突出人大主導 優化制度供給

沈啟帆

2018年9月19日，市委向全市批轉了《中共上海市人大常委會黨組關于<上海市十五屆人大常委會五年立法規劃（2018-2022年）的請示>》，要求“加強對實施立法規劃的組織部署和統籌協調，抓住立項環節，科學編制年度立法計劃”。今年是落實市委精神、全面推進本屆常委會立法工作的重要一年。為認真貫徹市委要求，科學統籌年度立法工作，提高法規供給質量，常委會于去年9月下旬即啟動了2019年度立法計劃編制工作，經近半年的征集、論證、篩選、協調，今年的立法計劃于2月19日作為常委會年度工作要點的附件，在常委會第十次會議上獲審議通過。

圍繞新定位新要求推進

2019年度立法計劃編制過程中，常委會堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹黨的十九大精神、習近平總書記在上海進博會期間的重要講話精神以及全國人大常委會立法工作會議和第二十四次全國地方立法工作座談會精神，全面落實十一屆市委歷次全會確立的目標和優化制度供給的要求，緊緊圍繞中央對上海創新發展的新定位，國家對長三角地區更高質量一體化發展的新要求，推進和落實新一屆市人大常委會五年立法規劃，堅持科學立法、民主立法、依法立法、為民立法，充分發揮人大代表的作用，繼續擴大公眾有序參與，認真維護國家法制統一，努力以高質量的地方立法引領、推動和保障上海更高質量發展，為上海實現提升城市能級和核心競爭力的戰略目標營造良好的法治環境。

堅持立法與改革雙輪驅動

本年度立法計劃項目的遴選過程中，常委會緊扣“五位一體”的總體布局，統籌新一屆市人大五年立法規劃的項目安排，堅持立法與改革雙輪驅動，堅持急需先立、成熟優先、立改廢釋并舉的原則，努力踐行“少而精”的要求，把中央對上海提出的“三項新的重大任務”和全市工作大局作為本次立法計劃項目遴選的重點領域，不斷增進地方性法規制度供給的及時性、針對性和有效性，同時依法保障國家重大改革和本市機構改革工作，也為需要打包修改的法規預留一定的空間。

在對標當前中央和市委的重點任務并考量法規制度供給的及時性、針對性和有效性的基礎上，常委會進一步聚焦國家重大部署和全市工作大局，發揮人大主導作用，重點在事關“三項新的重大任務”、發展民營經濟、推進“一網通辦”、加強生態環保、促進文化產業發展、關切民生熱點等緊密契合當前上海發展急需的方面梳理、跟蹤、推動項目立項，保持地方立法與上海改革發展同頻共振。

多番協商論證形成共識

在多輪次征求各有關單位、全體市人大代表和社會公眾對五年立法規劃的意見和建議的基礎上，常委會再次重點向市委有關部門、一府一委兩院以及區人大常委會、有關組織和單位等征集立法計劃正式項目。共24家單位申報了40件立法建議項目，其中申報正式項目25件，申報預備和調研項目15件。

此后，常委會有關工作委員會與專門委員會、市司法局深入溝通意見，篩選出22件條件較為成熟、問題導向突出且本市發展急需的項目，分別召開了內務司法、教科文衛、財政經濟、城建環保、農業農村及其他等六個領域的立項聯合論證會，由市人大相關委員會負責人、常委會法工委組成人員、市司法局負責人、相關起草單位負責人、部分市人大代表和立法專家等共同對上述項目進行逐項論證，形成共識。

優化結構補充平衡

為進一步提高法規制度供給的精度、準度和深度，常委會有關工作委員會對申報項目從內容、結構、數量等方面作深入研究，認為擬列為年度立法計劃正式項目的立法建議進一步聚焦了優化營商環境的主線，較好地展現了新時代立法工作的政治站位，各方在立項上自覺從國家戰略和本市大局出發，結合本市實際加強重點領域地方立法，為本市立法與改革相協調提供有力的制度供給，但還需從進一步優化結構和綜合平衡的角度出發，對2019年立法計劃作出一些補充。

