我國養老保險基金監管中地方政府職責的完善

楊慶凰

截至2018年底，全國17個省、自治區、直轄市委托投資基本養老保險基金8580億元，已經到賬資金達到6050億元，形成一筆巨大的公共財政收入，對于該財政收入的使用和投資監管事關國家財政和參保居民的利益安全。但是，由于中國養老保險制度起步較晚、制度不完善，政府在資金監管方面仍存在許多漏洞和缺陷。養老基金的監管無疑需要中央政府的共同努力，但有眾多學者堅信地方政府在發揮監管效用時有著不可替代的作用。因此，更應該注重地方政府在養老保險基金監管中的作用。

一、地方政府和養老保險基金監管概況

1.養老保險基金。養老保險基金是社會保險基金的重要組成部分，由政府依照有關法律法規進行監管，是為了維持勞動者的合法工作年限，以滿足國家規定的勞務發放義務，或者是一項特別基金，專門用于工人在退休后或喪失工作能力的基本生活，由國家社保機構負責征收和統籌，勞動者和企業按照工資額的一定比率共同繳納的社會保險費。

2.養老保險基金監管。養老保險基金監管是養老基金運作和管理的過程控制，也是養老基金管理的結果控制。從養老基金的監管內容中可以看出，它主要涉及基金發展模式的選擇、基金的繳費模式、運營規范、監管手段與模式以及對基金投資渠道的約束和規定等。

3.政府責任。政府責任意味著政府在其作用范圍內積極響應公眾的需求，采取積極措施，公平有效地滿足公眾的需求和利益。具體而言，在基本養老保險基金的管理中，政府扮演著“機構建設者”、“金融供應商”、“制度的穩定運行的監護者”三重角色，不同角色對政府有不同的要求。由于基本養老保險基金的管理涉及國家政策制定、國家財政收支、社會公平的維護和基金穩定運行這些內容，這就要求政府在其中要承擔系統設計責任、財政責任、政府監督等責任，政府在養老基金管理中的責任是這些具體責任的有機結合。

二、地方政府養老基金監管的理論基礎

1.政府監管理論基礎。政府監管的理論支持來自“公共利益理論”，公眾會就某些個體和社會組織的不公正、無效率或效率低下的做法，要求政府予以回應，此時政府所進行的這種回應就屬于監管，其中的政府監管發揮著改善資源配置和收入分配的功能，如果不實施監管，市場機制本身的作用可能導致社會資源的無效率或低效率以及收入分配的不公平甚至經濟不穩定。在這種理論背景下，政府作為公共利益的代言人，有進行市場監管的合理基礎。“公共利益論”的實現需要的隱含前提是：政府監管是完全有效的。然而這一假設是幾乎不能實現的。因此，在政府監管過程中，由于政府官員個體經濟理性主體的特點，在追求行動中最大化自身利益的同時，出現個體與集體利益的沖突，經常會產生“尋租”的情況，損害集體利益，最終的結果是政府監管的失敗。

2.地方政府監管理論支撐。從目前的研究來看，鮮有關于在養老基金的監管中央地方政府誰更占優勢的研究。但是，在同等性質的社會保障基金的監督下，美國學者斯蒂格勒發明的“最優分權理論”為地方政府監管優于中央政府監管提供了理論上的支持。該理論認為，地方政府在地理優勢方面更接近當地居民，更有可能掌握當地居民的特殊偏好。另一位美國學者埃克斯坦主張“按受益原則分權理論”論述各級政府應根據公共產品的服務人口進行劃分，對所有公民有益的公共產品和服務必須由中央政府提供；有利于某一地區或某一類的公共產品和服務由地方政府適當提供。從以上理論來看，地方政府往往更敏感，反應更快，更了解實際需求，能夠更有效地做出決策，在社會保障基金和養老基金的監管方面具有一定的優勢。作為全國社會保險業的總設計師，中央政府對全局的關注使得其在創新方面表現出保守的一面。如果養老基金監管的創新改革是從中央層面進行的，將涉及到廣泛的阻礙。而由于地方政府受到的限制較少，如果進行養老基金監管的改革和創新，可以采用“自下而上”的方式從國內選擇一些地方進行試點，在地方獲得成功后再推向全國廣泛實踐將取得更好的效果。

三、地方政府基金監管中存在的不足

1.地方政府監管的越位。對于養老保險基金而言，地方政府監管責任的越位主要體現在兩個方面，一方面是養老保險基金監管實行多頭管理，降低了管理效率；另一方面，過度的政府干預會影響基金的運作效率。政府實施多頭監管造成責任不明確，存在著極大的隱患。第一，政府幾乎壟斷了養老保障基金的行政監管，市場和社會監督起不到實質性的作用，降低監管效率，容易滋生眾多消極問題。第二，如果單純依靠政府實施行政監督，不引入社會監督權力，忽視公民意見，可能會降低公民對政府的信任，導致退保等連鎖反應。

