施的共享，實現(xiàn)資源利用的最大化和廢物排放的最小化”，并對生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)建設(shè)的流程、監(jiān)督管理、組織機構(gòu)、規(guī)劃方法、評價指標等做出了規(guī)定。我國生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)建設(shè)初步形成申請建設(shè)—規(guī)劃—論證—建設(shè)—命名的流程，年度總結(jié)—定期考核檢查的監(jiān)督管理機制，包含經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)工業(yè)特征、生態(tài)環(huán)境保護、綠色管理四個方面指標的評價體系。對于生態(tài)工業(yè)園區(qū)的分類，兩份文件模糊地界定了具有行業(yè)特點和區(qū)域特點的園區(qū)，以及具有較好基礎(chǔ)的園區(qū)、尚未建成的園區(qū)、企業(yè)數(shù)量大的園區(qū)、虛擬園區(qū)。2006年，生態(tài)工業(yè)園區(qū)被劃分為行業(yè)類、綜合類和靜脈產(chǎn)業(yè)類三類，《行業(yè)類生態(tài)工業(yè)園區(qū)標準（試行）》《綜合類生態(tài)工業(yè)園區(qū)標準（試行）》《靜脈產(chǎn)業(yè)類生態(tài)工業(yè)園區(qū)標準（試行）》頒布，生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)進入有標準可依的階段。值得注意的是，在這三項標準中，雖然對生態(tài)工業(yè)園區(qū)的定義依然緊扣產(chǎn)業(yè)共生的概念，但三類園區(qū)的考核指標分為了經(jīng)濟發(fā)展、物質(zhì)減量與循環(huán)/資源循環(huán)利用、污染控制、園區(qū)管理四個方面，不再與產(chǎn)業(yè)共生的概念直接相關(guān)[5-7]。

（2）管理規(guī)定的細化階段（2007—2010年）。2007年，原國家環(huán)境保護總局、商務(wù)部和科技部共同組成國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)建設(shè)領(lǐng)導小組，發(fā)布了《關(guān)于開展國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)建設(shè)工作的通知》和《國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)管理辦法（試行）》（下稱《管理辦法（試行）》）。商務(wù)部和科技部的介入，意味著經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)將成為生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)的主要陣地。《管理辦法（試行）》對生態(tài)工業(yè)園區(qū)的定義為“依據(jù)循環(huán)經(jīng)濟理念、工業(yè)生態(tài)學原理和清潔生產(chǎn)要求而設(shè)計創(chuàng)建的新型工業(yè)園區(qū)”[8]，清潔生產(chǎn)也被納入生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)的內(nèi)容中來。生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)的流程進一步細化為申請—編制規(guī)劃和技術(shù)報告—預(yù)審核—正式審核—批準建設(shè)—考核驗收—公示—命名—調(diào)研和抽查；監(jiān)督管理機制也細化為提交年度工作報告，已命名園區(qū)每3年一次績效評估。2009年，《關(guān)于在國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)中加強發(fā)展低碳經(jīng)濟的通知》發(fā)布，提出在生態(tài)工業(yè)園區(qū)的建設(shè)中將提高能源效率，改善能源結(jié)構(gòu)作為重要目標，將低碳經(jīng)濟工作納入重點評估內(nèi)容[9]。

（3）標準、法規(guī)的完善階段（2011—2015年）。2011年，《關(guān)于加強國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)建設(shè)的指導意見》發(fā)布，提出生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)要堅持減量化、再利用、資源化及無害化原則，形成推進生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)建設(shè)和發(fā)展的長效機制[10]。為了推動長效機制的形成，原環(huán)境保護部在2013年啟動了生態(tài)工業(yè)園區(qū)管理辦法和標準的修訂工作，經(jīng)過兩年多的調(diào)研與論證，《國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)管理辦法》（下稱《管理辦法》）和《國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)標準》（下稱《標準》）于2015年年底頒布。自2006年開始，產(chǎn)業(yè)共生理念在各類生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)的政策文件中被忽視，而此次頒布的管理辦法和標準再一次強調(diào)了產(chǎn)業(yè)共生理念：“綜合運用技術(shù)、經(jīng)濟和管理等措施，將生產(chǎn)過程中剩余和產(chǎn)生的能量和物料，傳遞給其他生產(chǎn)過程使用，形成企業(yè)內(nèi)或企業(yè)間的能量和物料高效傳輸與利用的協(xié)作鏈網(wǎng)”[11,12]。生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)的評價指標中，“產(chǎn)業(yè)共生”再次占有了一席之地[12]。生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)申報驗收各個環(huán)節(jié)的責任方、要求、時限得以明確，監(jiān)督管理過程中數(shù)據(jù)的真實性得以強調(diào)，針對性扶持政策的重要性也得以凸顯，文件還要求園區(qū)設(shè)立專門部門承擔生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)建設(shè)的工作以形成長效機制[11]。