針對2019年是本市機構改革實際落地之年，為確保重大改革于法有據，在立法計劃中補充了為適應本市機構改革需要而開展立改廢釋或打包修改的項目，并建議在2019年度立法計劃項目的審次安排上，為打包修改預留一定空間。

結合全國人大常委會關于地方立法要“加強生態環境領域地方立法” “將社會主義核心價值觀融入地方立法” “加強民生領域地方立法”的要求，調整、增補部分民生領域立法進入正式項目，更好地體現立法為民的價值取向。

落實中共中央、國務院關于“建立健全區域協調發展法律法規體系”的要求，貫徹實施常委會關于保障長三角更高質量一體化發展的決定，常委會將長三角地區一體化立法協同相關立法列為重點調研項目;為適應本市“放管服”改革和“一網通辦”工作，把保障“一網通辦”及大數據相關立法也列入2019年度立法計劃重點調研項目，從而加強立法調研的戰略性、前瞻性。

此外，常委會建議將公共文化服務保障方面的相關立法列為重點調研項目，以“啃硬骨頭”的精神滾動推進相關立法進程，補上文化領域的這塊“短板”。

注重延續 為滾動推進做儲備

2019年度立法計劃繼續注重承接上一年度結轉項目以及為今后立法的滾動推進做好儲備。為此，立法計劃項目分為四類：第一類是繼續審議的法規案，共2項;第二類是初次審議的法規案，共11件批;第三類是預備審議項目，共12件;第四類是重點調研項目，共9件。

繼續審議的2件法規案包括優秀歷史建筑和歷史風貌保護條例（修改）和消防條例（修改）。

初次審議的11件批法規案中，包括司法鑒定管理條例（暫定名）、科技創新中心建設條例（暫定名）、促進家政服務業發展條例（暫定名）、實施《中華人民共和國農民專業合作社法》辦法（暫定名）、會展業條例（暫定名）共5件制定項目;中國（上海）自由貿易試驗區條例（修改）、標準化條例（修改）、志愿服務條例（修正）、內河航道管理條例（修改）、排水管理條例（修改）共5件修改項目。還有1批為適應本市機構改革需要、維護國家法制統一開展的立改廢釋或打包修改項目。以上項目立法必要性較強，成熟度較高，且都是圍繞國家重大戰略任務和本市中心工作提供法治保障和支撐的項目。

12件預備審議項目中，包括外商投資促進條例（暫定名）/外商投資企業審批條例（廢止）、檢察建議工作若干規定、地方金融監督管理條例、全民閱讀促進條例、多元化解糾紛條例、預防青少年犯罪條例、長江口中華鱘自然保護區管理條例共7件制定項目;促進中小企業發展條例、專利保護、發展中醫條例、反不正當競爭條例和常委會討論、決定重大事項的規定共5件修改項目。立法條件雖然相對成熟，但需要進一步加強調研論證，通過滾動推進的方式，待條件成熟后可適時提交常委會會議初審。

還有9件為重點調研項目，立法條件雖然尚不成熟，但立法內容十分重要，也融合了“大調研”的重要成果，需由有關方面抓緊調研和起草，加快立法進程，滾動推進立法。如長三角地區一體化立法協同相關立法、保障“一網通辦”及大數據相關立法、行政審批告知承諾管理條例、加強行政執法與刑事司法銜接工作的若干規定是服務國家戰略和本市政府職能轉變提供法治保障的項目;又如安全生產條例是為確保城市安全運行、形成安全監管合力提供法治保障的項目;基礎通信設施建設和保護規定是支持5G發展和通信網絡設施保護提供法治保障的項目;公共文化服務保障條例、終身教育促進條例對于弘揚社會主義核心價值觀、打響“上海文化”品牌意義重大;公路管理條例從地方立法角度推進和落實國務院部委的相關要求。