讀書

《輕松開展停車改革》解讀 A Review of Parking Reform Made Easy

美國從20 世紀20年代開始設置停車配建標準，該標準已經(jīng)成為區(qū)劃條例中的范式內(nèi)容，意圖保證開發(fā)項目停車位能夠自給自足，避免外部影響。經(jīng)過近百年發(fā)展，停車配建標準引發(fā)一系列城市問題，美國開始呼吁取消停車配建下限指標，但在實踐中遭遇強大阻力。理查德·威爾遜(Richard W.Willson)認為，停車配建標準在一定時間內(nèi)有存在的必要。在2013年出版的《輕松開展停車改革》(Parking Reform Made Easy)一書中，威爾遜詳細論述了如何設定科學合理的停車配建標準。

輕松開展停車改革作 者：理查德·W·威爾遜譯 者：王學勇，邵勇出版單位：中國建筑工業(yè)出版社出版時間：2019年2月

停車配建標準的起源和發(fā)展

20世紀20年代，美國福特汽車公司發(fā)明的流水線作業(yè)，讓廉價的T型車迅速進入普通工薪家庭，隨之也帶來了愈發(fā)嚴重的停車難問題。當時的美國人期望在城市區(qū)劃條例中規(guī)定開發(fā)項目建設充足停車位，以滿足這種新型交通工具的需求并促進經(jīng)濟和社會發(fā)展。

早期支持設置停車配建標準的理由包括：1)減少項目周邊交通擁堵；2)避免停車外溢；3)創(chuàng)造有序發(fā)展模式；4)能夠預測用地強度或用途的改變；5)為開發(fā)商提供公平競爭環(huán)境；6)通過增加停車供給鼓勵核心區(qū)增長；7)減少業(yè)主之間的停車沖突，從而減少不必要的停車管理；8)減少公共停車位建設需求，節(jié)省政府開支。

1923年，俄亥俄州哥倫布市為多戶住宅設置停車配建標準。1939年，加州弗雷斯諾市將其擴大到非居住類用地。1945年后，伴隨美國城市的郊區(qū)化和汽車擁有率增長，停車配建標準迅速推廣。到1972年，216 個城市中的214個實施了停車配建標準，停車配建標準成為區(qū)劃條例中的必備章節(jié)。

停車配建標準的反思和批判

在發(fā)展過程中，停車配建標準越來越僵化刻板。政府為了充分滿足停車需求，經(jīng)常采用全年高峰時期的停車需求量作為下限指標。人們逐漸發(fā)現(xiàn)這些指標成為新開發(fā)的巨大束縛。例如，一些城市餐館停車配建下限指標超過每1 000平方英尺(約93 m2)10個車位。在進行老城更新開發(fā)時，最有吸引力的餐飲行業(yè)由于無法滿足該下限指標而不得不被放棄，只能選擇其他一些振興經(jīng)濟效果不顯著、但下限指標較低的業(yè)態(tài)。

從20世紀90年代起，唐納德·舒普(Donald Shoup)教授開始系統(tǒng)總結停車配建下限指標問題。他將下限指標稱為“小汽車的催生劑”，認為下限指標本意是為了減少開發(fā)項目周邊的道路交通擁堵，但它實際上極大地刺激了小汽車出行，并起到降低開發(fā)密度的消極作用。

本書作者威爾遜正是舒普教授的早期博士研究生。他在書中總結了反對停車配建標準的理由，包括：1)停車配建標準鼓勵小汽車出行；2)不利于發(fā)展公共交通等替代方式；3)忽略了成本效益；4)減少城市密度；5)形成對人不友好的設計方案；6)阻礙開發(fā)和經(jīng)濟活動；7)使可支付性住宅建設更困難；8)阻礙填充式開發(fā)和適應性再利用；9)直接和間接破壞環(huán)境；10)對非小汽車出行方式不公平；11)減少身體活動；12)不能反映實際的停車位利用率等。

是否取消停車配建下限指標？

既然停車配建下限指標存在如此多的問題，是否可以取消？舒普教授堅持取消，前提是全面普及停車收費并通過充分市場化的價格來調(diào)節(jié)停車位利用率。2004年，英國倫敦全城范圍內(nèi)取消下限指標、改為上限，成為典型案例。

