中國城市TOD規(guī)劃指引方法比較

劉 泉

(深圳市蕾奧規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢股份有限公司，廣東 深圳 518049)

0 引言

在低碳發(fā)展和集約建設(shè)的理念下，軌道交通車站地區(qū)進(jìn)行公共交通導(dǎo)向開發(fā)(Transit Oriented Development,TOD)愈加成為城市建設(shè)普遍采用的方法。在城市軌道交通建設(shè)熱潮中，如何確保大批量車站地區(qū)TOD規(guī)劃設(shè)計(jì)的成功，逐漸成為當(dāng)前規(guī)劃管理的熱點(diǎn)問題。其中，在區(qū)域、城市或線路等不同層面編制車站地區(qū)TOD 規(guī)劃指引(以下簡稱“TOD指引”)，進(jìn)行整體系統(tǒng)的控制引導(dǎo)是規(guī)劃管理部門保障車站地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)質(zhì)量的重要方法。

從歷史上分析，大規(guī)模軌道交通建設(shè)時(shí)期對車站地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)采用整體管理的方式并不鮮見。19 世紀(jì)美國[1-2]以及20 世紀(jì)上半葉中國東北地區(qū)[3-4]的鐵路城市開發(fā)建設(shè)均體現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)劃設(shè)計(jì)管理的特征①。而在20世紀(jì)90年代以來的TOD 規(guī)劃中，針對車站地區(qū)提出通則性的規(guī)劃設(shè)計(jì)引導(dǎo)也受到重視，如彼得·卡爾索普(Peter Calthorpe)的著作《未來美國大都市：生態(tài)·社區(qū)·美國夢》(The Next American Metropolis: Ecology,Community,and the American Dream)即是脫胎于美國圣地亞哥和薩克拉門托等地TOD實(shí)踐形成的規(guī)劃設(shè)計(jì)指導(dǎo)書[5]。此后，佛羅里達(dá)、薩克拉門托、丹佛等州、縣、市不同層面的TOD 規(guī)劃中均存在編制規(guī)劃指引作為管理手段的嘗試[6-8]。在中國，近年來部分學(xué)者也建議在宏觀層面編制TOD指引，作為規(guī)劃審查依據(jù)[9-11]。

1 中國TOD指引的主要類型

TOD指引②是指在區(qū)域、城市、片區(qū)或線路等層面，基于土地使用、交通組織和城市設(shè)計(jì)等內(nèi)容針對TOD 地區(qū)進(jìn)行規(guī)劃管理的指引文件，以便在特定區(qū)域內(nèi)開展數(shù)量較多的車站地區(qū)TOD 規(guī)劃時(shí)，對重要規(guī)劃要素形成整體而系統(tǒng)的引導(dǎo)。在實(shí)踐層面，中國大部分TOD指引采用專門編制規(guī)劃技術(shù)指引的形式。此外，也有部分具有TOD 規(guī)劃引導(dǎo)要求特點(diǎn)的內(nèi)容體現(xiàn)在城市規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及低碳生態(tài)規(guī)劃等專項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)劃成果中?？傮w上，TOD指引包括兩種主要類型：專門編制的規(guī)劃指引以及將引導(dǎo)要求納入其他相關(guān)規(guī)劃或指引。

1.1 專門編制規(guī)劃指引

1）方法指南。

方法指南是指面向全國城市編制的具有普適性作用的規(guī)劃指引，如住房城鄉(xiāng)建設(shè)部組織編制的《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》(以下簡稱《TOD 導(dǎo)則》)，包括規(guī)劃設(shè)計(jì)指引和規(guī)劃編制指引兩方面的內(nèi)容，針對城市、線路和車站等不同層面，提出功能結(jié)構(gòu)、土地使用、建設(shè)強(qiáng)度、換乘設(shè)施、軌道交通車站出入口、城市空間和步行系統(tǒng)銜接等方面的引導(dǎo)要求，內(nèi)容較為全面[12]。也有部分規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)或編制單位從宣傳TOD規(guī)劃理念以及服務(wù)規(guī)劃設(shè)計(jì)實(shí)踐的角度出發(fā)編制了更有針對性的方法指南，如《TOD在中國——面向低碳城市的土地使用與交通規(guī)劃設(shè)計(jì)指南》(以下簡稱《TOD指南》)針對軌道交通車站地區(qū)如何劃小街區(qū)尺度、促進(jìn)單行道的車行交通模式、進(jìn)行土地功能混合利用以及采用人性化的建筑和空間設(shè)計(jì)等內(nèi)容提出設(shè)計(jì)方法和策略[10]。