（4）常規(guī)運作階段（2016年至今）。2016年，《管理辦法》和《標準》開始實施，生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)的建設(shè)已經(jīng)渡過探索調(diào)整的階段，進入常規(guī)運作階段。

1.2 循環(huán)經(jīng)濟園

循環(huán)經(jīng)濟理念被引入我國后，逐漸發(fā)展為我國的一項發(fā)展戰(zhàn)略。在循環(huán)經(jīng)濟名下進行的工業(yè)園區(qū)生態(tài)化活動活躍而繁多，這里統(tǒng)稱為“循環(huán)經(jīng)濟園”，其發(fā)展大致經(jīng)歷了以下幾個階段：

（1）萌芽階段（2003—2004年）。2003年，原國家環(huán)保總局在發(fā)布生態(tài)工業(yè)園區(qū)的管理規(guī)定和規(guī)劃指南的同時，也發(fā)布了《循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū)申報、命名和管理規(guī)定（試行）》《循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū)規(guī)劃指南（試行）》。生態(tài)工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)被認為是循環(huán)經(jīng)濟的一部分，循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū)應(yīng)當建設(shè)生態(tài)工業(yè)園區(qū)[13,14]。這個階段，循環(huán)經(jīng)濟名義下的工業(yè)園區(qū)生態(tài)化與生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)的內(nèi)涵是一致的，生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)是循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū)建設(shè)的一部分。

（2）試點階段（2005—2007年）。2005年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的若干意見》，提出要建立一批符合循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展要求的工業(yè)園區(qū)，在園區(qū)開展循環(huán)經(jīng)濟試點工作[15]。之后國家發(fā)展改革委（以下簡稱“發(fā)改委”）會同原環(huán)保總局、科技部、財政部、商務(wù)部、統(tǒng)計局發(fā)布了《關(guān)于組織開展循環(huán)經(jīng)濟試點（第一批）工作的通知》，發(fā)改委成為循環(huán)經(jīng)濟試點的主導部門。該文件提出要在園區(qū)進行循環(huán)經(jīng)濟試點，但并沒有與生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)進行對接，沒有強調(diào)產(chǎn)業(yè)共生的理念，而是與循環(huán)經(jīng)濟整體的理念一致，強調(diào)園區(qū)提高資源利用率，降低廢物最終處置量[16]。2007年發(fā)改委、原環(huán)保總局和統(tǒng)計局公布了循環(huán)經(jīng)濟評價指標體系，循環(huán)經(jīng)濟示范園的指標包括資源產(chǎn)出、資源消耗、資源綜合利用、廢物排放四個方面[17]，沒有強調(diào)產(chǎn)業(yè)共生。隨后發(fā)改委又領(lǐng)導進行了第二批循環(huán)經(jīng)濟示范試點工作[18]。

（3）綜合支持階段（2008—2012年）。2008年，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》頒布，循環(huán)經(jīng)濟的推進有了法律基礎(chǔ)，循環(huán)經(jīng)濟園的建設(shè)得到了大規(guī)模的推進和支持。2011年和2012年，發(fā)改委分別開始了城市礦產(chǎn)示范基地建設(shè)和園區(qū)循環(huán)化改造的工作，資源利用效率和污染物排放依然是主要目標，產(chǎn)業(yè)共生的理念并沒有得到強調(diào)[19,20]。2010年《關(guān)于支持循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的投融資政策措施意見的通知》發(fā)布，2012年《循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展專項資金管理暫行辦法》發(fā)布，循環(huán)經(jīng)濟園的建設(shè)得到產(chǎn)業(yè)政策、金融政策、財政政策的支持[21,22]。