但是，到本書英文版出版時，美國尚未有全城范圍內(nèi)取消下限指標的城市，僅僅在部分城市的核心區(qū)實施。在此之后，只有2個城市相繼實現(xiàn)了全城范圍內(nèi)取消下限指標，分別是2016年12月紐約州布法羅市和2017年11月康涅狄格州哈特福德市。

威爾遜完全同意舒普教授的理念。但是擁有25年停車咨詢經(jīng)驗的威爾遜認為，通過完全市場化來解決停車問題可能面臨市場失靈問題。停車不是純技術問題，更多是一種政策決策問題。對美國來說直接取消下限指標這種改革方式太過激烈，應該采取一種漸進式的改革方法，通過公眾參與的形式，優(yōu)化降低下限指標，達成多方共識。

威爾遜停車配建標準改革工具包

威爾遜認為下限指標的制定方法既不科學、也不透明，于是他決定在書中打開制定停車配建標準的黑箱子，讓規(guī)劃人員、政府和民眾能夠共同制定一個共識標準。

威爾遜提出改革停車配建標準的工具包，主要分為12個步驟：1)確定現(xiàn)狀停車位利用率；2)開發(fā)未來基準利用率；3)確定最佳基礎配建指標；4)考慮項目和背景環(huán)境進行調(diào)整；5)考慮停車收費、配建指標拆分、停車折現(xiàn)等方法對指標進行調(diào)整；6)根據(jù)公共交通、步行、自行車等交通系統(tǒng)規(guī)劃對指標進行調(diào)整；7)分析內(nèi)部停車位利用率對指標的調(diào)整；8)考慮異地停車來調(diào)整場地配建指標；9)考慮內(nèi)部共享對配建指標的折減；10)最后綜合以上因素，制定期望的下限指標，并對此展開評估，對有疑義的步驟重新迭代計算。

達成共識性停車配建下限指標后，威爾遜還繼續(xù)考慮了節(jié)省停車場地面積的步驟：11)考慮停車位尺寸的效率問題；12)探討子母車位、代客泊車和機械停車的可能性。在書中，威爾遜還分別采用居住、辦公、商業(yè)活動中心三類用地對工具包的使用進行了演示。

點評

總體而言，本書對國內(nèi)停車配建標準制定有三點借鑒意義：

第一，停車配建下限指標的提出和取消均有其歷史背景。在機動化發(fā)展初期，需要有一種管理方法來保障秩序和公平；在機動化發(fā)展成熟后，應該采用更加彈性的管理方式。國內(nèi)的城鎮(zhèn)化和機動化水平仍處在快速上升期，停車需求作為一種復雜的社會需求在一定時期內(nèi)仍需妥善解決，即使采用市場化手段，也需要根據(jù)城市發(fā)展目標制定合理的供給比例。在此階段，下限指標仍是保持秩序和公平的重要手段，因此更需要保留。

第二，停車配建下限指標的制定要科學合理。美國關于停車配建指標的研究已經(jīng)比國內(nèi)時間更久、投入更大。例如，美國交通工程師學會發(fā)布的《停車生成率》報告詳細統(tǒng)計了各類用地的停車利用率情況。但是從這種統(tǒng)計中仍能發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)的差異性較大，充分表明不同背景下的停車需求復雜性。我們對于現(xiàn)狀停車調(diào)查的投入尚淺，缺乏應對具體背景對配建指標調(diào)整的彈性，應該做更多基礎性研究工作，建議借助中國城市規(guī)劃學會城市交通規(guī)劃學術委員會或成立聯(lián)盟性組織來推動基礎數(shù)據(jù)調(diào)查與整合。

第三，停車配建下限指標的確定更多是一種政策決策過程，應該更加透明化。威爾遜方法的計算結果與現(xiàn)行配建指標可能差距不大，讓人覺得費這么大力氣糾結是每戶1.2個車位還是1.5個車位太不值得。但是，這種參與式規(guī)劃方法在制定政策過程中盡可能達成最大范圍的共識，能夠更廣泛的融合城市發(fā)展目標和更廣大的利益相關者需求。我們可以分區(qū)制定停車配建指標，這種分區(qū)可嘗試劃分至街道這一級別，以推動通過社區(qū)治理解決紛繁復雜的停車問題。

本書的中文版將于近期同讀者見面。對美國停車管理經(jīng)驗有疑惑的讀者朋友，歡迎您到書中尋求解答。