培育公職人員憲法思維提升實施水平的調研

尤杰

當前培育憲法思維是廣大公職人員積極響應中央要求、提升履行憲法使命能力的必然要求。筆者在市域范圍內進行了充分調研，對現有舉措進行了梳理，并提出在現有機制措施基礎上進一步培育公職人員憲法思維的一些思考。先要明確憲法思維與其他部門法思維的聯系和區別，還要進一步完善憲法思維培育的內外環境，其重點在于細處著手塑造正確的權力觀，從而提升憲法的實施水平。

2018年3月11日，現行憲法第五修正案正式表決通過，修正案中確立的憲法宣誓等諸多變化，將憲法的價值和尊嚴提升到全新的高度。憲法是公權力的賦權之法、更是公民權利的保障書。憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施。黨的十九大、十九屆二中全會對國家工作人員特別是對領導干部進一步提升憲法意識、維護憲法權威提出了明確要求并進行了系列部署，培育憲法思維是廣大公職人員積極響應中央要求、恪守憲法職責、提升履行憲法使命能力的必然要求。

一、憲法意識、憲法思維及當前公職人員的憲法思維現狀

憲法意識包括對憲法內容的認知、地位作用評價以及內化為具體的行為準則。筆者認為，憲法思維不能等同于憲法意識，它是憲法意識的高級階段，是具有明確決策及行為指向性的憲法意識，通過言論及行為加以表現。憲法思維是憲法文本規定和憲法原則、精神在公職人員中的內化反映，將影響公職人員的言行、決策和具體的履職行為。憲法思維必然蘊含著愛黨愛國愛社會主義、維護民族團結的核心價值需求，也包含著尊重和保障公民權利、嚴守權力邊界、依法奉公履職、監督制約權力等現代法治理念。公職人員的憲法思維水平也直接影響公職人員在工作中運用憲法、實施憲法的水準，因此培育公職人員的憲法思維是切實提升公職人員憲法實施水平的重要內容。

在調研中發現，牡丹江市以“法治建設年”為牽動，多家機關單位都將憲法作為學法普法的重要組成部分，以講座等形式進行了專門學習。通過各單位各種形式的學習、宣傳，公職人員在對憲法內容的認知上、地位作用的評價上都有較大進步，特別是最新憲法修正案通過以后，各單位紛紛掀起了學習憲法的熱潮。但是在調研中發現，仍然存在缺乏憲法法律信仰、將憲法作用混同于具體部門法、對憲法表面尊重實則忽視、對憲法法條規定不愿深入了解的個別問題。具體履職中仍然不同程度存在：官本位思想、行政效率低、程序環節繁瑣、工作職責不明晰、執法不規范、 不作為慢作為、群眾參與走過場、忽視群眾正當權利，對群眾監督、組織監督心存抵觸、對于權力監督的常態依然存在僥幸心理等一些逆憲法思維的個別現象。

二、培育公職人員憲法思維的機制措施

筆者在調研中了解到：牡丹江市緊緊圍繞《法治政府建設實施綱要》和《黑龍江省法治政府建設實施方案》確定的目標任務，印發了《市2018年度法治政府建設考核方案》、《關于落實“法治建設年”工作任務實施方案》，特別是習近平總書記在深入推進東北振興座談會上發表重要講話以后，全市更加注重解放思想和營商環境優化，力求高質量的加強法治政府建設，為全面全方位振興提供堅強法治保障，并在客觀上促進了公職人員憲法法律意識的提升，也有助于提升運用憲法思維解決實際問題的能力和水平。牡丹江市開展的這一系列富有成效的舉措，部分梳理如下：牡丹江市認真開展市政府規范性文件的合法性審查工作，進一步提高規范性文件制發質量；加大規范性文件備案審查力度，確保全市各級行政機關政令統一；開展全市規范性文件清理工作；發揮了政府法律顧問作用，參與重大合同的審核把關，參與市政府重大決策工作，為市政府部門提供法律顧問咨詢服務；通過推進減政放權、優化審批流程、強化“互聯網+”服務、加快流程再造工作深化政府改革，著力提高行政效率；在扎實推進地方立法工作中堅持科學論證要求、廣泛聽取民眾意見，順利完成了年度立法任務；通過重大決策集體討論決定、嚴格履行決策法定程序、充分聽取法律顧問意見、完善決策風險評估機制、強化規范性文件管理等舉措提升依法決策水平；通過完善落實“四張清單”、完善行政執法程序、開展失信違諾清理、加強行政復議工作來強化行政監督、推動權力規范運行；通過開展壟斷行業專項整治、抓好重點領域市場監管、強化環境保護領域執法來深化依法履行職責和行政執法工作；通過加強人民調解、加大信訪工作力度、全力抓好安全穩定、加快社會誠信建設來加強社會治理，全力維護和諧穩定。

通過這些規范性文件管理的相關舉措，保證了規范性文件與法律的一致性，從源頭上避免違法行政問題的產生，為我市公職人員樹立憲法法律意識以及進一步優化營商環境提供有力的制度保障；其他依法決策、依法立法、簡化辦事流程、規范辦事、執法監管機制的建立，增強了公職人員特別是領導干部樹立憲法信仰的內在動力，也為公職人員營造了樹立憲法意識、培育憲法思維的外在環境。

三、在現有機制措施基礎上培育公職人員憲法思維的幾點思考

1.首先要明確憲法思維與其他部門法思維的聯系和區別。憲法思維也是一種合法性的決策考量，屬于宏觀上法治思維的范疇，但是與具體的部門法律的意識和思維（如行政法思維、民法思維）相比，其具有全局性、宏觀性的特點。樹立憲法思維，就要在認可現有憲法文本規定的基礎上，依據憲法原則、精神、追求的價值，對當前出現的熱點問題、現實困難進行制度、機制、社會關系層面的深入探析，從而在根本上增強樹立法治信仰的原動力，這是具體部門法思維所不能比擬的。

2.進一步完善憲法思維培育的內外環境。思維的培育既需要內在的動力也需要適宜的內外環境，外部監督及評價機制的不斷完善，將有力推動公職人員憲法思維的形成及依法履職能力的提升。在內部環境的營造上，要注重一個單位、科室憲法法律文化氛圍的營造，通過多種形式強化規則意識、服務群眾意識、敬畏權力意識、尊重并保障權利的意識等；在外部環境的營造上，進一步建立健全群眾行使權利的途徑，豐富批評、建議的方式方法，真正能夠從憲法層面不斷提高人民群眾的權利意識、公職人員的履職盡責意識。

3.憲法思維培育的重點在于正確權力觀的塑造。一些職務犯罪、漠視群眾權利行為產生的根源就是權力來源不清，割裂了權力與人民的聯系。憲法作為我國法律體系的根本大法，和具體法律相比，權力來源的規定更加明晰，深入學習憲法也就更加明確了公職人員手中的權力來自于人民的賦予。只有樹立正確的權力觀，才能夠進而嚴守權力邊界、密切與人民群眾的聯系、尊重和保障公民在公權力面前的各項權利。權力觀屬于個人精神領域，權力觀的重塑不能就宏觀論宏觀、就憲法原則論憲法原則，更不是單純的法律后果恫嚇，要從憲法文本的細處著手，進行詳細的闡釋和梳理，使公職人員明晰權力倫理、自覺遵循法治的思考過程進而進行正確的行為決策。[此課題系2018年度牡丹江市委黨校課題]

（作者單位：牡丹江市委黨校法學教研部）