就業促進視角下我國失業保險制度的完善

尹藝霖

我國作為人口大國，隨著社會經濟的發展，龐大的人口基數使得勞動力供求發生嚴重傾斜，就業結構性變動成為當下經濟發展過程中不可避免的問題。建立具有保障失業者基本生活、幫助失業者高效再就業功能的失業保險制度愈發重要。我國失業保險制度成立時間較短，制度尚不完善，在實踐中更加注重保障功能而忽視其就業功能。為保證失業保險可持續發展，我們需要從就業促進的視角下對現行失業保險制度進行分析，找到失業保險制度運行中存在的問題，并進行相應的調整和完善。

一、我國失業保險制度運行現狀

1.覆蓋范圍擴大，參保人數上升。我國失業保險制度覆蓋范圍受經濟發展和社會變革的推動而逐步擴大。制度建立初期主要實行于國企事業單位，而后為適應經濟形式、政策環境的變化，擴大至各私企、民營企業，近年來有少數地區嘗試將農民工也納入保障范圍。總體來看，全國范圍參保人數從1994年開始逐步穩定上升，數據顯示1994年參保人數為7967.8萬人，至2017年參保人數增至18784.2萬人，平均每年增加450.7萬人。農民工參保人數也在不斷增加，2007年農民工參與失業保險的人數為1150萬人，至2016年增長至4659萬人，平均增長率為19.8%。以上數據表明我國失業保險覆蓋面正在逐步擴大。

2.失業保險基金收入不斷增加。隨著失業保險參保人數的增加，失業保險基金收入規模不斷擴大，但參保人數增速小于基金收入擴大速度，這說明我國失業保險征繳力度在加強。失業保險金支出也在逐年增加，但支出增加的幅度不及收入增度，這說明我國失業保險制度可能存在繳費基數過高或者保障力度不足等現象。

3.側重保障功能，促進就業功能發揮不足。我國失業保險制度建立以來，基金支出水平不斷提高，人均領取失業金隨之增加，失業保險待遇在逐步上升。但是失業保險制度的就業功能沒有發揮應有的作用：上世紀末，德國就業促進項目支出占失業保險基金總支出的比例就己達到54%，而我國在2010年，用于促進就業的失業保險基金支出僅占總支出的7.2%，這說明我們與發達國家之間的差距依然很大，失業保險基金在促進就業方面的支出還有待提升。

二、制約失業保險促進就業功能發揮的主要因素

1.保障范圍狹窄。我國失業保險參保人數穩步增加，但制度覆蓋率仍有待提高。一方面，2017年底我國就業人口為77640萬人，失業保險參保人員為18744萬人，全國失業保險覆蓋率為24.2%，而國際勞動組織規定失業保險最低應覆蓋50%的就業人口，由此可見我國失業保險規模遠沒有達到國際標準。另一方面，我國現行失業保險制度保障對象以城鎮職工為主，近年來為適應經濟發展，部分地區嘗試將農民工和高校應屆畢業生納入保障范疇，但這些措施并沒有在全國普遍實施，農村勞動者、鄉鎮企業員工、個體戶、靈活就業人員等高失業風險群體尚未納入失業保險保障范圍，這違背了失業保險制度的普遍性特征，客觀上制約了失業保險制度發揮促進就業功能。

2.給付機制不合理。首先，我國失業保險金發放標準不合理。參保人員繳費時以其工資收入為繳費基準，但成為失業者后其領取的失業保險金水平與其繳費工資無關，失業保險金給付標準由當地政府確定，一般設置于當地最低生活保障與最低工資標準之間，這樣的制度設計有失公平。有國內學者研究得出，我國的失業保險的支付標準僅達到平均工資的34.9% （均值），東部發達的省市平均工資的替代率很多達不到25%，而在發達國家的失業保險金月標準一般為本人失業前工資的50%～60%，發展中國家一般在失業前本人工資的40%～50%。失業保險金過低無法滿足失業者基本生活需要，同樣抑制了勞動者的參保熱情。其次，失業保險金發放時間過長，發放方式不合理。我國的失業保險金發放特點是“低效益，長時效”，發放期限為24個月，發放方式采用按月等額模式，失業者容易因為過長的給付期限和穩定的失業保險金收入趨于安逸和滿足，對失業保險金形成依賴，在失業保險金領取期限中不主動尋求工作。

