推進“一網通辦”的法制需求和對策建議

鄭輝

要使營商環境成為上海的金字招牌，重中之重就是打響“一網通辦”政務服務品牌。上海在不到一年的探索實踐中，取得了顯著成效。但是，“一網通辦”具有整體性、開放性、協同性的特征，是一項新生事物，牽扯面廣且頭緒多，對政府而言是一場刀刃向內的自我革命。要做到重大改革于法有據，須制度化予以推進。現將有關調研情況摘報如下：

一、本市地方性法規梳理情況分析

截至2019年1月底，本市現行有效的地方性法規共計183部。經梳理分析，初步判斷地方性法規基本不會對“一網通辦”在制度上產生阻礙或者不協調。倘若出現，可通過有關程序作出暫時調整或者停止適用有關規定的決定，依法推進“一網通辦”健康持續發展。同時，調研中發現，之所以在工作中出現“彈簧門” “玻璃門” “旋轉門”以及共享難、協同難等情形，一方面跟我們的傳統管理思維和習慣有關，另一方面也同由上到下各個部門“自成體系”的制度要求有關，這需要用“釘釘子”的精神保持定力不斷改進。

二、本市地方立法需求研判

市委、市政府高度重視法制建設工作。為使“一網通辦”工作納入法治化軌道，制定了《上海市公共數據和一網通辦管理辦法》，并于2018年11月1日起施行。共九章六十條，對管理體制、數據共享和開放、一網通辦等作了全面規定。其立法思路就是采取以“一網通辦”應用為重點，按照數據全生命周期來進行制度設計。同時，將該規章作為統領全市“一網通辦”工作的“基本法”，與隨后落實落地的若干配套制度措施，共同構建“1+X”制度規范體系。

調研組認為，盡管有上述規范措施做引導，但囿于規章立法權限的限制，互聯互通、資源共享、業務協同這些“老大難”仍然難以有效解決，這既有思想認識不到位、“頂層設計”不完善等總體性問題，也有具體法律制度不清晰、有空白的問題。具體而言，以下問題應予以關注：1、電子證照、電子檔案、電子印簽等的法律效力待定;2、互聯網身份認證的有效性尚待確認;3、跨部門、跨系統、跨業務的數據資源協同共治亟須強化;4、政務服務的標準化和規范化有待加強;5、個人隱私權保護與網絡信息安全的關系需要平衡;6、政府職能部門之間法律責任邊界需要厘清、權利救濟方式和途徑需要明確。此外，“一網通辦”是與行政審批改革、行政管理體制改革、政府權力清單制度、行政效能建設和考核、社會信用體系建設等協同推進的綜合性改革措施，目前宜采取循序漸進的方式推進。

三、對策建議

“一網通辦”改革既涉及政府公權力受到制約，又涉及政府及其部門職責調整和整合，還同政府工作流程的再造、營商環境的優化，以及城市能級和核心競爭力提升密切相關。一言以蔽之，直指政府治理能力的現代化。為使這項重大改革真正做到于法有據，切實為其提供根本遵循和科學指南，調研組建議：根據目前的時機和條件，在現有的制度框架下，市人大常委會有必要對這一事關本市全局的重點工作進行制度性回應，抓緊制定《上海市人大常委會關于全面推進“一網通辦”加快建設智慧政府的決定》，從更高的站位上體現對全市重大改革的法制保障，使決定與規章等并駕齊驅、相得益彰、靶向發力，共同推進。待規章及相關配套制度運行一段時間，實踐探索再積累一定經驗，國家層面的制度取向日臻清晰，在此基礎上，再適時將規章上升為地方性法規。

綜上，對該決定主要內容建議如下：

1、對做好本市“一網通辦”的頂層設計提出明確要求。 為實現從“群眾跑腿”到“數據跑路”、從“找部門”到“找政府”這一目標，使本市的“一網通辦”站位更高行穩致遠，必須在制度供給上突出“一網通辦”的整體性、協同性、規范性、標準性、便捷性和有效性。同時，建立高效的統籌協調工作機制，做好政策銜接。

