論我國海岸帶立法的核心內容

管 松，劉大海＊，邢文秀

（自然資源部第一海洋研究所，山東青島 266061）

引言

早在改革開放初期，實務部門就出現了啟動我國海岸帶立法工作的呼聲，后因主管部門難以明確，逐漸偃旗息鼓。根據黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》，新組建的自然資源部擔負起統一行使全民所有自然資源資產所有者職責和所有國土空間用途管制、生態保護修復職責，從而完成了陸海空間在行政管理層面上的合并，解決了主管部門無法統一的立法阻礙，是重啟海岸帶立法工作的新契機。2018年11月18日發布的《中共中央 國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》，更是明確提出了“推動海岸帶管理立法”的工作要求。

既然海岸帶立法工作已經勢在必行，那么，接下來，學術界和實務界共同面臨的任務就是如何設計這部規范性文件，他們需要回答諸如這部規范性文件的法律級別、基本原則、基本框架、主要內容等方面的問題。其中，最首要也是具有指導性作用的問題就是這部規范性文件需要解決的核心問題或者需要完成的核心任務是什么。而鎖定這個問題或任務，并找到解決該問題的方案或完成該任務的路徑，便是海岸帶立法的核心內容。這個答案將決定這部規范性文件的基調和主線，只有找到正確答案，才能確保未來制定的這部規范性文件能夠為海岸帶完成其在海洋強國戰略中所肩負的重任提供有力的法律保障。

然而，一直以來，學術界對我國海岸帶立法問題的研究都十分有限，相關成果并不充實。幾位青年學者的努力并未引發學術界廣泛而深入的探討[1-10]；幾位資深學者雖然在探討制定我國海洋基本法和健全我國海洋法律體系的文章中提出了海岸帶立法的建議，但只是點到為止，并未深入和展開[11-14]。因此，學術界現有的研究成果無法為國家進行海岸帶立法提供充足的技術支撐，尤其缺乏對海岸帶立法核心內容的深入研究和相關結論。本文嘗試回答這一關鍵性和前提性問題，并提出政策建議，希望可以在新的歷史機遇下，為我國海岸帶立法工作貢獻綿薄之力。

1 我國海岸帶管理實踐中的突出問題

長期困擾我國海岸帶管理的突出問題主要有三類——陸海之間、部門行業之間和行政轄區之間的統籌協調問題。盡管在2018年國務院機構改革后，這三類問題得到了一定程度的解決，但它們仍然制約著海岸帶地區經濟的均衡發展、自然資源的可持續利用以及生態環境的保護。

1.1 陸海之間的統籌協調

海岸帶是陸海相互作用的交錯地帶，由水域和陸域共同組成。在這里，陸地一側區域適用陸地的規劃和法律制度，如土地利用規劃、城市規劃、《中華人民共和國土地管理法》等；海洋一側區域適用海洋的規劃和法律制度，如海洋主體功能區規劃、海洋功能區劃、《中華人民共和國海域使用管理法》等。而陸地與海洋各自的規劃和法律制度之間缺乏足夠的配合與呼應。例如，陸地和海域規劃的編制基礎存在差異，規劃步驟、方法、繪圖、指標、程序、期限等差別較大，且缺乏對比衡量標準，彼此難以互通和參考，嚴重影響了利用和保護海岸帶尤其是陸海相互作用最強烈的潮間帶地區的效果。

雖然，新組建的自然資源部完成了陸海空間在行政管理層面上的合并，但是，2018年12月24日第十三屆全國人民代表大會常務委員會在第七次會議上所做的《關于發展海洋經濟，加快建設海洋強國工作情況的報告》依然指出，“我國海岸帶地區仍處于陸海統籌發展水平整體較低，陸海空間功能布局、基礎設施建設、資源配置等協調不夠，區域流域海域環境整治與災害防治協同不足的狀態”[15]。由此可見，海岸帶地區的陸海統籌協調問題尚未得到充分解決。