2）區(qū)域?qū)用娴囊?guī)劃指引。

區(qū)域?qū)用娴囊?guī)劃指引是指區(qū)域?qū)用嬉赃B接城市群內(nèi)各城市的城際軌道交通車站地區(qū)為對象編制的TOD指引。較具代表性的是珠三角地區(qū)開展的城際軌道交通站場TOD綜合開發(fā)規(guī)劃(以下簡稱“TOD綜合規(guī)劃”)形成的相關(guān)指引，包括《珠三角城際軌道站場TOD 發(fā)展總體規(guī)劃綱要》(以下簡稱《珠三角TOD 綱要》)[13]和《珠三角城際軌道站場TOD 綜合開發(fā)規(guī)劃編制技術(shù)指引(試行)》(以下簡稱《珠三角指引》)[14]?！吨槿侵敢钒▽OD 綜合規(guī)劃八項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容的引導(dǎo)要求③[14]，也有部分土地利用、交通組織和城市設(shè)計(jì)的指引內(nèi)容和指標(biāo)要求體現(xiàn)在《珠三角TOD綱要》中[13]。

3）城市(城區(qū))層面的指引。

城市(城區(qū))層面的指引是指針對城市整體層面或特定城區(qū)編制的TOD指引，是TOD規(guī)劃管理的重點(diǎn)層面，如中山市編制的指引[15]。也有部分城市直接在總體層面TOD規(guī)劃中對車站地區(qū)提出規(guī)劃指導(dǎo)要求，如深圳市結(jié)合密度分區(qū)規(guī)劃綜合擬定各類型TOD地區(qū)的土地開發(fā)強(qiáng)度，對車站地區(qū)的道路網(wǎng)形式和密度進(jìn)行規(guī)劃控制，對公共空間類型進(jìn)行劃分和設(shè)計(jì)引導(dǎo)[16-17]。另外，還有部分城市針對軌道交通車站核心區(qū)編制專門的指引，如東莞市提出對軌道交通車站周邊半徑200 m 核心區(qū)域形成的共構(gòu)地塊④進(jìn)行規(guī)劃引導(dǎo)[18-19]。

4）線路層面的指引。

城市軌道交通一般以線路為單位進(jìn)行分期規(guī)劃建設(shè)，線路層面的指引由于能夠在軌道交通線路建設(shè)過程中對車站地區(qū)起到規(guī)劃管理的作用，因而受到規(guī)劃管理部門的重視。如深圳市地鐵在線路建設(shè)之前，會(huì)對沿線開展綜合規(guī)劃，對相關(guān)要素進(jìn)行控制引導(dǎo)，地鐵3 號線規(guī)劃研究提出在車站周邊半徑500 m的腹地范圍內(nèi)毛容積率應(yīng)達(dá)到1.5～3等。再如西安市地鐵2 號線，在規(guī)劃中進(jìn)行了軌道交通車站分類研究，提出不同類型車站周邊土地利用控制的優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)，用以指導(dǎo)后續(xù)軌道交通車站周邊的土地利用規(guī)劃調(diào)整[20]。

5）要素指引。

還有部分城市針對TOD 地區(qū)的特定規(guī)劃要素(如公共服務(wù)設(shè)施)專門編制了指引。如南京市以軌道交通車站換乘設(shè)施配套建設(shè)為重點(diǎn)，對商業(yè)金融服務(wù)設(shè)施、商務(wù)文化服務(wù)設(shè)施、醫(yī)療與安保服務(wù)設(shè)施、行政管理服務(wù)設(shè)施、郵政電信服務(wù)設(shè)施及其他服務(wù)設(shè)施等六類公共設(shè)施進(jìn)行引導(dǎo)，并要求編制相應(yīng)的設(shè)施銜接規(guī)劃，以便與詳細(xì)規(guī)劃對接[21]。

1.2 將引導(dǎo)要求納入相關(guān)規(guī)劃及指引

1）嵌入低碳生態(tài)城市規(guī)劃及指引。

除了單獨(dú)編制指引以外，TOD相關(guān)的規(guī)劃原則及要求也會(huì)以融入其他類型規(guī)劃成果或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的形式發(fā)揮作用，主要包括兩種類型，一是融入綠色城區(qū)或低碳生態(tài)城市(區(qū))的規(guī)劃或指引，以引導(dǎo)和評價(jià)生態(tài)城市規(guī)劃建設(shè)，如廣東省編制的相關(guān)規(guī)劃指引[22-23]，北京市[24]、深圳市[25]及廣州市[26]等城市針對綠色生態(tài)城區(qū)概念下控制性詳細(xì)規(guī)劃(以下簡稱“控規(guī)”)調(diào)整方法所編制的指引，以及一些開發(fā)商或城市運(yùn)營商編制的規(guī)劃建設(shè)指引等[27]。這是因?yàn)閷④壍澜煌ê凸财嚱煌w系作為城區(qū)規(guī)劃的框架結(jié)構(gòu)、鼓勵(lì)綠色出行、控制小汽車交通是低碳生態(tài)城區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)的基本原則，TOD規(guī)劃建設(shè)本身就是低碳城市規(guī)劃建設(shè)整體工作的一部分。因此，上述指引大多會(huì)包含TOD 規(guī)劃建設(shè)的內(nèi)容。