（4）穩(wěn)步推進階段（2013年至今）。2013年國務(wù)院發(fā)布《循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略及近期行動計劃》，強調(diào)構(gòu)建園區(qū)循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈，推進園區(qū)資源高效循環(huán)利用和園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施綠色化[23]。在此行動計劃的指導下，循環(huán)經(jīng)濟示范園的指標體系完善、園區(qū)循環(huán)化改造、城市礦產(chǎn)示范基地建設(shè)、循環(huán)經(jīng)濟園建設(shè)的資金支持等工作穩(wěn)步推進。

1.3 低碳園區(qū)

2013年工信部和發(fā)改委共同發(fā)布《關(guān)于組織開展國家低碳工業(yè)園區(qū)試點工作的通知》和《國家低碳工業(yè)園區(qū)試點工作方案》，提出選擇一批工業(yè)園區(qū)，大力使用可再生能源，對重點用能行業(yè)進行低碳化改造，培育低碳企業(yè)，推廣低碳管理模式，使得試點園區(qū)碳排放強度達到行業(yè)先進水平[24,25]。2014年，第一批低碳工業(yè)園區(qū)試點名單公布，2015年此批試點園區(qū)共39家的實施方案獲得批復，2016年第二批低碳工業(yè)園區(qū)共12家的試點實施方案獲得批復[26-28]。低碳園區(qū)的建設(shè)與園區(qū)的生態(tài)化相關(guān)，但是并沒有直接涉及產(chǎn)業(yè)共生。

1.4 綠色園區(qū)

2016年工信部發(fā)布《關(guān)于開展綠色制造體系的通知》和《綠色制造體系建設(shè)實施方案編制說明和要求》，綠色園區(qū)成為綠色制造體系的主要內(nèi)容之一。該文件提出到2020年，綠色園區(qū)標準建立，建立百家具備布局集聚化、結(jié)構(gòu)綠色化、鏈接生態(tài)化等特色的綠色園區(qū)[29,30]。2017年第一批綠色園區(qū)名單公布，24家園區(qū)入選，2018年第二批綠色園區(qū)名單公布，22家園區(qū)入選[31,32]。綠色園區(qū)涵蓋了產(chǎn)業(yè)共生的理念，也整合了循環(huán)經(jīng)濟園建設(shè)的許多理念，作為綠色制造體系的一部分，目前已經(jīng)成為地方政府規(guī)劃的一部分，得到各項政策的支持。未來一段時間，綠色園區(qū)建設(shè)將成為工業(yè)園區(qū)生態(tài)化的主要手段。

2 我國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化軌跡

圖1展示了我國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化相關(guān)的主要政策。通過分析這些政策的主要政策目標、政策工具、涉及的主要部門等，可以了解我國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化政策變遷的特征。由于我國工業(yè)園區(qū)的生態(tài)化主要是由政策驅(qū)動的，這可以反映我國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化的軌跡。

（1）試點—示范—推廣的一般模式。生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)、循環(huán)經(jīng)濟園、低碳工業(yè)園區(qū)的建設(shè)都是先小范圍進行試點，積累一定經(jīng)驗之后再擴大規(guī)模，進行示范園區(qū)的建設(shè)，同時各類管理制度、標準和配套措施逐漸得以建立和完善，之后再進行大規(guī)模的推廣。綠色園區(qū)的建設(shè)就是在汲取其余三類園區(qū)建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進行的全國范圍內(nèi)的大規(guī)模推廣。雖然目前國家級的綠色園區(qū)數(shù)量還不多，但是各省份都將建設(shè)綠色園區(qū)納入了政府規(guī)劃當中。這種模式必然使得我國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化所涉及的園區(qū)數(shù)量從少到多，地理位置上由東部向中部和西部擴散，所涉園區(qū)的級別從國家級逐漸滲透到省級及以下，而起主導作用的政府由中央政府逐漸轉(zhuǎn)為地方政府。

