用活土地資源 助力鄉村振興

孫雷

今年市人代會期間，如何加快實施鄉村振興成為熱議話題之一。許多代表認為深入推進農村土地制度改革，在穩定農村基本制度的前提下，進一步開展農村承包土地和農村宅基地“三權分置”改革，探索征地制度、農村集體經營性建設用地和農村宅基地制度“三塊地”改革，有效盤活農村土地資源，促進要素合理流動，增加農民收入，調動農民參與鄉村振興的積極性，對于實施鄉村振興戰略具有十分重要的推動作用。

上海是改革農村土地制度起步較早的地區。早在上個世紀九十年代，隨著工業化、城市化的推進，上海郊區農村就出現了誰來種地、怎樣種地的問題。上海在堅持農村土地集體所有的同時，順應農民保留土地承包權，流轉土地經營權的意愿，把農戶擁有的土地承包經營權分為承包權和經營權，堅持依法自愿有償原則，實現了土地承包權和經營權的分離。

土地經營權有序流轉，本市已培育了一大批家庭農場和農民專業合作社。截至去年底，上海郊區農用地流轉已達到85%，居全國之首。農用地“三權分置”改革為培育新型農業經營主體發展現代農業提供了制度保證。去年底，十三屆全國人大常委會第七次會議通過了關于修改農村土地承包法的決定，農用地“三權分置”入法，為深化農村土地制度改革提供了法治保障。上海要認真貫徹實施新修訂的《中華人民共和國農村土地承包法》，進一步完善落實農用地集體所有權，繼續做好農戶承包經營權確權登記頒證工作，特別是要把經過登記的權證發放到每家農戶手中，基層組織不得以任何理由而把權證壓下來。這樣做既是依法把黨的農村政策真正落到實處，更使流出土地的農民吃上“定心丸”。放活土地經營權就是讓流出的土地在現代農業經營主體那里使用好、經營好、保護好。

開展農村宅基地“三權分置”改革是篇大文章。據統計，本市現有農村宅基地75.5萬戶，使用農村建設用地415平方公里。常言道：“農民與市民最大的區別是農民在農村有塊宅基地。”從物權法角度來講，農民依法依規獲得的宅基地具有用益物權的屬性。一戶一宅，自建自用。農村宅基地的所有權歸農村集體經濟組織所有，農戶在依法申請獲得的宅基地上建造住房的權利屬于資格權，建成的住房具有所有權，同時獲得宅基地的使用權。“三權分置”就是農戶在維護宅基地所有權的前提下，保留對宅基地的資格權，再將宅基地使用權連同住房流轉給合法的主體經營。現實生活中，不少農戶將閑置的宅基地住房用于出租，用于搞農家樂，也有出租給其他主體搞民宿、農創等新業態。下一步農村宅基地“三權分置”改革，既需要加強頂層設計，從修訂相關法律到規范相關分置辦法，也需要基層積極探索。在守住農村宅基地所有權不變的底線下，盤活農民住房的存量資產，促進要素合理流動，促進農民財產性收入不斷增加。

幾年前，全國開展了農村“三塊地”改革試點工作。十三屆全國人大常委會第七次會議聽取了國務院關于農村土地制度改革試點工作總結報告的匯報，明確征地制度的改革和農村集體經營性建設用地入市改革已經成熟，可以全面推開，而對農村宅基地制度改革要求深化試點工作。

本市選擇松江區開展了農村集體經營性建設用地入市的試點工作，積累了同地同價入市的有效做法，值得關注。上海在征地制度改革方面也作出了積極探索。2016年，本市將被征地農民養老小城鎮保險

并入了城鎮社會養老體系，被征地農民的社會保障水平有了較大的提高，受到了廣大被征地人員的普遍歡迎和肯定。改革農村宅基地制度在現階段雖然難度較大，但在某些方面也有突破的空間。比如，在堅持依法自愿有償的原則下，探索農戶退出農村宅基地資格權和使用權的新路子。農戶的住房可以按市場價評估全部收入歸農戶所有，農戶退出宅基地資格權和使用權可以依據現階段農村建設用地指標收益，獲得相應的獎勵。這項改革對于本市正在推進農民居住相對集中，改革現行農村宅基地供地制度、適度歸并農民住房、實施村莊更新具有十分重要的推動作用。

習近平總書記在安徽鳳陽小崗村農村改革座談會上強調，新形勢下深化農村改革主線仍然是處理農民和土地的關系。實踐告訴我們，改革農村土地制度，不僅極大促進農業生產力的發展，而且給農業農村現代化特別是實施鄉村振興戰略增添新的動力和活力。

改革只有起點沒有終點。站在上海新一輪改革開放的新起點上，積極穩妥推進農村土地制度改革，正當其時。我們可以預期，節約集約使用好農村土地資源，喚醒農村沉睡的資產，必將成為鄉村振興的強大動力，必將給農業升級、農村發展、農民增收帶來新的飛躍。 （作者系市人大常委會委員、市人大農業與農村委主任委員）

知識鏈接——

1、“三權分置”

背景：土地制度是農村經濟的根基，土地制度的選擇是關系農民生計、農業發展和社會穩定的重大問題。伴隨我國的工業化、信息化、城鎮化和農業現代化進程，農村勞動力大量流向城鎮，發展農村土地的適度規模經營成為必然趨勢。為順應這一潮流，2014年11月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳發布《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，提出堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，正式提出了“三權分置”的改革思路。2016年10月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳又印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（簡稱完善“三權分置”辦法），旨在落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權。2018年12月29日，十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過了新修訂的《中華人民共和國農村土地承包法》，2019年1月1日起正式施行。修改后的土地承包法對農村集體土地使用作出了新的規定，正式從法律層面明確了農村集體土地所有權、土地承包權、土地經營權“三權分置”制度。

內涵：是指在原有集體土地所有權和農民家庭承包經營權二權分離的基礎上，將農民家庭承包經營權分解為承包權和經營權，從而實行所有權、承包權和經營權三權分置并行。即土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利;土地承包權人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權利;土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作并取得相應收益的權利。

意義：在保證所有權、承包權不變的情況下，可大大提升農業生產效率;在保證農民承包權利的同時，將農民從農村土地上解放出來，加速城市化進程。從農村土地上解放出來的農民遷移到城市會帶來大量投資需求和消費需求，也能帶來大量勞動力，這對我國宏觀經濟發展將提供強有力的支撐，我國經濟也將更快進入新的景氣周期。

2、“三塊地”改革

2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，正式提出開展“三塊地”改革。2015年2月，十二屆全國人大常委會審議通過《關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》。授權期限截至2017年12月31日。2017年11月，第十二屆全國人大常委會第三十次會議決定將改革試點延期至2018年年底。2018年12月，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議，審議了《國務院關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結報告》，并決定將改革試點繼續延期至2019年年底。

“三塊地”改革旨在通過農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革，探索農村宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。