2019年5月23日發布的《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確提出，“到2020年，基本建立國土空間規劃體系，逐步建立‘多規合一’的規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系；基本完成市縣以上各級國土空間總體規劃編制，初步形成全國國土空間開發保護‘一張圖’”，并將海岸帶規劃定位為國土空間規劃的專項規劃，要求“加快國土空間規劃相關法律法規建設”[16]。由此可見，陸海規劃不相適宜的問題已經十分嚴重，未來我們應在立法層面為實現陸海“多規合一”保駕護航。

1.2 部門行業之間的統籌協調

海岸帶是我國經濟密度最高、綜合實力最強、戰略支撐作用最大的地區。2017年，我國海岸帶地區11省（區、市）以約占陸地13.5%的國土面積，承載了我國43%的人口和57%的國內生產總值，其中海岸帶地區城市更是以占全國4.6%的面積承載著全國18.4%的人口，創造了全國約34%的生產總值①原始數據來源于國家統計局網站。。這意味著海岸帶的人類活動不僅數量龐大，而且種類繁雜。各類活動分屬不同行業，海岸帶地區集中了港口、工業、礦產、能源、漁業與旅游等多個行業，它們各自對應著不同的行政管理部門。

2018年國務院機構改革之前，我國行政管理部門中對海岸帶有輻射的包括國土、建設、生態環境、林業和海洋等部門。它們根據本部門職能，編制和實施相應的行業規劃，進行相應的管理活動，部門之間沒有充分統籌協調的機制，從而在海岸帶地區形成了多個職能部門交叉管理、多類部門規劃重疊覆蓋的局面。

2018年國務院機構改革之后，新組建的自然資源部吸收了原國家海洋局的職責，原屬于國家發展和改革委員會組織編制主體功能區規劃的職責，原屬于住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責，原屬于水利部、農業部和國家林業局的水、草原、森林和濕地等資源的調查和確權登記管理職責，使得上述局面得到了一定程度的改善。盡管如此，海岸帶管理工作依然涉及多個行政部門。交通運輸部管理著港口和航運事務，生態環境部肩負著海洋環境保護和排污口設置管理的職責，農業農村部管理著農田和漁業活動，水利部、住房和城鄉建設部、文化和旅游部也在各司其職。這些不同部門和行業之間也依然存在利益沖突和職能競合，而且涉及的部門和行業越多，利益沖突和職能競合的問題就越嚴重。2018年國務院機構改革雖然整合成立了新機構，重新分配了部分機構的職權，但并未就部門之間的統籌協調問題設立相應的機制。這種管理現狀依然無法滿足促進海岸帶地區在空間布局、產業發展、基礎設施建設、資源開發和環境保護等方面全方位協同發展的需要。

1.3 行政轄區之間的統籌協調

我國擁有漫長的海岸線，北起遼寧省的鴨綠江口，南至廣西壯族自治區的北侖河口，大陸海岸線長達1.8萬多km，島嶼岸線長達1.4萬多km[17]。海岸帶地區由11個省份和多個市、區等不同級別的行政轄區組成，各行政轄區相對獨立地管理著本轄區內的海岸帶，它們在產業布局、建設規劃和環境保護等方面缺乏充足而有效的統籌協調，沒有形成全國性系統關聯，即使在一個沿海省域內，各個分轄區也難以形成海洋開發利用的整體統籌，導致實踐中出現了規劃、布局不合理、惡性競爭、環境保護效果不理想等現象[18]。例如，相鄰港口之間距離過近，連云港與其北面的日照港相距不足100公里。再如，污染較重產業的用地與自然保護地距離過近，依托東營勝利油區的石化產業區就緊鄰山東黃河三角洲自然保護區。隨著海洋產業的逐步升級，省際海洋發展競爭加劇，產業結構趨同、低質化明顯，這一現象更加嚴重。這樣的管理現狀容易造成資源浪費，無法促進整個海岸帶地區的相互融通補充和協同發展，影響各轄區和整個海岸帶地區的發展水平，也無法落實區域協調發展的國家重大戰略。