2.地方政府監管的錯位。地方政府監管的錯位體現在縱向和橫向上。在縱向上，主要是中央政府和地方政府的職能錯位；在橫向上，主要是各級政府部門職能之間的錯位。中國養老基金監管制度是一種分散的監管模式，包括勞動保障部門的行政監督、財務監督、審計監督、內部控制、法律監督和社會監督六個層面。在實際監督中，不同的職能部門，特別是地方政府部門，存在職能的交叉和混亂、責任認定不明確等混亂管理，不利于社會保險基金監管工作的開展。

3.地方政府監管的缺位。地方政府監管的缺失主要體現在基金監管法律的不完善上。由于中國社會保障起步較晚，社會保障立法相對較晚，《社會保險法》于2011年7月1日起正式實施，承擔著中國社會保障領域的基本法的作用，但仍缺乏標準化可操作化的法律保障，而社會保險基金監管的不完善將直接影響到地方基金監管的規范化。雖然一些地方政府已經引入了一些社會保險基金監管方法，但這些是一些規范性文化，法律層面較低，而且規定不是針對性的，在實際操作過程中，往往找不到相應的法律依據，理論與實際對不上。

四、完善地方政府基金監管職責的對策

1.加快推進基金監管的合法化、標準化進程。推進養老保險基金監管的合法化、標準化進程是提高政府養老基金監管效率的重要因素。國家應盡快制定相關監管法律，確保所有社會保障工作符合法律規定。地方政府應根據國家法律，結合當地社會保險基金的基本情況，研究制定適合當地條件的養老基金規章制度，使得《社會保險法》對養老基金的監管原則進一步明確和體現。地方政府應加快制定基金監管規范性文件，包括社保經辦機構內部控制辦法、社保基金投資運營辦法等，進一步明確和加強地方政府對養老基金監管的責任。

2.推動基金運作的所有環節同步建設。養老保險基金的運作包括征收、管理、使用、監督四個環節。具體要做到：一是“征收”環節，即搞好系統建設，提高群眾思想意識形態，提高多管齊下的參與水平，確保資金充分收集；二是“管理”環節，在基金收支管理上，要嚴格依法管理，創新管理方法，運用科學手段，提高使用效率，盡可能杜絕違法違規行為的發生；三是“使用”環節，通過制定養老保險基金的運營和使用過程，嚴格按照程序和規定規范使用基金，從源頭上控制違法行為的發生；四是“監督”環節，要完善監管體系，充分整合行政監督、財務監督、審計監督和社會監督，提高管理效率。

3.著重加強投資運營環節監管。養老基金的監管要側重于投資和經營的增值環節。2015年，國務院印發了《基本養老保險基金投資管理辦法》，鼓勵養老金入市投資股票、股票基金、混合基金、股票型養老金產品。在監管養老基金的投資和運作方面，專業投資機構更方便了解市場，獲取收益更專業，規避風險更有經驗。因此，養老保險基金的保值和增值任務應當交給市場、專業機構和專業人士。具體措施地方政府可以遵循國家社會保障基金理事會的做法，通過公開招標選擇第三方機構來進行養老保險基金的專業管理。首先，地方政府要引進“基金投資管理人和托管人”制度，將一些不擅長的工作轉移給專業的第三方組織。地方政府此時需要在兩個大方向上進行把握：一方面，限制投資渠道和投資比例，盡可能提高利潤率；另一方面，多個產品購買分擔風險并盡可能確保安全。其次，地方政府應規范養老保險基金投資運營合同制度。確定托管人、被托管人和監督人之間的權利和義務。再其次，地方政府必須保留儲備金，保證在地方養老基金投資失敗的情況下，地方政府有能力開展財務托底，確保當地養老保險待遇不降低，維護社會和諧穩定。

4.加強基金監管的內部管理。政府不僅在為養老基金的監管提供良好的外部環境的同時，還要關注自身的發展以應對不斷變化的外部環境。首先，政府須強化內部管理意識。要積極轉變監督觀念，協調多方關系，共同合作，確保溝通渠道暢通，共同完善社保基金監管；其次，政府應優化內部控制。堅持崗位和職責分離的原則，繼續優化內部政府管理。并通過內部控制幫助各監督機構加強其管理和監督能力；再其次，要提高養老保險基金監督管理的科技水平，促進內部管理，提高效率。

5.構建多元的監督體系。在養老基金監管的外部環境不斷變化的情況下，養老基金監管面臨的挑戰比以往更加復雜。目前已形成多元化的監督體系中行政監督的現狀和地位并沒有明顯變化，并不能應對當前的現實性挑戰。為此，地方政府應在科學分工的基礎上建立多元化的監督體系，共同促進養老基金的保值和升值。第一，要建立信息披露制度，增強地方政府與社會的聯系，快速做出決策應對和行動反映；第二，一方面要為社會監督創造良好的外部渠道，讓公眾便于了解社保基金的真實情況；另一方面可在網上搭建公眾交流平臺，讓民眾建言獻策，從而加強社會監管的力度。

（作者單位：湖南師范大學公共管理學院）