2）融入城市規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

另有部分城市進(jìn)一步將TOD指引要求納入城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則，如深圳市[28]、武漢市[29]等。以深圳市2013年版的《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》(以下簡稱《深標(biāo)》)為例，這一標(biāo)準(zhǔn)在用地分類與使用部分提出軌道交通車站地區(qū)周邊鼓勵(lì)土地混合使用；在密度分區(qū)和容積率部分提出對車站地區(qū)周邊的居住及商業(yè)(辦公)用地容積率進(jìn)行系數(shù)修正，以提升開發(fā)強(qiáng)度；在公共設(shè)施部分提出同一級別、功能的設(shè)施結(jié)合軌道交通車站和公共汽車站集中設(shè)置，構(gòu)建公共中心；在城市設(shè)計(jì)和建筑控制部分則對軌道交通車站地區(qū)的步行系統(tǒng)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)引導(dǎo)[28]。這些要求成為指導(dǎo)車站地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃和地塊開發(fā)的重要依據(jù)。

2 TOD指引編制的方法比較

上述不同類型的TOD指引主要涉及四部分工作：類型劃分、圈層結(jié)構(gòu)、規(guī)劃內(nèi)容與指標(biāo)以及落實(shí)路徑。由于目標(biāo)、條件等方面的差異，不同指引中關(guān)注的重點(diǎn)存在區(qū)別。

2.1 類型劃分

中國大城市的軌道交通車站數(shù)量眾多，在城市或線路層面進(jìn)行規(guī)劃管理時(shí)，分類控制是合理的選擇，如《TOD 導(dǎo)則》《TOD指南》以及珠三角、深圳市、西安市等均采用分類指引的方法。通過比較可以發(fā)現(xiàn)，相關(guān)指引中TOD 地區(qū)的分類包括強(qiáng)調(diào)交通特征和關(guān)注綜合功能兩種方法。

部分指引在進(jìn)行分類時(shí)，強(qiáng)調(diào)軌道交通車站在線路上的交通特征及區(qū)位上的分級特征，將TOD 地區(qū)劃分為樞紐站、中間站、端頭站、車輛段站和一般站地區(qū)等類型，以及城市中心級、次中心級和社區(qū)中心級等級別。這種分類可以明確表現(xiàn)出不同軌道交通車站地區(qū)的交通特征和區(qū)位條件，但對車站具體的功能和空間特征的重視相對薄弱。如TOD地區(qū)位于大學(xué)園區(qū)中心、商業(yè)中心、市郊居住區(qū)等往往會(huì)表現(xiàn)出獨(dú)特的空間形式和設(shè)施需求等，在這種分類下，上述特征難以顯示出來。

另一部分指引在進(jìn)行分類時(shí)，更加強(qiáng)調(diào)軌道交通車站地區(qū)的綜合功能。如珠三角TOD 綜合規(guī)劃將TOD 地區(qū)分為區(qū)域級綜合中心節(jié)點(diǎn)、專一功能中心節(jié)點(diǎn)、次區(qū)域級綜合中心節(jié)點(diǎn)、區(qū)域級交通樞紐、城市級和次城市級中心節(jié)點(diǎn)以及一般社區(qū)型、產(chǎn)業(yè)型、旅游型等多種類型(見圖1)[13]。在西安市地鐵2 號線的研究中，梳理區(qū)域功能、交通功能和用地功能等因素，形成居住型車站、公共型車站、商業(yè)服務(wù)型車站、交通型車站、產(chǎn)業(yè)型車站和混合型車站等類型[20]。二者相比，后者的分類更加合理，不僅注意到軌道交通車站的交通特點(diǎn)，更加重視車站地區(qū)整體綜合功能，有利于加強(qiáng)TOD 地區(qū)規(guī)劃管理的針對性。TOD 地區(qū)的類型劃分匯總見表1。

圖1 珠三角城際軌道交通TOD地區(qū)的類型劃分Fig.1 Type of TOD area of inter-city rail transit in Pearl River Delta Region

2.2 圈層結(jié)構(gòu)