2 加強統籌協調的有效途徑

陸海邊界是大自然的饋贈，部門的職能分工和行政轄區的劃分是國家機器正常運行所必須的。雖然我們應“按照抑制割裂活動的需要來設計”海岸帶管理制度[19]，但我們不可能通過消除陸海邊界、取消部門分工和行政區劃的方式來實現這一目的，只能通過加強邊界兩端、分工各方之間的統籌與協調來解決海岸帶管理實踐中的突出問題。由于部門之間、地域之間的統籌協調無法依靠這些部門和轄區政府自發地去完成，當缺乏一個制度化、長效性的機制時，跨部門、跨轄區的統籌協調，不僅效率低下，行政成本高，而且無法真正做到全方位統籌協調，綜合管理的效果也將大打折扣。也就是說，相關職能部門和地方政府，即使有統籌協調之心，也無統籌協調之力。

理論上，加強統籌與協調的途徑有兩類：一類是設立凌駕于各相關職能部門之上的權力“綜合體”，執掌最高決策權；另一類是建立綜合的統籌協調機制，為各轄區、各部門之間的統籌協調提供平臺、途徑和制度，使統籌協調有路可循、有法可依。顯而易見的是，前者的行政成本太高，實踐中并不可行；而后者則是我們可以努力的方向。因此，建立高效的統籌協調機制，是解決我國海岸帶管理突出問題的有效途徑，是完善我國海岸帶管理的核心任務，也就是海岸帶管理法律的核心內容。

我國有部分沿海省份已經認識到了這一點，并在這方面做出了嘗試，在海岸帶管理的規范性文件中規定了統籌協調機制的相關內容。目前已有的省級規范性文件包括2017年《福建省海岸帶保護與利用管理條例》和2013年《海南經濟特區海岸帶保護與開發管理規定》，市級規范性文件包括2019年《惠州市海岸帶保護與利用管理規定》、2018年《威海市海岸帶保護條例》、2018年《錦州市海岸帶保護與利用管理條例》、2016年《葫蘆島市海岸帶保護與開發管理暫行辦法》、2016年《三亞市海岸帶保護規定》。這些規范性文件無一例外地將“陸海統籌”“綜合管理”等作為海岸帶管理的基本原則之一，并明確規定了各級人民政府負有統一領導和統籌協調海岸帶管理工作的職責，甚至有部分規范性文件規定了較為具體的省級或市級海岸帶綜合管理制度，以及相應的綜合協調機制。

例如，2017年《福建省海岸帶保護與利用管理條例》規定由省、市、縣人民政府負責海岸帶管理工作的統一領導，建立“海岸帶綜合管理聯席會議制度，協調和解決海岸帶保護與利用工作中的重大問題”[20]，以及“以海灣為單元的跨區域海洋環境保護協調機制”[21]。

再如，2016年《葫蘆島市海岸帶保護與開發管理暫行辦法》規定由市人民政府成立海岸帶管理領導小組，負責審議海岸帶專項規劃及協調海岸帶開發、利用、保護等重大事項和工作，并為市政府決策提出意見和建議[22]。市海岸帶管理領導小組下設辦公室（以下簡稱“市海岸辦”）對海岸帶實施綜合管理和協調監督，其主要職責包括：監督和指導有關海岸帶法律、法規和規章的實施；組織協調相關部門擬定海岸帶專項規劃和專業規劃；監督和指導海岸帶范圍內開發利用和治理保護項目建設；組織監督檢查開發活動，協同有關部門查處違法行為、解決邊界和資源等各類糾紛等[23]。市政府各相關部門須在市海岸帶管理領導小組的領導下，分工協同做好海岸帶的管理工作[24]。該規范性文件還要求沿海縣（市）區人民政府應當設立海岸管理部門，開展海岸帶管理工作[25]。

