推行三項制度要堅持五個到位

文|周長軍

針對行政執法中存在的不嚴格、不規范、不文明、不透明等問題，國務院辦公廳專門印發了《關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》（以下簡稱《意見》），從行政執法的源頭、過程、結果等環節，全面推行“行政執法公示、執法全過程記錄、重大執法決定法制審核”三項制度（以下簡稱三項制度），努力實現行政處罰等具體行政行為有效規范、全過程執法信息公開透明、行政執法能力和水平整體提升、社會滿意度顯著提高的工作目標。

生態環境機構是政府的職能組成部門，環境執法是行政執法系列的一個組成部分。全面落實《意見》提出的三項制度，有利于源頭預防“土政策”的發生，有利于源頭厘清相關履行環境管理部門的職責，有利于源頭避免環境問題整改“一刀切”等亂作為。生態環境部門的環境執法，因超越法定職權、超越部門管轄權、違反法定程序等作出行政決定被法院或上級部門撤銷的案例并不少見，如某水務有限公司訴海南省某市生態環境局環保行政處罰糾紛案，由于當地環保部門未能提供取樣記錄或取樣過程等相關證據，無法證明其取樣程序的合法性，被依法撤銷處罰決定等。各級生態環境部門要提高認識、高度重視，在結合本地實際情況下，加強環境行政執法工作的領導，做好《意見》的組織落實，在推行《意見》的三項制度過程中，應堅持五個到位。

執法行為規范細化到位。原環境保護部制定的《環境行政處罰辦法》，對環境執法的調查取證、案件審核等各個環節行為規范都做出了明確規定與程序要求。各級生態環境部門要不斷完善現場調查、現場監測、取證收集等管理制度，一是細化現場檢查環節的行為規范。現場檢查必須達到兩名以上持有效執法證件人員，亮證執法。佩戴執法記錄儀，記錄執法全過程；與管理相對人對話要運用“法言法語”，不說違法的話，不說有粗俗的語言；要告知檢查的依據、方式、內容，對發現的環境違法行為、環境安全隱患，具體指出違反環境法律法規的名稱、條款或標準等相關規定；需調查取證的，告知取證的地點、時間，講明出具假證、偽證或不予配合所應承擔的不利后果。二是細化文書送達環節的行為規范。對下達的限期整改決定、行政處罰決定、不予受理決定等法律文書的送達，在遵循法律規定的送達方式的同時，應主動對當事人做出的事實認定、理由、法律適用、辦理程序等各方面予以解釋，具體告知提出陳述申辯、聽證、司法訴訟等救濟途徑與時效。三是細化案件執行環節的行為規范。對責令改正、行政處罰等案件后督察的過程中，要主動了解管理相對人的想法，告知拒不履行的法律后果，規勸管理相對人自覺履行環保決定。如發現相對人履行環保決定確有實際困難的，及時告知其申請暫緩執行的相關程序，并做好對接。四是細化窗口受理環節的行為規范。對當事人提出項目審批行政許可申請的，涉及申請事項無須取得許可或存在審批前置、不屬于環保部門職責的，即時告知申請人不予受理的理由和依據；涉及申請材料不全、不符合要求的，在一次性告知申請人需補足具體材料的同時，詳細說明原因；涉及信訪投訴、舉報案件，按生態環境部的《環境信訪辦法》要求及時辦理，突出不予受理的原因、根據的解釋。屬于上級或同級環保部門的，應及時移交。

執法信息全面公開到位。各級生態環境部門在按照《環境信息公開辦法(試行)》規定和地方政府信息公開要求執行的同時，應不斷規范信息公開管理機制，創新公開方式，完善公開內容。一是完善信息收集管理機制。要確定本部門執法環境信息公開工作的組織機構，專門負責組織實施本部門的環境信息公開工作。不斷完善環境信息收集、審查機制，明確審查的程序和責任，定期更新環境執法信息；二是細化信息內容。如涉及環境糾紛調處的，公開案件受理、認定的事實、處理的結果等內容；涉及行政處罰的，公開立案、證據調查、法律文書等內容。三是不斷創新公開方式。對環境綜合整治等重大執法行動所發現的問題、處理的要求、整改的期限等信息，要通過網站、電視、廣播、公示欄等平臺，進行廣而告之，多途徑發布，拓寬公眾獲取環境信息渠道。

執法卷宗檔案管理規范到位。目前各地對行政處罰卷宗都已經有關法律法規和檔案管理規定進行歸檔保存，但存在重書證輕音像證據收集現象。因此，要完善執法音像記錄使用制度，對實施查封、扣押設備財產等現場執法活動，要推行全過程音像記錄；對調查取證、留置送達法律文書等容易引發爭議的行政執法行動，要形成音像記錄證據鏈。要完善執法案卷歸檔制度，所有文件資料要真實、準確反映行政處罰活動的客觀情況，全面、完整、系統反映行政處罰活動的全過程。執法案卷既包括調查筆錄、通知書等書證，也包括視頻、聲音等音像資料，涉及聽證程序的案件，還要歸檔聽證通知、聽證筆錄等材料。要完善執法卷宗互查監督制度，上級部門可定期、不定期調閱下級部門的執法卷宗，切實加強監督，及時發現問題、改正問題；可以組織平級環保部門交叉互查，通過交流、討論，不斷提高執法水平。

執法責任明確到位。對發現環境問題不立案、違法證據不收集等不作為，對超越權限、時限或違反法定程序等亂作為，造成環境事故或導致行政執法決定錯誤，由具體承辦的環境執法人員承擔責任；環保審批濫用職權、玩忽職守、徇私枉法等，導致行政審批決定錯誤，由審批決定的負責人承擔責任；法制審核機構不采納承辦人員意見，另行做出決定，造成行政執法過錯的，由審核機構負責人承擔責任；單位主要負責人是環境執法工作的第一責任人，對本機關做出的行政執法決定負責。

現代化的環保鐵軍打造到位。打好污染防治攻堅戰，加快生態文明建設進程，需要打造好一支政治堅定、作風優良、業務精湛、廉潔高效的環保鐵軍。要建立學習培訓長效機制。積極開展執法人員的環境法律法規知識培訓，通過大練兵、業務競賽等活動，不斷檢驗隊伍素質，鍛煉人員執法能力；通過黨小組、黨支部戰斗堡壘作用，強化思想政治作風教育，激發廣大黨員干部勇于擔當的勇氣；要不斷提升環境執法標準化建設機制。江蘇省生態環境廳為提升環境執法效率，正在推行集移動終端、通訊、定位、影音、查詢、打印等功能于一體的環境移動執法系統，既規范了人員現場調查取證的執法行為，又從源頭杜絕了隨意執法的現象。各級生態環境部門應加強環境執法標準化建設，及時更新執法裝備，不斷增強環保隊伍的執法能力。要完善執法人員的激勵機制。對能力突出，善于打苦仗、硬仗的執法人員，要提拔重用；對業務精湛，長期在一線勤勤懇懇、任勞任怨的執法人員，要表彰嘉獎；對經常性接觸有毒有害廢水、廢氣等執法人員，要在工資待遇、人身意外傷害和工傷保險方面給予保障，不斷提高執法人員履職的積極性。