在中微觀層面，TOD地區(qū)的圈層結(jié)構(gòu)劃分主要受到步行尺度、用地功能、級差強(qiáng)度和地價(jià)分布等要素的影響[30]。中國多數(shù)指引更加關(guān)注TOD 地區(qū)內(nèi)部的圈層劃分，所設(shè)計(jì)的TOD 模式圖大多表達(dá)半徑800～1 000 m范圍的TOD 地區(qū)內(nèi)部的規(guī)劃布局關(guān)系，如深圳市[31]、杭州市[32]等。即便是強(qiáng)調(diào)部分類型的車站影響范圍應(yīng)該擴(kuò)大，但一般也不會(huì)超過半徑1 km，基本控制在軌道交通車站步行聯(lián)系的影響范圍以內(nèi)。以深圳市國際低碳城為例，規(guī)劃將TOD 地區(qū)分為內(nèi)圈層、中圈層以及外圈層三個(gè)層次，均位于半徑800 m內(nèi)⑤[31]。也有專門的指引重點(diǎn)關(guān)注車站半徑200 m內(nèi)核心區(qū)的規(guī)劃控制，如東莞市[19]。

這些核心區(qū)域雖然重要，但TOD 地區(qū)與周邊其他用地的關(guān)系同樣不應(yīng)被忽視?？査髌?0 世紀(jì)90年代提出TOD 概念時(shí)，構(gòu)建了TOD 直接影響區(qū)與外圍鄰近的次級區(qū)域(Secondary Area)兩個(gè)圈層協(xié)調(diào)發(fā)展的結(jié)構(gòu)，提出次級區(qū)域可以覆蓋至半徑1.6 km[5]。

在城市整體層面，中國大中城市更多的是面臨中高強(qiáng)度蔓延發(fā)展的環(huán)境條件，TOD地區(qū)高強(qiáng)度開發(fā)簇群形態(tài)的出現(xiàn)依賴于對非TOD地區(qū)進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)劃控制。缺少對周邊地區(qū)的規(guī)劃建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌，僅僅針對TOD地區(qū)內(nèi)部進(jìn)行強(qiáng)度控制和功能組織，并不能保障TOD 地區(qū)開發(fā)強(qiáng)度和功能集聚高于周邊地區(qū)。此外，在設(shè)施尚不完善、開發(fā)尚不充分的城市外圍地區(qū)，TOD地區(qū)影響范圍以外的區(qū)域與TOD 地區(qū)如何協(xié)調(diào)更應(yīng)受到重視。因此，沈陽市、廣州市、寧波市等部分城市的規(guī)劃研究愈加重視TOD 地區(qū)與周邊區(qū)域的聯(lián)系[33-35]，提出外圍發(fā)展區(qū)、間接影響區(qū)或E-TOD(Extended-TOD)等概念，并嘗試開展有針對性的規(guī)劃設(shè)計(jì)。

表1 TOD地區(qū)的類型劃分Tab.1 Type of TOD areas

盡管部分規(guī)劃研究及實(shí)踐加強(qiáng)了對TOD周邊區(qū)域的重視，但明確針對這些外圍次級區(qū)域提出管理引導(dǎo)要求并納入TOD指引的案例尚不多見。對于如何協(xié)調(diào)次級區(qū)域與TOD地區(qū)的關(guān)系，具體而有針對性的指引要求也遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有對TOD 地區(qū)內(nèi)部的引導(dǎo)內(nèi)容豐富和全面。因此，TOD規(guī)劃應(yīng)該從類型劃分和圈層結(jié)構(gòu)的角度塑造更加整體的TOD模型，將TOD 地區(qū)外圍的次級區(qū)域納入進(jìn)來進(jìn)行規(guī)劃管理。

2.3 規(guī)劃內(nèi)容與指標(biāo)

從指引編制來看，TOD指引關(guān)注的內(nèi)容大多集中在用地功能、交通組織和空間設(shè)計(jì)三個(gè)主要方面[9,11,36-37]。在此框架下，TOD指引的主要作用是對基本原則進(jìn)行規(guī)劃落實(shí)，在軌道交通建設(shè)快速發(fā)展的現(xiàn)階段，回答什么樣的規(guī)劃才是好的TOD 規(guī)劃，并圍繞重點(diǎn)內(nèi)容提出路徑安排和落實(shí)方法。TOD規(guī)劃的基本原則為3D 原則，即高密度開發(fā)(Density)、多元化土地利用(Diversity)和良好的設(shè)計(jì)(Design)，并衍生出5D 原則⑥、八原則⑦等多種表述?！吨槿侵敢芳爸猩绞械闹敢A(chǔ)是依據(jù)3D 原則[13-14]；《東莞市軌道站點(diǎn)共構(gòu)地塊規(guī)劃設(shè)計(jì)指引(草案)》的基礎(chǔ)是5D原則[18]；《TOD指南》則是關(guān)于如何落實(shí)八原則的規(guī)劃指南[10]。上述幾類原則均較為關(guān)注用地功能混合、容積率、街區(qū)尺度、交通接駁、步行和非機(jī)動(dòng)車交通系統(tǒng)以及公共空間等方面內(nèi)容。這些內(nèi)容也成為相關(guān)指引關(guān)注的重點(diǎn)，并形成六類主要指標(biāo)，包括功能混合、開發(fā)強(qiáng)度、街區(qū)尺度、慢行交通、停車管理、公共空間[38]。