又如，廈門市雖然并未制定市級規范性文件，卻是我國較早開展海岸帶綜合管理的城市，積累了豐富的實踐經驗。其海岸帶綜合管理協調機制由兩個層級組成：第一層為廈門市人民政府海洋管理協調領導小組，由市長任組長，市政府分管領導擔任副組長，各涉海部門領導任成員，負責討論決定海洋管理的重要事項，協調解決存在的重大問題；第二層為海洋管理辦公室和海洋專家組，前者由市政府分管副秘書長任主任，市海洋與漁業局局長任常務副主任，各涉海部門領導任副主任，定期召開主任會議，不定期召開專題會議，協調各涉海部門的工作配合，研究解決海洋管理工作的熱點、難點問題。

地方層面的先試先行，為在國家層面構建海岸帶綜合管理的統籌協調機制打下了良好的基礎。但是，管理層級越高，涉及部門和轄區越多，統籌協調機制的構建難度就越大。為構建高效的國家級統籌協調機制，需要更多的實證研究。

3 美國海岸帶管理制度中的統籌協調機制

與我國一樣，美國的陸地面積和海洋面積都十分遼闊，海岸線漫長，沿海行政轄區眾多，沿海地區經濟發達并占據國民經濟主要部分。以1972年《海岸帶管理法》（Coastal Zone Management Act）為基礎的美國海岸帶管理制度，經歷了40余年管理實踐的檢驗，對我國有重要的借鑒意義，一直都是實務界和學術界研究與效仿的對象。美國國會定期對該法律的執行效果、應對海岸帶新變化、新挑戰的能力，以及該法律資助項目的實施情況進行審查，并據此修改和完善該法律。迄今為止，美國《海岸帶管理法》經歷了9次修正，最近一次修正發生于2009年[26]。在現行的文本中，統籌協調機制占據了大量篇幅。

3.1 “總協調人”和“聯絡人”制度

美國《海岸帶管理法》為美國海岸帶管理設立了“總協調人”，擔任這一重要角色的是美國商務部部長，而非美國國家海洋與大氣管理局（National Oceanic and Administration）局長。他負責與其他相關聯邦機構協商與合作，并在最大可行范圍內協調彼此的行動[27]。他在批準州海岸帶管理項目時，還應充分考慮受該項目影響較大的聯邦機構的意見[28]。

美國在聯邦和州層面均設有海岸帶管理事務聯絡員，以此為“支點”，建立起全國范圍的統籌協調網絡。“聯絡人”制度包括聯邦機構總部聯絡員制度和州聯絡員制度。前者幾乎覆蓋了美國聯邦的所有機構，有29個聯邦機構中設有海岸帶管理項目聯絡員。凡是有聯邦批準的海岸帶管理項目的州，均設有項目經理（Program Manager）和聯邦一致性聯絡員（Federal Consistency Contact）各1～2名。《海岸帶管理法》一致性的聯絡工作、聯邦部門一致性決定、申請一致性證書等事項，都應該提交至項目經理處，并備案于聯邦一致性聯絡員處。但是，各州項目經理和聯邦一致性聯絡員所在部門并不相同[29]。各州項目經理和聯邦一致性聯絡員所在部門見表1。

3.2 “聯邦一致性”制度

“聯邦一致性”制度是美國海岸帶管理制度中最具特色的制度之一，它解決的是聯邦行為和州行為之間的關系，其目的是確保獲批州海岸帶管理項目免受聯邦行為的影響，在美國海岸帶管理制度中占據重要位置。所謂“一致性”，并不是要求州行為與聯邦行為保持一致，而是要求有關聯邦活動應符合獲批的州海岸管理項目的可執行政策。也就是說，需要接受“聯邦一致性”審查的不是州行為，而是聯邦行為。該制度是為聯邦政府設置義務，而非增加權力。雖然，美國商務部部長在批準州海岸帶管理項目時，有責

