我國中小城市集中供熱管理日常問題及對策研究

李楠

摘 要：隨著我國環境治理工作的持續推進，我國城鎮居民集中供熱體制改革步伐逐漸加快，并取得了較好的發展成果。隨著市場化經營體制變革的不斷完善以及人民生活水平的提高，我國城市集中供暖的管理優化以及服務質量越來越受到關注。為了更好地提高中小城市的供熱質量，保障民生，也為了更好地完善城市集中供熱體制，我們有必要就我國中小城市集中供熱管理進行問題和對策探討。基于此，本文首先論述了我國中小城市集中供熱管理問題，在此基礎上就當前存在于管理的日常問題進行了對策探討。

關鍵詞：中小城市；集中供熱；管理；問題；對策

城市集中供熱簡單來說是指把熱電聯產、區域鍋爐、工業余熱等熱源通過熱網向用戶提供供熱。城市集中供熱不僅能夠有效滿足城市居民的供熱需求，還能夠為城市建設提供發展空間，在有效利用資源的基礎上，達到節約能源、減少環境污染、實現社會在經濟效益、環境效益以及民生效益的共贏，促進城市建設的可持續發展。隨著我國城鎮集中供熱規模的不斷擴大，完善城鎮集中供熱管理體系成為學術研究的重要課題，中小城市集中供熱管理較為薄弱，因此加強中小城市集中供熱管理的共性問題分析以及對策研究在當前具有重要的現實意義。

1 我國中小城市集中供熱管理日常問題分析

1.1 企業服務管理方面

第一，中小城市集中供熱企業服務質量不高。主要體現為供熱服務水平較低，檢測供熱問題以及對于用戶的供熱解答、維修需求等存在服務態度不好，服務滯后甚至出現埋單的現象。與此同時，供熱企業存在熱源和供熱管網老化、老舊樓區供熱設施以及住宅保溫性能較差，直接影響了區域居民住宅溫度不達標等問題。此外，新建成的小區居民供暖問題層出不窮，開發建設單位以及小區物業供暖服務工作不到位。根據有關調查顯示，城市集中供熱服務質量投入事件已經成為居高不下的民生問題。

第二，供熱行業服務標準等制度體系建設滯后，進度緩慢。建設滯后以及建設進度緩慢是當前存在于中小城市集中供熱服務評估體系的主要問題。究其緣由，一方面由于集中供熱市場化經營體制改革推行時間較短，供熱服務標準化工作經驗不足，與用戶參與猛增、用戶需求多樣等顯示要求呈現出較大的供需矛盾。另一方面，供熱行業服務標準體系雖然取得了較好的建設成效，但是突出缺陷或者說并沒有解決好突出存在的現實問題，從現有標準化評估體系建設缺陷來說，最明顯的缺陷體現在服務標準的定性化占比較大，定量化標準制定不足，由此導致服務標準可依據性較低，人為操作的空間較大，進而帶來供熱企業服務自主性權力較大，考核難，不規范問題較多。直接影響用戶所享受的服務效果。

第三，成本倒掛，需大于供。成本倒掛與需大于供放在一起，是當前集中供熱的基本窘境。首先，供熱企業的成本管理問題。成本價格倒掛并不是優化內部管理就能夠實現的，當前市場的供熱價格政府管控較為嚴格，而市場供熱價格偏低的現實使得供熱企業即便有好的內部成本控制，仍然不能夠解決企業連續虧損的現實問題。再加上供熱設施的改造、增值稅政策以及混合股份的供熱企業體制，更加重了供熱企業的虧損局勢。其次，需大于供。由于近些年城市集中供暖面積的大幅度上漲以及改燃工作的政策要求，供熱企業一方面要解決供暖面積不斷上漲的問題增添熱源比如臨時鍋爐，一方面又要面對供暖企業的轉型發展，比如節能降耗，煤改氣等。熱源方式多樣，但是整體熱源建設滯后，供熱熱源缺口較大，此外，需求面積規模激增也帶來了供暖不均衡的問題。

1.2 政府監管方面

第一，監管制度不健全。中小城市集中供熱政府監管制度不健全主要體現在：首先，相關的監管法規制度不健全。中小城市集中供熱方面的法規和政策文件之間系統性不強，突出體現在與上級相關政策、行政法規的執行上存在時間差，造成實際工作中操作依據不清問題。此外，由于集中供熱相關法規層次較低，缺乏部門之間政策和工作的協調，操作空間不足，執行效果參差不齊。

第二，監管權責不清。我國集中供熱行政管理一般都設有專門的政府組織機構，而其他政府部門也多有涉及到集中供熱的行政管理職權。各政府管理機構間沒有明確的職權邊界，而且往往缺乏協商，各自為政，各自帶頭搞建設，造成城市供熱建設多頭管理，責任主體不明，監管缺位或者越位問題嚴重。此外，政府與供熱企業間存在著混合經營的問題，政府既是行業監管的主體，同時也參與供熱企業的管理中，導致監管乏力，權威性不足。