（2）學習型政策。在試點—示范—推廣的模式下，相關(guān)政策不斷從實踐中獲得反饋，汲取經(jīng)驗，逐漸得以完善。這一特征在生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)的相關(guān)政策中體現(xiàn)得尤其明顯，從最初試行的管理規(guī)定和規(guī)劃指南，到試行的標準，到經(jīng)過長期調(diào)研、研討、征詢意見而成的2015版《管理辦法》和《標準》，各類政策不斷從實踐中得到反饋，逐步調(diào)整。

（3）參與政府部門的多樣化與整合。最初只有原環(huán)保總局關(guān)注園區(qū)生態(tài)化的議題，后來隨著生態(tài)化建設(shè)需求上升，條件成熟，發(fā)改委、商務(wù)部、科技部、工信部等部門都參與進來，人民銀行、證監(jiān)會、銀保監(jiān)會等機構(gòu)作為輔助機構(gòu)也參與到園區(qū)生態(tài)化建設(shè)的工作中。過多部門參與容易導致政策協(xié)調(diào)不足，增加政策實施的成本。在建設(shè)綠色制造體系的大旗下，工信部作為主管工業(yè)系統(tǒng)的部門，在2016年左右開始作為一個統(tǒng)領(lǐng)部門負責綠色園區(qū)的建設(shè)，有利于園區(qū)生態(tài)化的政策協(xié)調(diào)。

圖1 中國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化政策變遷

（4）政策工具的逐步多樣化。在工業(yè)園區(qū)的生態(tài)化中，政府不僅應(yīng)用了標準、績效評估等國際上生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)中的重要政策工具[33]，還在后期運用了規(guī)劃這一具有中國特色的政策工具。規(guī)劃對我國地方政府的運作具有非常重要的指導作用，在園區(qū)生態(tài)化的大規(guī)模推廣中，規(guī)劃將發(fā)揮極重要的作用。另外，隨著不同部門的資源整合，經(jīng)濟激勵手段也成為其中重要的政策工具。

（5）各類工業(yè)體系生態(tài)化措施同步執(zhí)行。在園區(qū)生態(tài)化的政策文件中，環(huán)境管理概念的交叉混用現(xiàn)象非常普遍，清潔生產(chǎn)、污染控制、ISO14001體系等概念被作為園區(qū)生態(tài)化的目標，而產(chǎn)業(yè)共生這一核心概念在一部分文件中甚至沒有出現(xiàn)。這反映了我國工業(yè)體系面臨著復雜而緊迫的生態(tài)化難題，許多層面的問題需要在較短的時間內(nèi)解決，無法只集中于產(chǎn)業(yè)共生。

3 我國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化過程中的不足與面臨的挑戰(zhàn)

3.1 對園區(qū)生態(tài)化理念的理解不足

園區(qū)生態(tài)化是與產(chǎn)業(yè)共生的概念緊密相連的，指園區(qū)企業(yè)之間通過物質(zhì)、能量的交換，使得各個企業(yè)獲得更大的競爭優(yōu)勢，同時使得園區(qū)總體環(huán)境影響降低。它強調(diào)的是物質(zhì)、能量等穿越個體企業(yè)的邊界進行交換，使得企業(yè)之間形成一張物質(zhì)能量循環(huán)的網(wǎng)絡(luò)。這個概念與清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟是存在區(qū)別的[34]。然而，從我國園區(qū)生態(tài)化的軌跡來看，我國在政策制定和執(zhí)行的過程中，對園區(qū)生態(tài)化理念的理解存在誤區(qū)。

這一特征從生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)相關(guān)政府文件中可以明顯看出。2003年頒布的生態(tài)工業(yè)園區(qū)命名和管理規(guī)定、規(guī)劃指南中，對生態(tài)工業(yè)園區(qū)的界定明顯符合產(chǎn)業(yè)共生的理念。到2006年三項標準頒布，雖然生態(tài)工業(yè)園區(qū)的定義與2003年文件的界定類似，但具體的考核指標包含經(jīng)濟發(fā)展、物質(zhì)減量與循環(huán)、污染控制、園區(qū)管理四個方面，與產(chǎn)業(yè)共生已經(jīng)沒有直接的關(guān)系。到2007年，生態(tài)工業(yè)園區(qū)管理辦法頒布，清潔生產(chǎn)也被納入生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)。2011年《關(guān)于加強國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)建設(shè)的指導意見》中，生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)的原則已然變成“減量化、再利用、資源化及無害化”，與資源管理的概念混為一談。直到2015年新的管理辦法和標準頒布，產(chǎn)業(yè)共生的理念才重回生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)的視野。