任充分考慮受該項目影響較大的聯邦機構的意見，但是，州海岸帶管理項目一經批準，便可以受到“聯邦一致性”制度的保護，即使聯邦機構也必須給予尊重。

表1 各州項目經理和聯邦一致性聯絡員所在部門一覽表

續表

需要接受“聯邦一致性”審查的聯邦活動范圍十分廣泛，包括發生在州海岸帶管理項目所設立的海岸帶范圍內的聯邦機構的活動，以及其他會對海岸用途和資源產生合理預見的影響的聯邦機構的活動。而且，所謂“聯邦機構的活動”外延十分廣泛，除了聯邦直接實施的活動，還包括聯邦授權的活動和聯邦資助的非聯邦的活動。

“聯邦一致性”制度在程序層面也有相應的要求。首先，每一項發生在海岸帶內或外的聯邦機構的活動，只要會影響海岸帶陸域、水域或資源，都必須在最大可行范圍內符合獲批的州海岸帶管理項目的執行政策。為此，聯邦機構必須在此類活動獲批前向有關州機構提供“一致性決定書”（Consistency Determination）。其次，任何聯邦機構若要在海岸帶實施開發項目，都必須確保該項目在最大可行范圍內符合獲批的州海岸帶管理項目的執行政策。最后，在某個州海岸帶管理項目獲得美國商務部部長最終批準后，任何向聯邦機構申請執照或許可的活動，無論實施地點在海岸帶內或外，只要會影響該州海岸帶陸域、水域或資源，均須在申請中附有證書，證明所申請的活動符合該獲批州海岸帶管理項目的執行政策，并將以符合該項目的方式開展。申請者應將這份證書的副本送交州政府或其指定機構，在獲得其同意后，聯邦機構方可頒發執照或許可。若州政府或其指定機構在三個月內未做出同意與否的表示，則可視為其同意。例外情況是，美國商務部部長認為該申請中的每一項活動均符合美國《海岸帶管理法》該條款的精神，或者屬于國家利益需求[30]。

3.3 州海岸帶管理項目與州其他項目的統籌協調

為確保獲批州海岸帶管理項目免受州內非海岸帶項目的影響，美國《海岸帶管理法》為其他聯邦機構也設置了義務。當地方政府根據其他非海岸帶項目向聯邦申請協助時，若該申請發生于海岸帶內外，會影響海岸帶的陸域、水域或自然資源，則需說明相關州政府或地方機構如何看待該申請與獲批州海岸帶管理項目之間的關系。若所申請項目不符合州海岸帶管理項目的執行政策，則無法獲得聯邦機構的批準，除非美國商務部部長持不同觀點，認為該申請中的每一項活動均符合美國《海岸帶管理法》的相關精神，或者屬于國家利益需求[31]。簡而言之，該規則告訴我們，聯邦不支持不符合獲批州海岸帶管理項目的其他州項目。

3.4 陸海的統籌協調

美國《海岸帶管理法》就需要在聯邦層面進行陸海統籌的項目，對海岸帶管理項目的審批者兼“總協調人”——美國商務部部長——提出了要求。當任何提交審批或修訂的州海岸帶管理項目包含涉及海岸的要求，而該海岸隸屬于受聯邦支持的國家土地使用項目時，美國商務部部長在批準該項目前，應就該州海岸帶管理項目中涉及這部分陸域的內容，得到內政部部長或其他被指派為管理該國家土地使用項目的聯邦部門的同意[32]。該規則告訴我們，在陸海統籌中，國家土地使用項目優先于州海岸帶管理項目。