從TOD 規(guī)劃的基本原則分析，上述主要內(nèi)容具有較強(qiáng)關(guān)聯(lián)性，如采用缺少軌道交通和公共汽車交通體系支撐和功能單一的高強(qiáng)度開發(fā)，就不能算作TOD 規(guī)劃的內(nèi)容。但不同的TOD指引對這種關(guān)聯(lián)性的關(guān)注程度存在差異。大部分規(guī)劃指引是基于不同要素本身的要求提出相對獨(dú)立的分項(xiàng)引導(dǎo)，如高強(qiáng)度開發(fā)、鼓勵(lì)功能混合等，而對不同要素相互之間的影響關(guān)系考慮較少。

也有部分指引針對不同要素的關(guān)系提出相互協(xié)調(diào)的引導(dǎo)要求，引導(dǎo)內(nèi)容體現(xiàn)了較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。如2013年版《深標(biāo)》具有這種綜合性特征，提出在密度分區(qū)基礎(chǔ)上，按照用地功能、地塊尺度、臨路條件、軌道交通車站支撐條件的差異，設(shè)置不同的修正系數(shù)，綜合測算提升開發(fā)強(qiáng)度的可能性。這種方法對街區(qū)尺度、開發(fā)強(qiáng)度和軌道交通車站支撐條件等要素進(jìn)行了一定程度的聯(lián)動(dòng)，例如臨路條件越好(理想狀態(tài)下形成獨(dú)立小街區(qū))，位于軌道交通車站周邊地區(qū)的用地修正系數(shù)越高[39]。因此，TOD指引的編制應(yīng)該增強(qiáng)不同要素引導(dǎo)內(nèi)容之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，以更加復(fù)合的方式體現(xiàn)出TOD 規(guī)劃對塑造良好空間形態(tài)的綜合性要求。

2.4 落實(shí)路徑

在規(guī)劃管理落實(shí)方面，控規(guī)是法定規(guī)劃的重要組成部分，是總體規(guī)劃與修建性詳細(xì)規(guī)劃(以下簡稱“修規(guī)”)之間承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是城市規(guī)劃管理的重要依據(jù)。因此，TOD指引大多以控規(guī)為落實(shí)載體，進(jìn)一步將引導(dǎo)要求向修規(guī)與建筑設(shè)計(jì)層面進(jìn)行傳遞。但不同指引的傳導(dǎo)路徑不同，主要包括間接傳導(dǎo)和直接傳導(dǎo)兩種方式。

間接傳導(dǎo)路徑是指規(guī)劃指引要求編制專門的TOD規(guī)劃，如《TOD導(dǎo)則》《珠三角指引》及東莞市的相關(guān)指引要求編制軌道交通車站一體化規(guī)劃或TOD 綜合規(guī)劃以及城市設(shè)計(jì)等[12,14,19]，以間接的方式指導(dǎo)軌道交通車站地區(qū)控規(guī)的修編和調(diào)整。直接傳導(dǎo)路徑是指如《深標(biāo)》等，將TOD 規(guī)劃要求納入城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則，以便使規(guī)劃管理部門依托標(biāo)準(zhǔn)直接對控規(guī)編制提出TOD 規(guī)劃相關(guān)的引導(dǎo)內(nèi)容及指標(biāo)要求。二者相比(見圖2)，直接傳導(dǎo)路徑對TOD規(guī)劃理念的落實(shí)更加直接和有效。

從內(nèi)容上分析，TOD規(guī)劃與傳統(tǒng)規(guī)劃的理念存在差異。傳統(tǒng)法定規(guī)劃大多控制開發(fā)強(qiáng)度上限、停車位下限等，而對城市設(shè)計(jì)管理缺乏關(guān)注。而TOD 規(guī)劃及指引則不同，開發(fā)強(qiáng)度更多控制下限，或采用上下限兼顧的區(qū)間控制，以保證車站地區(qū)的開發(fā)集聚；停車位則控制上限，以保障對小汽車交通的制約，達(dá)到促進(jìn)公共交通出行的目的；更重視城市設(shè)計(jì)管理，如針對公共空間的尺度、位置、街道界面通透率等內(nèi)容形成量化指標(biāo)，并提出更有針對性的指引等[38]。因此，指引編制應(yīng)該進(jìn)一步關(guān)注TOD 規(guī)劃目標(biāo)、原則及引導(dǎo)要求，特別是規(guī)劃指標(biāo)向控規(guī)落實(shí)的方法，保障控規(guī)方案符合TOD 規(guī)劃的實(shí)際需求。

