上海“田園模式”治理實(shí)踐及啟示

摘 要：黨的十九大報(bào)告提出，要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制。這對(duì)我們社區(qū)治理也提出了明確的要求，尤其對(duì)如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)同，提供了很好的指引。面對(duì)當(dāng)前社區(qū)治理的困境，筆者認(rèn)為可以借鑒上海“田園模式”的實(shí)踐，在發(fā)揮黨的引領(lǐng)作用、需求導(dǎo)向、實(shí)現(xiàn)專業(yè)治理等方面進(jìn)行探索。

關(guān)鍵詞：社區(qū)協(xié)同治理；“田園模式”

一、當(dāng)前社區(qū)協(xié)同治理面臨的困境

社區(qū)治理主體互動(dòng)不暢。當(dāng)前社區(qū)治理主體呈現(xiàn)了多元化，而這些主體很多時(shí)候處于各行其是，互動(dòng)不暢的狀態(tài)。一方面是政府職能部門(mén)與社區(qū)里的業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司之間缺乏互動(dòng)，另一方面是政府和居民之間存在著互動(dòng)不暢通，常常面臨著政府不能很好地把價(jià)值理念傳遞給居民，從而導(dǎo)致居民自治與政府管理背道而馳。

社區(qū)治理規(guī)則不足。從宏觀層面上看，主要體現(xiàn)為部分法律和制度的缺失，比如業(yè)委會(huì)，雖然有物權(quán)法，但是針對(duì)業(yè)委會(huì)的運(yùn)作、資金的監(jiān)管還存在很大的模糊性和操作性問(wèn)題。從中觀層面上看，主要體現(xiàn)為行業(yè)監(jiān)管和政府監(jiān)管的不足。從微觀層面看，很多主體還面臨著運(yùn)作流程和機(jī)制不暢的問(wèn)題。

社區(qū)治理內(nèi)生動(dòng)力不足。社區(qū)治理主體呈現(xiàn)了多元化，但是很多時(shí)候仍舊面臨著治理主體參與積極性不夠的問(wèn)題，尤其是社區(qū)居民的參與積極性和參與深度不夠。

社區(qū)治理資源整合不足。當(dāng)前社區(qū)治理過(guò)程中面臨著不同主體掌握不同資源的基本格局，如政府掌握了公共政策、公共服務(wù)等資源，社區(qū)黨組織掌握了理論、政治和精英骨干等資源，業(yè)委會(huì)掌握了經(jīng)濟(jì)資源等，呈現(xiàn)了資源分散性和不平衡性特征。

二、社區(qū)協(xié)同治理的范例：上海“田園模式”的實(shí)踐

上海閔行區(qū)綜治委于2014年挖掘區(qū)公安分局田園新村派出所“加強(qiáng)物業(yè)保安管理指導(dǎo)，提升小區(qū)治安防范水平”的優(yōu)秀工作經(jīng)驗(yàn)，2016年起根據(jù)上海市委“1+6”文件精神豐富內(nèi)容，提出平安小區(qū)協(xié)同治理模式即“田園模式”在閔行全區(qū)推廣。同時(shí)，將這一模式的參與主體從起初的派出所和物業(yè)企業(yè)雙方拓展到小區(qū)“四位一體”和三個(gè)職能部門(mén)（即公安、房管、司法），將工作內(nèi)容從小區(qū)治安防范的表象管理延伸到建立社區(qū)自治和共治相結(jié)合的協(xié)同治理體系的源頭治理。該模式的特色和創(chuàng)新主要體現(xiàn)為：

（一）以“政府跨前”為前提，提升社區(qū)自治和共治能力

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“改進(jìn)社會(huì)治理方式”，要求堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。這其實(shí)對(duì)政府的角色和定位提出了要求，即政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用。面對(duì)社區(qū)治理主體松散自利狀態(tài)，政府在“田園模式”的實(shí)踐中進(jìn)行了探索，在最初階段主要表現(xiàn)為派出所的主動(dòng)跨前，通過(guò)民警指導(dǎo)物業(yè)公司的模式，實(shí)現(xiàn)了派出所跟物業(yè)公司的較好協(xié)同。“田園模式”在后期階段主要表現(xiàn)為派出所、房管所、司法所等職能部門(mén)的主導(dǎo)跨前，通過(guò)三個(gè)職能部門(mén)共同管理和引導(dǎo)社區(qū)中的三駕馬車(chē)即物業(yè)公司、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)，實(shí)現(xiàn)了三個(gè)職能部門(mén)和社區(qū)內(nèi)三駕馬車(chē)的較好協(xié)同。這個(gè)過(guò)程中其實(shí)政府扮演了第一推動(dòng)力的角色，也很好地詮釋了政府主導(dǎo)的內(nèi)涵即政府主導(dǎo)不是政府包辦，而是政府主動(dòng)跨前來(lái)推動(dòng)社區(qū)的協(xié)同治理。