4 我國海岸帶立法核心內容的政策建議

陸海之間、部門行業之間和行政轄區之間的統籌協調問題，是長期困擾我國海岸帶管理實踐的突出問題。這一結論可以幫助我們確立我國海岸帶立法的核心內容，即為我國海岸帶管理工作構建一套高效的統籌協調機制。該機制是一套從原則到規則、從實體性規則到程序性規則“五臟俱全”的規則體系。在美國《海岸帶管理法》中，有關統籌協調機制的內容占據了大量篇幅，可以被視為該法有效運行40余年的“功臣”之一。因此，根據我國的實際國情，借鑒美國的成功經驗，本文嘗試從以下四個方面對統籌協調機制的主要內容提出政策建議，以期對海岸帶立法工作有所助益。

4.1 統籌協調機制的程序性特征

海岸帶管理需要統籌協調的事項不僅數量巨大、種類繁多，而且情況復雜，不可能在法律層面對各類需要統籌協調的事項及其相應的統籌協調方案逐一進行規定。這既不是法律的“分內之事”，也不是法律可以勝任的事情。某部法律的規則通常是可以適用于其適用對象整體的。這就需要立法者能夠抓住其適用對象的普遍規律，或其需要解決的問題的關鍵。

雖然我們從理論層面將海岸帶管理實踐的突出問題歸納為陸海之間、部門行業之間和行政轄區之間的統籌協調問題，但在實踐中，這三類問題常常是交叉重疊的，很多規劃、政策、項目和措施既需要陸海之間的統籌協調，也需要不同部門行業之間的統籌協調，還涉及地方之間的統籌協調。例如，港口的選址既需要考慮腹地的延伸長度和輻射范圍（陸海統籌），也需要考慮海域使用的科學性、合理性和海洋環境保護的需求（部門行業統籌），還需要考慮相鄰港口的距離和競爭關系（地方之間的統籌）。所以，無論是從法律操作的層面，還是從現實需求的層面，都需要立法者設計一套可以適用于三類統籌協調的機制，而不是為每一類問題各設計一套統籌協調機制。

這聽起來似乎是一項“不可能完成的任務”，但當我們換一個視角，從執行的層面去探究這個問題時，就不難發現，無論是陸海、部門，還是地方之間的統籌協調，都需要落實到一個個具體的行政機關來實施。所以，立法者需要做的是，為相關行政機關設立統籌協調的權力和義務，搭建統籌協調的平臺，建立統籌協調的渠道。這樣的規則，在法律規則的類別里，屬于程序性規則。因此，我國海岸帶立法中的統籌協調機制應以程序性規則為主。

美國《海岸帶管理法》中的統籌協調機制的規則組成便是如此。前文所提到的“總協調人”和“聯絡人”制度、“聯邦一致性”制度等，均是程序性規則。該法律還規定了對“聯邦一致性”審查結論有異議的申訴程序[33]。

4.2 統籌協調機制的“總協調人”

海岸帶管理工作涉及部門和利益眾多，統籌協調的難度很大，若無法律明確授權，各平級部門之間的協調工作很難做到穩定而高效，該機制也難以有效運作，發揮其應有的作用。在美國《海岸帶管理法》的“協調與合作”（Coordination and Cooperation）篇章中，第一條便開宗明義地規定了統籌協調各聯邦機構的職責歸屬，即誰是“總協調人”。這也從一個側面告訴我們，在法律中確立統籌協調的職責歸屬是十分必要和重要的。

那么，如此重要的角色該由誰承擔呢？海岸帶管理事務往往涉及多個職能部門，統籌協調者必須具有足夠高的職權。在美國海岸帶管理制度中，直接負責海岸帶管理事務的聯邦機構是海岸帶管理辦公室（Office for Coastal Management），它隸屬于美國商務部的國家海洋與大氣管理局。美國《海岸帶管理法》規定，商務部部長負有統籌協調的職責。也就是說，擔任“總協調人”角色的既不是海岸帶管理辦公室負責人，也不是國家海洋與大氣局局長，而是更高級別的商務部部長。因此，建議我國未來的海岸帶管理法律規定自然資源部部長擔任“總協調人”，由其擔負起與國家其他職能部門進行協商與合作的職責。這份協商與合作的職責既是“總協調人”的責任，也是他的權力，相關國家機構應予以配合。