圖2 TOD指引的傳導(dǎo)路徑Fig.2 Transmission path of TOD planning guidelines

3 TOD指引編制的建議

由于規(guī)劃層面、對象條件及編制主體的差異，TOD指引內(nèi)容各有側(cè)重，體現(xiàn)了不同的規(guī)劃管理意圖。無論是TOD 地區(qū)的分類方法、圈層結(jié)構(gòu)、規(guī)劃內(nèi)容與指標(biāo)以及落實(shí)路徑，均表現(xiàn)出不同的關(guān)注重點(diǎn)和方法區(qū)別。因此，TOD指引應(yīng)該從更加綜合的視角對相關(guān)方法進(jìn)行綜合和優(yōu)化，以使指引的內(nèi)容和方法更加完善。這種綜合性體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

3.1 系統(tǒng)考慮規(guī)劃區(qū)綜合功能，進(jìn)行類型劃分

TOD地區(qū)的分類包括強(qiáng)調(diào)交通特征和關(guān)注綜合功能兩種方法。二者相比，關(guān)注綜合功能的分類方法更加合理，這是因?yàn)門OD地區(qū)類型劃分的本質(zhì)是對具有軌道交通支撐條件的城市發(fā)展節(jié)點(diǎn)或片區(qū)而不是對車站本身進(jìn)行分類。依據(jù)軌道交通車站地區(qū)的交通或工程特征進(jìn)行分類或依據(jù)區(qū)位條件進(jìn)行分級，沒有辦法充分展示出這些區(qū)域的發(fā)展需求和空間特色。與之相比，基于綜合功能進(jìn)行的類型劃分視角更加全面，更能反映TOD地區(qū)的用地功能、空間環(huán)境及發(fā)展前景等特點(diǎn)及其在整個(gè)城市的綜合價(jià)值。

因此，TOD指引應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對規(guī)劃區(qū)功能、空間及交通等綜合特征的系統(tǒng)考慮，進(jìn)行類型劃分?？山梃b北美城市TOD 地區(qū)分類采用的城市特征+交通特征相結(jié)合的矩陣分類法[11]，基于車站所在地區(qū)的用地功能、空間環(huán)境及發(fā)展前景等要素進(jìn)行分類。如加拿大的埃德蒙頓市(Edmonton)將TOD地區(qū)分為商務(wù)中心、一般中心、就業(yè)區(qū)、大學(xué)、一般社區(qū)、新社區(qū)以及提升社區(qū)等七種類型[40]。

3.2 整體認(rèn)知TOD內(nèi)外空間，設(shè)計(jì)圈層結(jié)構(gòu)

目前的TOD指引更加側(cè)重于對TOD 影響半徑范圍內(nèi)(如500～800 m)的規(guī)劃引導(dǎo)，而對半徑外區(qū)域的規(guī)劃引導(dǎo)缺乏關(guān)注，這不利于對具體軌道交通車站所在區(qū)域的整體開發(fā)統(tǒng)籌。從規(guī)劃管理角度分析，TOD指引應(yīng)該在類型劃分和圈層結(jié)構(gòu)組織的階段將TOD周邊的次級區(qū)域納入考慮，增強(qiáng)規(guī)劃管理的整體性。

在TOD指引中，TOD 地區(qū)與次級區(qū)域的規(guī)劃協(xié)調(diào)至少應(yīng)該包括三部分工作：1)結(jié)構(gòu)上，由于軌道交通車站對TOD 地區(qū)開發(fā)建設(shè)的引導(dǎo)帶動(dòng)作用不能對次級區(qū)域進(jìn)行完整覆蓋，因此次級區(qū)域應(yīng)該構(gòu)建相對獨(dú)立的功能組織結(jié)構(gòu)，并提出TOD 核心區(qū)與次級區(qū)域組團(tuán)中心的功能分工關(guān)系；2)交通上，由于TOD 地區(qū)大多以步行尺度為主要參照劃分邊界，因此次級區(qū)域的車站連接應(yīng)該依托常規(guī)公共汽車或自行車交通，打造具有間接聯(lián)系特征的低碳化交通組織方式；3)功能上，TOD地區(qū)與次級區(qū)域之間應(yīng)該在避免內(nèi)部競爭和促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展之間取得平衡，形成基于整體視角差異化功能發(fā)展的思路。