（二）以“平安建設(shè)”為切口，激發(fā)社區(qū)治理內(nèi)生動(dòng)力

“田園模式”為什么能夠較好地推進(jìn)，很重要的一點(diǎn)就是在不同主體之間找準(zhǔn)了公共需求。即以“平安”為切入口來(lái)推動(dòng)社區(qū)協(xié)同治理，這在一定程度上滿足了社區(qū)不同主體的需求，尤其是滿足了居民的需求，就像馬克斯洛所說(shuō)，人最基本的需求是對(duì)安全的需求，而根據(jù)上海莘莊陽(yáng)明國(guó)際花園居委的實(shí)踐調(diào)查，98%的群眾把小區(qū)平安放在各項(xiàng)事務(wù)關(guān)注度的第一位。通過(guò)閔行區(qū)全區(qū)層面的實(shí)地調(diào)研，“田園模式”以“平安建設(shè)”為切入口，積極推進(jìn)住宅小區(qū)三防設(shè)施的升級(jí)改造。通過(guò)小區(qū)三防改造升級(jí)及平安小區(qū)建設(shè)中公示欄、微信號(hào)的公開(kāi)，讓社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)從而調(diào)動(dòng)了居民參與的積極性，激發(fā)了社區(qū)協(xié)同治理的內(nèi)生動(dòng)力。

（三）以“基層黨組織”為核心，整合社區(qū)各方資源

“田園模式”在實(shí)踐探索中牢牢抓住了居民區(qū)黨組織這個(gè)牛鼻子，通過(guò)組織覆蓋和黨建指導(dǎo)，通過(guò)居民區(qū)黨組織、居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)成員交叉任職，通過(guò)街鎮(zhèn)職能部門(mén)工作人員在居民區(qū)黨組織、居委會(huì)兼職等方式，提升黨組織的凝聚力，發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。另外，“田園模式”充分發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)作用，搭建了社區(qū)協(xié)商議事的平臺(tái)，從機(jī)制上給社區(qū)協(xié)同治理提供了良好的支撐。這在一定程度上解決了“小區(qū)治理無(wú)人牽頭”的問(wèn)題，不僅發(fā)揮了黨組織在基層治理中的引領(lǐng)作用，同時(shí)做實(shí)了社區(qū)的“四位一體”，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)內(nèi)資源的有效整合和優(yōu)化。

（四）以“法治、信息化、專業(yè)化“為手段，提升社區(qū)治理效率

十九大報(bào)告提出，加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。首先，在社區(qū)治理過(guò)程中“田園模式”緊緊抓住了“法治保障”的支撐點(diǎn)，通過(guò)法律的抓手建立起了公安職能部門(mén)和物業(yè)公司之間的聯(lián)系，通過(guò)法律的手段來(lái)推進(jìn)物業(yè)公司依法履職。其次，“田園模式”順應(yīng)時(shí)代的潮流，緊緊抓住了“智能化”的手段，通過(guò)公眾微信號(hào)的方式保證社區(qū)居民的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在一定程度上彌補(bǔ)了中青年主體參與社區(qū)治理的缺失，從而提升社區(qū)居民自治的能力和水平；通過(guò)GPS定位以及技防、物防設(shè)施的升級(jí)，加強(qiáng)了治理中的過(guò)程監(jiān)督，提升了社區(qū)治理的效率。

另外，“田園模式”以專業(yè)化為支撐，強(qiáng)調(diào)政府職能部門(mén)的專業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)管如公安部門(mén)對(duì)于社區(qū)物業(yè)安保工作的指導(dǎo)和監(jiān)管，房管部門(mén)對(duì)社區(qū)物業(yè)公司的管理及業(yè)委會(huì)的指導(dǎo)，司法部門(mén)對(duì)社區(qū)法律相關(guān)事宜的專業(yè)指導(dǎo)等等。可以說(shuō)，一對(duì)一的專業(yè)指導(dǎo)，提高了社區(qū)治理的效率，也提升了政府的公信力。

三、上海“田園模式”對(duì)于我國(guó)社區(qū)協(xié)同治理的啟示

十九大報(bào)告指出，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制。我們?nèi)绾涡纬蛇@樣的治理體制，就是要充分發(fā)揮黨委、政府、社會(huì)、公眾等不同主體的作用，落到基層就是要實(shí)現(xiàn)社區(qū)協(xié)同治理。如何實(shí)現(xiàn)社區(qū)協(xié)同治理，筆者認(rèn)為可以借鑒上海“田園模式”探索的路徑在理念轉(zhuǎn)變、需求導(dǎo)向、黨組織的引領(lǐng)等方面做深入研究。