第三，監管手段單一。我國中小城市都已由原來的福利性供熱體制轉變為市場化經營體制的體制變革，但是政府對于集中供暖企業的監管依然停留在行政監管單一監管形式上，而市場化經營體制要求政府在宏觀調控上應該側重強調對企業市場激勵機制監管方式上，而不是直接的行政管理上。究其緣由，一方面由于我國集中供暖企業性質問題。受傳統經濟學理論的影響，基于關系民生保障和社會穩定以及改革初期的時間考量，集中供暖行業應該由國有企業壟斷經營，以便于政府的規劃監管。而隨著我國市場經濟的不斷發展和完善，缺乏市場激勵機制的問題逐漸凸顯出來。另一方面，政企關系問題。供暖企業缺乏自主經營權，沒有市場主體地位，且處于行業壟斷地位，企業的虧損以及改造等建設可以依靠政府財政補貼為后盾，沒有經營風險，不存在自由競爭的市場狀態。因此企業虧損有恃無恐，可以不用考慮服務問題以及經營管理問題，而政府只能依靠行政干涉進行監管。

2 我國中小城市集中供熱管理日常問題的解決對策

2.1 企業服務質量與管理優化上

第一，有效解決供需失衡問題。首先，擴大行業規模。隨著新型城鎮化建設以及振興鄉村規劃的實施，中小城市集中供熱將會更加普及，將會有更多的城鄉結合部納入集中供熱的范圍內。對此，供熱企業要依據政府集中供熱的城市規劃要求，加快完善多樣式的供熱方式，繼續擴大供熱行業規模，提高供熱能力。與此同時，加強在環保治理的基礎上增加有效供熱供給，使用清潔能源，改造節能技術，優化節能管理。把政府的政策性補貼優先解決企業節能技術問題，確保集中供熱行業的可持續發展。其次，加強聯網調峰建設。針對供熱企業項目建設周期長的問題以及供熱緊張問題。要加快聯網調峰建設，引入先進管理系統，將現有主干供熱網連接成網，既能夠有效減少管網事故的發生，又能夠有針對性地調配熱源，優化資源配置，提升供暖質量。

第二，提高供熱企業的服務質量。首先，加快行業供熱服務評估標準化體系的建設。組織專家團隊對城市供暖服務評估標準進行研究，積極借鑒國內外城市集中供暖的服務標準化經驗，根據城市供暖現狀和發展目標，科學適當地確定服務評估標準。對于中小城市，依據城市生活水平、居民收入、供暖基礎設施建設建立最底層的服務評估標準，著重量化指標建設。企業服務規范和信息公開化，確立企業的服務機構，加快信息服務平臺建設，完善企業服務維修、管網監測、測溫等日常服務規范，提高維修人員以及客服人員的執業素養。與此同時，針對用戶過失導致的供熱服務糾紛，出臺相應的法律法規，確定違規行為的法律民事責任。

第三，著力解決企業連年虧損問題。企業連年虧損包括供熱價格機制缺乏靈活性以及企業經營激勵不足兩個方面。對此，首先積極組建專家團隊進行供熱價格的調整，合理確定供熱價格，建立靈活市場化的供熱價格機制，比如借鑒香港中華電力公司的虧損和盈利累積到一定限度后通過分攤給消費者，實現虧損的價格統一不變的規定限制。其次，進行供暖企業經營激勵體制改革，以激勵對象的高度參與、企業發展與員工發展綁定為激勵效果，推行股份激勵計劃或者虛擬股份激勵計劃等激勵形式。把企業還給市場。

2.2 政府監管完善上

第一，健全集中供熱監管的法規體系。城市集中供熱關系到越來越多的城市居民供熱需求，關系到供熱行業和市場的健康發展。基于此，關于集中供熱的政府監管應該從立法層次進行進一步的規范。中小城市集中供熱是我國城市供熱的主體，各地應該加快在經營制度、供熱服務質量考核、政府定價機制及其信息公開機制上進行法規條文的確立。與此同時，規范關于城市供熱服務質量標準、居民住宅供熱室溫測量規范以及第三方測溫辦法和供熱格式化合同文本，規范供熱雙方的行為，營造立法環境。

第二，完善監管環境。改變政府行政管理的單一監管方式，把行政直接管理變為間接管理，厘清政府與集中供熱企業的關系，以特許經營授權制度為依據，明確政府與供熱企業的權責范圍。建立規范有效的進入和退出機制，實現對壟斷行業的監管，提高監管的有效性。根據中小城市集中供熱行業企業特點，依據建設部制定的特許經營協議示范文本，進行違約退出機制的相關規定調整，在保障城市居民供暖的前提下，進行違約整改，違約整改不達標的可以采取供暖季后退出機制的相關內容執行。

第三，構建社會監督體系。社會監督是政府監督、企業內部監督之外的監督方式，是反應民生問題，解決民生問題的重要方式。人民生活對于城市集中供暖服務質量的關注，要求我們構建社會監督體系。以群眾滿意度為標準，確定社會監督的第三方代理評估機構，以人大常委會為上層組織，授權特定機構進行社會監督的權力，定期組織專業人員進行區域性的供暖服務質量調研活動。為了進一步保障社會監督，政府、企業要對社會監督的調研信息進行公開回復，確立必要的信息交換機制。開通綠色通道，對于社會反響強烈的供熱問題進行政府、企業責問。

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