工業(yè)園區(qū)生態(tài)化政策中糅雜其他政策目標，是可以理解的。當前我國產(chǎn)業(yè)治理還處在初級階段，許多問題并存，園區(qū)企業(yè)面臨較大的政策壓力，因而在園區(qū)生態(tài)化政策中包含其他政策目標，對企業(yè)和園區(qū)來說是一種緩沖。但是如果園區(qū)生態(tài)化的政策目標被完全替換成其他內(nèi)容，就不可能實現(xiàn)原有的政策目標，也對政策效果的評估造成干擾。另外，在我國政策主導的環(huán)境治理模式下，政策本身具有宣傳、教育的作用。如果園區(qū)生態(tài)化的政策長期混入其他目標，會導致企業(yè)和公眾對園區(qū)生態(tài)化的內(nèi)涵理解發(fā)生偏差，對未來的政策執(zhí)行產(chǎn)生不利影響。

對園區(qū)生態(tài)化理念的理解不足，還導致了其他的問題，例如缺乏恰當?shù)暮怂阍u價體系、政策工具還需開發(fā)等。

3.2 缺乏與園區(qū)生態(tài)化內(nèi)涵一致的核算評價體系

利用量化指標對政策執(zhí)行過程進行監(jiān)督和評估是有效政策執(zhí)行的重要一環(huán)。因此，基于政策目標，發(fā)展一套與園區(qū)生態(tài)化內(nèi)涵一致的核算評價體系，對于園區(qū)生態(tài)化具有重要意義。一套有效的核算評價體系，既能幫助園區(qū)管委會和企業(yè)以恰當?shù)姆绞椒纸馊蝿?wù)，穩(wěn)步推進相關(guān)措施，也能幫助管理部門對園區(qū)生態(tài)化建設(shè)的進展進行合理的評價，還能為政策的成本效益分析提供基礎(chǔ)執(zhí)行的成本。

然而，由于對園區(qū)生態(tài)化內(nèi)涵理解不足等原因，我國在園區(qū)生態(tài)化建設(shè)中采用的核算評價體系，存在直接借用服務(wù)于其他政策目標的評價體系的情況，不能真正體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)共生的核心特征。在實際的政策執(zhí)行中，量化指標對園區(qū)、企業(yè)的行動具有很強的指導作用，未經(jīng)妥善考慮的評價體系極有可能對園區(qū)和企業(yè)行動產(chǎn)生誤導，無法幫助現(xiàn)有政策目標的達成，還有可能通過路徑依賴等機制，提高未來政策執(zhí)行的成本。

3.3 新的政策工具開發(fā)的需要

回顧我國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化歷程，主要的政策工具為標準、認證等，后期有一些財政、金融政策做配套。然而，產(chǎn)業(yè)共生是一個復雜的涉及物質(zhì)能量、商業(yè)活動、社會網(wǎng)絡(luò)的演化過程，必然需要多種政策工具共同發(fā)力，從不同角度促進其發(fā)展和成熟。從物理化學角度看，它涉及物質(zhì)和能量的交換與利用，需要專業(yè)人士對交換網(wǎng)絡(luò)進行設(shè)計，保證產(chǎn)業(yè)共生的可能性。其可行性則需要從其他角度考慮。從經(jīng)濟角度看，它涉及不同企業(yè)之間的商業(yè)往來，需要法律法規(guī)沒有障礙，企業(yè)具有經(jīng)濟激勵，保證產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)具有持續(xù)存在的條件和動力；從社會的角度看，它涉及一定區(qū)域內(nèi)相關(guān)人員信任感的建立和發(fā)展，需要結(jié)合社會學理論，利用相應(yīng)工具，促進產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生、發(fā)展和穩(wěn)定。因此，除了現(xiàn)有政策工具之外，還需要考慮以下幾個方面，發(fā)展新的政策工具：為產(chǎn)業(yè)共生提供良好的法律法規(guī)環(huán)境；分析參與產(chǎn)業(yè)共生的成本收益，為企業(yè)提供恰當?shù)慕?jīng)濟激勵；注重社會因素在產(chǎn)業(yè)共生中的作用，探索從社會角度促進產(chǎn)業(yè)共生的方法；促進相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜遗c園區(qū)、企業(yè)的接觸與合作，提供相關(guān)平臺和機制。