（一）理念轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)社區(qū)協(xié)同治理的邏輯起點(diǎn)

在社區(qū)協(xié)同治理過(guò)程中，很重要的一點(diǎn)就是價(jià)值理念的引領(lǐng)。在我們當(dāng)前多元價(jià)值沖撞的時(shí)代，我們的社區(qū)治理，也呈現(xiàn)了不同的價(jià)值理念，這主要體現(xiàn)為兩種情況。一種是把社區(qū)治理等同于政府包辦，把政府定位為全能政府、包辦政府。第二種是推行社區(qū)完全自治的理念，把政府完全置身事外。在這兩種理念的主導(dǎo)下，我國(guó)當(dāng)前社區(qū)治理過(guò)程中出現(xiàn)了政府統(tǒng)得太死和管得太少的兩種極端，政府統(tǒng)的太死影響了社區(qū)的活力，而政府管得太少則影響了社區(qū)的秩序。如何實(shí)現(xiàn)社區(qū)既有序又有活力，很重要的一點(diǎn)就是我們政府要定位好自己的角色，這個(gè)過(guò)程這就是要學(xué)會(huì)調(diào)整治理理念。這其中就可以借鑒“田園模式”對(duì)于政府角色的定位。“田園模式”對(duì)“政府角色”的定位，其首先承認(rèn)了一個(gè)事實(shí)即政府是有限政府，政府的資源是有限的，很多時(shí)候政府做不了主，也托不了底。但同時(shí)，政府職能部門(mén)也不能坐以待斃，而是要主動(dòng)跨前，通過(guò)政府積極協(xié)同社會(huì)的方式推動(dòng)問(wèn)題的積極解決。可以說(shuō)，這一方面發(fā)揮了政府的主導(dǎo)作用，另一方面也發(fā)揮了社會(huì)的積極作用，這樣的做法也非常符合我們當(dāng)前的國(guó)情。所以，實(shí)現(xiàn)社區(qū)協(xié)同治理，很重要的就是政府要調(diào)整好自己的治理理念，定位好自己的角色。

（二）發(fā)揮黨的引領(lǐng)作用是社區(qū)協(xié)同治理的核心

當(dāng)前社區(qū)協(xié)同過(guò)程中黨組織作用和功能的弱化，導(dǎo)致了社區(qū)治理方向的迷失和資源支撐的不足。十九大報(bào)告指出，堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。那么，在社區(qū)協(xié)同治理過(guò)程中如何發(fā)揮黨的引領(lǐng)作用。筆者認(rèn)為，可以借鑒“田園模式”的一些做法。一是在社區(qū)組織架構(gòu)設(shè)置上進(jìn)一步明確黨組織的地位和作用；二是努力發(fā)揮黨員的作用比如通過(guò)制度的安排將社區(qū)民警、物業(yè)公司中的黨員納入居民區(qū)黨組織中；三是要向社區(qū)黨組織授權(quán)。當(dāng)前社區(qū)面臨著嚴(yán)重的權(quán)責(zé)不對(duì)等，居民區(qū)黨組織面臨著“壓力山大”，卻沒(méi)有化解壓力的資源。這就需要街鎮(zhèn)層面向社區(qū)黨組織授權(quán)如賦予社區(qū)黨組織對(duì)街鎮(zhèn)相關(guān)職能部門(mén)的考核評(píng)價(jià)權(quán)，賦予社區(qū)黨組織對(duì)物業(yè)公司資質(zhì)評(píng)定的參與權(quán)等等。此外，還要做實(shí)黨員雙報(bào)到制度。居民區(qū)黨組織要做好社區(qū)黨員信息庫(kù)，通過(guò)社區(qū)黨員報(bào)到的契機(jī)，了解黨員的信息，不斷挖掘社區(qū)黨員的潛在資源，同時(shí)賦予社區(qū)黨組織對(duì)于在職黨員的評(píng)價(jià)權(quán)。

（三）需求導(dǎo)向是調(diào)動(dòng)社區(qū)主體參與內(nèi)生動(dòng)力的關(guān)鍵點(diǎn)