3.再就業服務體系不健全。首先，我國失業保險就業培訓缺乏足夠的資金支持和完善的管理體系，就業培訓機構因資金不足、管理不善等原因，無力針對失業者個人特點設置培訓內容。培訓內容單一、培訓項目與勞動力市場需求脫節等問題時常發生，失業者難以真正從就業培訓中汲取符合自身的有效信息。其次，失業保險職業介紹功能發揮不足。我國的職業介紹服務手段以舉辦招聘會為主，但招聘會參與企業不確定，無法保證與求職者的個人需求相匹配，求職者通過參加招聘會求職成功的概率較低。

4.缺乏激勵措施。我國失業保險給付時間過長且對于失業保險金領取資格的審核較為寬松，這導致部分失業者沒有就業欲望卻領取失業保險金，這是制度激勵不足造成的后果。此外，我國失業保險缺乏經濟激勵，沒有對尋求工作的失業者提供足夠的經濟支持，部分失業者因經濟壓力局限于本地區，崗位可選擇性小、求職效率低，不僅打擊失業者求職熱情，也加重了當地的就業壓力。而政府對于積極支持再就業政策的企業，的優惠政策只會在特殊時期作為應急措施出臺，沒有形成固定的優惠措施，不利于鼓勵企業長期吸收再就業人員。

三、強化失業保險制度就業功能的對策建議

1. 擴大失業保險制度覆蓋范圍。失業保險制度建立的目的是保障所有面臨失業風險的勞動者，但在實際運行中，受到經濟發展程度、運行成本等因素的制約，制度實際覆蓋范圍較小。失業保險以高覆蓋率作為充分發揮促進就業功能的前提。針對多樣化的失業群體，要逐步拓寬制度覆蓋范圍。擴大我國失業保險覆蓋范圍可以考慮的路徑是：就地域而言，先城市后農村；就行業而言，先工業、服務業，后農業，逐步覆蓋至全體有失業風險的勞動者。

2.完善繳費方式。首先，當前我國失業保險繳費費率一刀切、保險金定額發放，制度缺乏彈性，需要根據我國經濟發展特點進行改革。實行差別繳費費率，更符合我國失業保險制度的運行需要，有利于激勵企業參加失業保險，并且在一定程度上起到預防失業的作用。其次，還應將繳費時長與繳費費率掛鉤，繳費時間越長費率越低，以此降低企業負擔，鼓勵企業長期參保。

3.建立動態給付模式。我國現行失業保險制度給付期過長、給付標準缺乏彈性，國外失業保險制度的經驗表明，采用遞減的支付方式會有更優的效果，即失業保險金隨失業時間增長而減少，可以給失業者較多的經濟壓力，刺激其主動尋找工作，減少失業時間。同時為體現公平效率原則，應將失業者的繳費金額作為失業保險待遇的參考因素。此外，在確定失業保險金待遇時也應適當考慮失業者的家庭負擔、經濟狀況等相關情況。

4.完善再就業服務體系。完善再就業服務體系，提高再就業服務質量是幫助失業保險制度發揮促進就業功能的必要途徑。首先，提高再就業培訓服務質量。職業培訓的內容應以市場需求為導向進行設置，培訓師資應聘請高素質人才，培訓機構應完善自身基礎設施，為失業者提供良好的培訓環境。失業者在培訓結束時應進行考核，評估培訓效果。同時，參加培訓者可對培訓課程提出建議，用于后續課程的改進。其次，向勞動者提供高效的職業介紹服務。相關機構應健全信息收集機制，準確收集雇用單位與失業者的信息，針對失業者特點制定出專門的職業規劃方案，進行有效的職業介紹，提高再就業效率。

5.建立再就業激勵機制。首先，要激勵企業吸收再就業人員。政府可通過適當降低失業保險繳費費率等經濟性手段減輕吸收再就業人員企業的繳費負擔，為企業長期吸收再就業人員創造條件。其次，要鼓勵失業者主動就業。對于自主創業、自謀職業的人員可免減其創業期間的稅費、提供小額免息貸款；對跨區域求職的失業人員發放求職補貼，報銷異地求職所需的住宿、交通等必要費用，減輕失業者異地求職成本，以促進勞動力全國性流通，提高再就業效率。

（作者單位：華東政法大學）