4.3 統籌協調機制的聯絡渠道

一個機制的高效運作，除了需要明確的職權歸屬，還需要便捷的聯絡和對接渠道。這就需要我們在海岸帶立法中設立統籌協調機制的聯絡渠道，搭建統籌協調平臺。可以參考美國的做法，在國家和地方各級相關職能部門設立海岸帶管理事務“聯絡人”。“聯絡人”是一種程序性的存在，它不負責對涉及海岸帶的政策、規劃和項目等的內容進行協調，而是讓統籌協調工作有明確的對接人，從而提高統籌協調工作的效率。“聯絡人”的存在如同一個個支點，共同撐起統籌協調機制，兩點一線，便可以組成一個網絡。在海岸帶管理規劃和項目的制定與實施過程中，可以通過該網絡，在最大程度上征求相關部門的意見，協調各方利益。例如，將海岸帶管理規劃和項目備案于各“聯絡人”處，這意味著“聯絡人”所在部門可以對該規劃和項目提出意見和建議，并負有盡最大可能配合該規劃和項目的義務。根據美國的經驗，除了各省份海岸帶管理部門需要設立海岸帶管理事務“聯絡人”外，凡海岸帶管理事務可能涉及的國家機構內均應設立海岸帶管理事務“聯絡人”。布點范圍廣，意味著統籌協調的范圍廣，自然有利于確保海岸帶管理規劃和項目的科學性及有效實施。

4.4 統籌協調機制的基本規則

統籌協調機制的運行當然要遵守諸如生態優先、保護優先等海岸帶管理的基本原則。然而，從運行效率和實施效果的角度出發，還需要法律為統籌協調機制規定更有針對性且更容易操作的基本規則。海岸帶管理中的統籌協調主要是針對在制定和實施海岸帶管理政策、項目和措施中發生的利益沖突問題。“總協調人”并非最高決策者，當某些職權和利益發生沖突時，還需要法律為它們之間的優先順序確立若干基本規則。簡言之，海岸帶管理法應規定統籌協調工作須遵守的基本“排序規則”。

可以參考美國的做法，在法律中明確地方海岸帶管理項目與地方其他項目之間的優先順序，以及地方海岸帶管理項目與國家土地管理項目之間的優先順序。例如，我國海岸帶管理法可以規定，地方非海岸帶政策、規劃、項目或措施，若發生于海岸帶范圍內，或可能對海岸帶資源與環境產生影響，在申請國家審批時，必須證明本政策、規劃、項目或措施不違反已經獲批的海岸帶政策、規劃、項目和措施。再如，我國海岸帶管理法還可以規定，地方海岸帶政策、規劃、項目或措施，若涉及國家土地利用和保護政策、規劃、項目或措施，在申請國家審批時，也須證明其未與后者存在沖突。

5 結論與展望

根據中共中央和國務院的工作部署，“推動海岸帶管理立法”是我們當前必須開展的工作。基于我國海岸帶管理實踐中的突出問題，借鑒美國海岸帶管理制度的成功經驗，本文提出應以建立統籌協調機制為核心內容，推進我國海岸帶立法工作。海岸帶管理工作涉及眾多部門和多方利益，其法律制度必將是一個復雜而嚴密的規則體系。其中，作為核心內容的統籌協調機制也必將是由一系列實體性和程序性規則組成的整體。受研究階段和文章篇幅的限制，本文提出的立法建議只是整個統籌協調機制這個“大機器”中的若干個“零件”，還需要更多研究成果的支撐，才能勾勒出完整的統籌協調機制。作者的相關研究還在持續中，也希望本文可以起到拋磚引玉的效果。