當(dāng)前社區(qū)治理過(guò)程中，普遍面臨著社區(qū)主體參與不足的問(wèn)題。習(xí)總書(shū)記在十九大報(bào)告中指出，全黨必須牢記，為什么人的問(wèn)題，是檢驗(yàn)一個(gè)政黨、一個(gè)政權(quán)性質(zhì)的試金石。這其實(shí)是告訴了我們社會(huì)治理的價(jià)值導(dǎo)向，要把我們?nèi)嗣穹旁谑孜唬盐覀兝习傩盏恼嬲枨蠓旁谑孜弧Ｋ裕覀冏錾鐓^(qū)治理工作，首先要弄清楚老百姓的真正需求是什么。其次，我們要找準(zhǔn)社區(qū)主體的共同需求，通過(guò)共同需求來(lái)激發(fā)社區(qū)協(xié)同治理的內(nèi)生動(dòng)力，像“田園模式”的順利推行，很重要的一點(diǎn)就是找準(zhǔn)了社區(qū)主體的共同需求即安全需求。在這個(gè)過(guò)程中，我們需要充分注意兩點(diǎn)，一是要暢通主體需求表達(dá)的渠道，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、深入訪談、微信公眾號(hào)等方式暢通需求表達(dá)的渠道；二是要針對(duì)需求做好研究分析工作，尤其是做好需求分析，找出共性需求。所以，社區(qū)治理過(guò)程中，要努力摸清社區(qū)主體的需求，并在此基礎(chǔ)上找到大多數(shù)群體的共同需求，這是實(shí)現(xiàn)社區(qū)協(xié)同治理的重要前提。

（四）依法實(shí)現(xiàn)專業(yè)化治理是實(shí)現(xiàn)社區(qū)協(xié)同治理的重要手段

當(dāng)前社區(qū)治理過(guò)程中普遍面臨著物業(yè)監(jiān)管難、業(yè)委會(huì)資金監(jiān)管難、社會(huì)組織規(guī)范難等問(wèn)題，除了部分法律制度的缺乏，更為重要的是缺乏專業(yè)的監(jiān)管和指導(dǎo)。所以，依法實(shí)現(xiàn)專業(yè)化治理是實(shí)現(xiàn)社區(qū)協(xié)同治理的重要手段。“田園模式”中公安部門(mén)對(duì)于物業(yè)公司安保工作的指導(dǎo)和監(jiān)管，不僅通過(guò)法律的手段在公安和物業(yè)之間建立合法的聯(lián)系，更重要的是實(shí)現(xiàn)了專業(yè)對(duì)口的指導(dǎo)和監(jiān)管，這是我們社區(qū)協(xié)同治理過(guò)程中可以借鑒的。在社區(qū)協(xié)同治理過(guò)程中，如何依法實(shí)現(xiàn)專業(yè)化治理，一是要充分發(fā)揮政府職能部門(mén)如房管、公安、司法等部門(mén)等在社區(qū)治理中的專業(yè)指導(dǎo)作用。二是要發(fā)揮專業(yè)組織的作用，黨的十九大報(bào)告提出“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。”這其實(shí)也是強(qiáng)調(diào)了社會(huì)組織的作用。如何發(fā)揮社會(huì)組織在社區(qū)治理中的專業(yè)性，這是我們當(dāng)前社區(qū)協(xié)同治理過(guò)程中急需探索的。三是要發(fā)揮好社區(qū)治理中專業(yè)人士的作用，比如社會(huì)工作者、律師、審計(jì)人員等等。

（五）信息化治理是實(shí)現(xiàn)社區(qū)協(xié)同治理的重要途徑

面對(duì)社區(qū)治理過(guò)程中的主體互動(dòng)不暢以及治理效率不高的問(wèn)題，信息化給社區(qū)協(xié)同治理提供了很好的支撐。“田園模式”在推進(jìn)的過(guò)程中，就很好地利用了信息化的手段，比如采用了GPS定位、社區(qū)微信公眾號(hào)等等。筆者認(rèn)為，在社區(qū)協(xié)同治理過(guò)程中，我們也可以充分借鑒這些手段，一是充分發(fā)揮信息化所帶來(lái)的共享功能，通過(guò)共享功能實(shí)現(xiàn)社區(qū)不同主體的及時(shí)溝通以及資源的有效整合。二是充分發(fā)揮信息化的過(guò)程管理功能，通過(guò)諸如GPS定位、數(shù)據(jù)倒查等功能進(jìn)一步加強(qiáng)過(guò)程治理，從而提升社區(qū)協(xié)同治理的效率。三是充分發(fā)揮信息化服務(wù)管理的功能，尤其是發(fā)揮數(shù)據(jù)為管理服務(wù)的作用，通過(guò)數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)預(yù)判及時(shí)給社區(qū)治理提供解決方案，努力解決數(shù)據(jù)和管理兩張皮的現(xiàn)象。

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基金項(xiàng)目：上海市黨校系統(tǒng)課題《政府主導(dǎo)下的社區(qū)協(xié)同治理機(jī)制研究——基于閔行區(qū)的案例比較》階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：秦歡歡（1985- ），女，漢族，浙江平陽(yáng)人，中共上海市閔行區(qū)委黨校，講師，碩士研究生，研究方向：社會(huì)治理。