2、對加強“一網通辦”工作的領導和協調提出明確要求。為保障“一網通辦”工作的順利開展，建議建立本市公共數據互聯互通和促進“一網通辦”工作聯席會議制度，做好各方面公共數據整合與共享中的協調工作，貫徹權責統一原則，理順權責關系，保證職權、事權與責任統一對應。同時，積極探索采用委托或授權的形式明確前臺綜合受理主體與后臺行政審批主體的關系及責任分擔。

3、對做好整體規劃及基礎設施建設提出明確要求。對“一網通辦”和公共數據的總體發展規劃提出明確要求，加強市、區兩級電子政務基礎設施的統籌規劃和統一管理，加快基礎設施的建設與連通，推進電子政務網絡、電子政務云、大數據資源平臺等的共建共享共用，形成上下貫通、集約整合的一體化服務網絡，實現實時感知、智能管理。

4、要求全市形成合力，實現公共數據的充分整合與全面共享。一是要求各級政府及其部門抓緊制定共享數據清單、履職需求數據清單及不適合共享清單，帶頭實現公共數據整合共享。二是社會團體以及其他承擔公共管理、提供公共服務的企事業單位所涉及“一網通辦”的公共數據，應當按照“一網通辦”的要求無償予以提供，并配合做好統一管理工作。三是在不違反中央部門規定的前提下，鼓勵中央駐滬單位在本市“一網通辦”所需的公共數據共享方面提供便利。四是為推動長三角地區協同發展，應當探索實現長三角地區公共數據共享技術、共享平臺、共享標準的統一。

5、要求統一標準，強化“一網通辦”中的規范化與標準化建設。一是要全面梳理與群眾日常生產生活、企業辦事密切相關的公共服務事項，編制公共服務事項清單及辦事指南。二是統一數據共享標準，明確數據共享的格式要求、類別、范圍等內容，實現各區、各層級、各渠道發布的政務服務事項數據同源、同步更新，并實現全市范圍內服務事項各項標準的統一。三是為提高政務服務的便捷性和高效性，對“一網通辦”涉及的事項，應當明確減環節、減證明、減時間、優流程的標準，從而實現減跑動次數的目標，切實提升群眾和企業的獲得感、幸福感、安全感。

6、要求確保安全，堅守數據安全可控的網絡安全底線。應當貫徹權責統一原則，理順“一網通辦”各主體間權責關系，保證職權、事權與責任統一對應。本市公共管理和服務機構、社會團體以及其他承擔公共管理、提供公共服務的企事業單位應當堅持數據安全可控原則，明確數據共享各階段的責任主體和安全管理職責。同時，建議本市應當建立公共數據被采集人權益保護機制，確保數據信息安全可控。

7、要求做好制度銜接，認可電子載體與紙質載體具有同等法律效力。一是統一身份認證，做到一次認證，全網通辦。二是根據《中華人民共和國電子簽名法》的有關規定，統一電子證照發放與電子印簽使用系統，為實現部門間的互認奠定基礎。三是明確電子證照、電子印簽、電子檔案等電子材料的法律效力。四是推動電子檔案的建設與規范管理，逐步減少電子材料的紙質歸檔，承認電子檔案的合法化。

8、全面加強監督與保障。一是要求政府及其部門加強對“一網通辦”工作的推進和平臺運維的監管力度，加強績效考核，建立獎懲機制。二是本市各級人民法院、人民檢察院應當充分履行司法職能，在訴訟活動中承認合法的電子簽名、電子印章、電子證照等電子材料的法律效力。本市各級監察部門應當依法行使監察權，對本市推動“一網通辦”中所有行使公權力的公職人員依法實施監察。三是市、區人大常委會應當積極履行法定職責，通過聽取專項工作報告、開展執法檢查等方式，加強對本決定執行情況的監督。還可組織人大代表圍繞“一網通辦”與公共數據共享開展專項調研和視察等活動，督促推進與完善“一網通辦”的各項工作。

“一網通辦”改革既涉及政府公權力受到制約，又涉及政府及其部門職責調整和整合，還同政府工作流程的再造、營商環境的優化，以及城市能級和核心競爭力提升密切相關。