3.3 綜合協(xié)調(diào)不同要素聯(lián)動(dòng)關(guān)系，制定引導(dǎo)內(nèi)容及指標(biāo)體系

無論TOD 規(guī)劃基于哪些原則，要實(shí)現(xiàn)其所追求的理想目標(biāo)需要不同要素相互協(xié)調(diào)、共同作用，如高強(qiáng)度開發(fā)必須以軌道交通和公共汽車交通體系為基礎(chǔ)，并以用地的混合功能為支撐。這是因?yàn)橐坏┤鄙倭诉@一基礎(chǔ)，單純的高強(qiáng)度開發(fā)必然造成因小汽車出行帶來的交通擁堵和空氣污染；而如果缺少了功能混合，高強(qiáng)度開發(fā)將進(jìn)一步造成鐘擺式通勤、服務(wù)不便，并形成空城和鬼城等。此外，如果缺少小街區(qū)和人性化的空間環(huán)境，高強(qiáng)度開發(fā)形成的建設(shè)地區(qū)也難以吸引足夠的居民和公共交通使用者。因此，不同規(guī)劃要素之間的聯(lián)動(dòng)與協(xié)同對于TOD 規(guī)劃的成功十分重要。不過，在針對不同要素的相互關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃引導(dǎo)方面，不同指引的綜合性程度不同，并非所有指引都能明確地做到這一點(diǎn)。

TOD指引的編制應(yīng)該增強(qiáng)不同要素引導(dǎo)內(nèi)容之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，以更加綜合的方式促進(jìn)TOD 規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如借鑒2013年版《深標(biāo)》的方法和理念，以容積率計(jì)算規(guī)則為核心，將功能混合、開發(fā)強(qiáng)度、軌道交通車站支撐條件、街區(qū)尺度及道路條件等因素綜合起來，從而使TOD 規(guī)劃的原則成為規(guī)劃建設(shè)的價(jià)值選擇和開發(fā)動(dòng)力。

3.4 創(chuàng)新探索規(guī)劃管理機(jī)制，拓展落實(shí)路徑

TOD 規(guī)劃大多以控規(guī)為主要落實(shí)載體，規(guī)劃指引編制應(yīng)該進(jìn)一步關(guān)注TOD 規(guī)劃內(nèi)容(特別是針對TOD 規(guī)劃與傳統(tǒng)規(guī)劃的目的和方法差異)向控規(guī)落實(shí)的方法。同時(shí)，也應(yīng)該注意到TOD 規(guī)劃對城市空間結(jié)構(gòu)的影響具有綜合性，TOD指引中對容積率的控制對城市整體密度分區(qū)具有結(jié)構(gòu)性作用；車站核心區(qū)的一體化規(guī)劃及交通接駁是否合理則直接關(guān)系到車站核心區(qū)開發(fā)的成敗。

因此，要充分發(fā)揮TOD指引的作用，需要在落實(shí)路徑方面加強(qiáng)對規(guī)劃管理機(jī)制的創(chuàng)新探索。如將指引的內(nèi)容納入密度分區(qū)規(guī)劃、將容積率及街區(qū)尺度的相關(guān)要求以修正系數(shù)等方法落實(shí)到城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則等，使TOD 規(guī)劃的意圖充分與宏觀、中觀和微觀等不同層面的城市規(guī)劃管理結(jié)合起來，以使其在控規(guī)及其他層面規(guī)劃中的落實(shí)更加有效。

4 結(jié)語

在中國城市軌道交通建設(shè)快速發(fā)展的背景下，軌道交通車站地區(qū)的建設(shè)條件復(fù)雜、發(fā)展需求多樣。并非每個(gè)城市都具有豐富的規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)。因此，在區(qū)域和城市等整體層面，通過編制指引的方式對TOD 規(guī)劃進(jìn)行管理引導(dǎo)是一種可行且必要的方式。通過比較TOD指引的編制方法和內(nèi)容，總結(jié)TOD地區(qū)的分類方法、圈層結(jié)構(gòu)、規(guī)劃內(nèi)容與指標(biāo)以及落實(shí)路徑，以更加綜合的視角提出優(yōu)化建議，為未來的規(guī)劃建設(shè)提供有效的管理框架參照，規(guī)避可能出現(xiàn)的問題和遺憾。