3.4 園區(qū)能力建設(shè)的需要

需要清晰認識到，目前我國園區(qū)生態(tài)化建設(shè)取得的成果，是由一批經(jīng)濟技術(shù)條件好，管理能力強的園區(qū)完成的，其中一些園區(qū)甚至對我國園區(qū)生態(tài)化政策起到啟發(fā)和推動的作用。例如天津經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，早在2000年就獲得ISO14001認證，在2002年就制定了生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)規(guī)劃，通過一系列管理措施和政策激勵，促進產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)的建立和發(fā)展[35,36]。

然而，隨著園區(qū)生態(tài)化工作從試點走向推廣，從基礎(chǔ)較好的園區(qū)擴展到其他園區(qū)，我們必將面臨截然不同的情況。許多園區(qū)在工業(yè)園區(qū)基本功能的執(zhí)行上還有欠缺，很難以目前的條件實現(xiàn)生態(tài)化。因此，一方面需要把控生態(tài)化工作推廣的節(jié)奏，另一方面，需要極度重視園區(qū)的能力建設(shè)工作。不僅要在初期通過專家咨詢等方式幫助園區(qū)開展工作，還要注重長效機制的建立，幫助園區(qū)管理人員、園區(qū)企業(yè)理解園區(qū)生態(tài)化的內(nèi)涵及其基本的運作方式，幫助其掌握基本的工具和方法，使園區(qū)生態(tài)化建設(shè)以一種可持續(xù)的方式進行下去。

4 結(jié)論與建議

本文梳理了我國進行工業(yè)園區(qū)生態(tài)化時，在生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)、循環(huán)經(jīng)濟示范園、低碳園區(qū)、綠色園區(qū)建設(shè)中的政策變遷，總結(jié)出我國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化有以下特點：試點—示范—推廣的一般模式；學習型的政策；參與政府部門的逐步多樣化與最終整合的趨勢；政策工具逐步多樣化；產(chǎn)業(yè)共生與其他環(huán)境管理措施并行，但產(chǎn)業(yè)共生的實施有時受到干擾。同時從對園區(qū)生態(tài)化的理解、核算評價體系、政策工具開發(fā)、園區(qū)能力建設(shè)等方面分析了我國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化過程中體現(xiàn)出的不足與未來面臨的挑戰(zhàn)。

工業(yè)園區(qū)生態(tài)化，就是要促進園區(qū)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)共生。把握產(chǎn)業(yè)共生的內(nèi)涵，才能把握相應(yīng)的政策目標、核算評價體系和政策工具。未來的園區(qū)生態(tài)化建設(shè)，需要從產(chǎn)業(yè)共生的內(nèi)涵出發(fā)，制定相應(yīng)的評價體系，從物質(zhì)能量、經(jīng)濟、社會等多個角度入手，發(fā)展多樣化的政策工具。

我國工業(yè)園區(qū)生態(tài)化的前期經(jīng)驗來自各類試點和示范園區(qū)，這些園區(qū)往往有比較高效的園區(qū)管委會和較為充足的資金，有能力建立相應(yīng)的機構(gòu)，有效開展相關(guān)工作。然而未來要進行大規(guī)模的園區(qū)生態(tài)化，就要面對大批資金不足、治理能力較弱的園區(qū)。未來的工業(yè)園區(qū)生態(tài)化工作需要謹慎評估國內(nèi)園區(qū)的狀況，把握好政策節(jié)奏，重視園區(qū)能力建設(shè)工作。