TOD規(guī)劃與實(shí)施的成功不只是單純的技術(shù)問題，還涉及諸多層面的利益博弈。這些博弈往往關(guān)系到軌道交通選線、車站設(shè)置、建設(shè)時(shí)序、物業(yè)開發(fā)的安排乃至影響到TOD建設(shè)的整體成效。如珠三角城際軌道交通TOD綜合開發(fā)規(guī)劃即對不同主體的利益訴求進(jìn)行了充分關(guān)注，將協(xié)調(diào)工作集中在建設(shè)成本補(bǔ)虧、土地指標(biāo)分配和合作機(jī)制設(shè)計(jì)等關(guān)鍵方面；廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳創(chuàng)新性提出“土地增值收益省市共享”，采用“一地一策、切實(shí)可行”的合作原則等[41]，以靈活的機(jī)制協(xié)調(diào)各方利益，促進(jìn)軌道交通建設(shè)和TOD 開發(fā)工作的落實(shí)。因此，TOD 規(guī)劃在完善自身規(guī)劃技術(shù)合理性的同時(shí)，應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌方法和利益協(xié)調(diào)機(jī)制的設(shè)計(jì)，從而更加高效地推進(jìn)相關(guān)工作的開展。

注釋：

Notes:

①安東尼·莫里斯(A E J Morris)發(fā)現(xiàn)19 世紀(jì)在美國伊利諾伊州的鐵路車站地區(qū)的開發(fā)建設(shè)中，規(guī)劃設(shè)計(jì)是采用標(biāo)準(zhǔn)化方式完成的；而斯皮羅·科斯托夫(Spiro Kostof)注意到這一時(shí)期美國鐵路沿線出現(xiàn)了數(shù)百個(gè)城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)形態(tài)的近似性。在中國近代東北城市規(guī)劃中，也可以發(fā)現(xiàn)鐵路車站地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)的模式化特征，不僅僅不同車站地區(qū)的平面布局形態(tài)近似，而且當(dāng)時(shí)的殖民者會(huì)以出臺相關(guān)法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的形式系統(tǒng)化地保障這些規(guī)劃實(shí)施。

②TOD 規(guī)劃相關(guān)的技術(shù)指引包括規(guī)劃設(shè)計(jì)指引和規(guī)劃編制指引兩種類型。不同規(guī)劃技術(shù)指引可能包括上述兩方面內(nèi)容，也可能只包括其中一方面內(nèi)容，本文所說的TOD指引是指前一種指引。此外，TOD 規(guī)劃相關(guān)的技術(shù)指引也包括宏觀尺度下城市整體TOD 結(jié)構(gòu)規(guī)劃指引內(nèi)容和微觀尺度下車站周邊地區(qū)TOD指引內(nèi)容，本文研究的規(guī)劃指引主要是以比較車站周邊地區(qū)TOD指引為主。

③八項(xiàng)內(nèi)容包括：功能定位、用地布局原則、土地混合利用原則、開發(fā)強(qiáng)度分區(qū)、站場交通接駁設(shè)施規(guī)模及布局要求、道路網(wǎng)密度、步行和非機(jī)動(dòng)車交通設(shè)施布局要求、省市合作開發(fā)備選用地及啟動(dòng)區(qū)的范圍和規(guī)模。

④軌道交通車站共構(gòu)地塊是指距離車站半徑200 m范圍的核心圈層以內(nèi)，計(jì)劃與軌道交通車站實(shí)現(xiàn)功能契合、高度協(xié)同的開發(fā)地塊。共構(gòu)地塊應(yīng)滿足以下三個(gè)前提條件：1)距離軌道交通車站半徑200 m 范圍內(nèi)(以開發(fā)地塊邊線至車站外結(jié)構(gòu)線水平距離為準(zhǔn))；2)與軌道交通車站站廳層通過步行廊道直接相連或有條件直接相連；3)基于5D理念貢獻(xiàn)符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的公共設(shè)施。⑤三個(gè)圈層分別是內(nèi)圈層(商業(yè)功能為主，半徑300 m)、中圈層(新型產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)與服務(wù)業(yè)混合功能為主，300～500 m)以及外圈層(產(chǎn)業(yè)和居住功能為主，500～800 m)。⑥5D 原則由3D 原則細(xì)化而來，包括高強(qiáng)度、高密度(Density)，混合度、多樣性(Diversity)，距公共交通距離(Distance to Transit)，目的地可達(dá)(Destination Accessibility)，人本、精細(xì)的設(shè)計(jì)(Design)五個(gè)方面。⑦八原則即建設(shè)步行優(yōu)先的鄰里社區(qū)；優(yōu)先發(fā)展自行車網(wǎng)絡(luò)；創(chuàng)建密集的街道網(wǎng)絡(luò)；支持高質(zhì)量的公共交通服務(wù)；建設(shè)多功能混合的鄰里社區(qū)；將土地開發(fā)強(qiáng)度和公共交通承載能力相匹配；確保緊湊型發(fā)展，提倡短程通勤；通過規(guī)范停車和道路使用，增加出行便利性。