堅持深化機構和行政體制改革

胡迪迪

我們黨歷來重視行政體制的改革和創新，到現在五年一次的改革已成為慣例，面對新時代新任務提出的新要求，我們黨深刻認識到目前機構設置和職能配置全面統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局的要求還不完全適應。黨的十九大對深化機構和行政體制改革作出重要部署，黨的十九屆三中全會作出了關于深化黨和國家機構改革的決定。一分部署，九分落實。在中國社會主要矛盾發生變化，中國特色社會主義發展關鍵時期，如何通過機構和行政體制改革提升政府治理的有效性，進而推進和解決人民對美好生活的需要，是我們需要思考的問題，基于此，主要針對目前行政體制改革存在的問題以及如何深化機構和行政體制改革來探討。

一、目前機構和行政體制改革存在的問題

1.黨政機構重疊、職責交叉、權責脫節問題比較突出。在我國實際上有兩套管理系統，一是黨委機關系統，二是政府機關系統。黨委機關除了對重大政策和主要人事的組織領導外，還有歸口管理的制度，把政府工作按性質劃分為政法口、農業口、文教口、外事口等，由同級黨委常委分口負責，以加強黨對政府行政工作的領導。這樣，黨委機關和政府機關對同一管理事項就存在兩個不同的管理部門。在這個基本領導格局之下，黨和政府的職能如何劃分，特別是黨委如何有效領導政府工作而又不代替政府的工作等。這些問題都還沒有完全解決好。

2.政府機構設置和職責劃分不夠科學。政府職能存在越位、錯位、缺位現象，不該政府管的事政府管了，該管的事情沒有管到位，管理職能重疊和交叉。比如過去，我們國家的醫療保障工作由不同的部門來管理，如人社部負責城鎮職工和城鎮居民基本醫療保險生育險，國家衛計委負責新型農村合作醫療，國家發改委負責藥品和醫療服務價格的制定，民政部負責醫療救助，這樣不免產生推諉扯皮等問題。

3.中央和地方機構職能上下一般粗，權責劃分不盡合理。長期以來，中央與地方機構設置和職能配置存在“職責同構、上下對口，左右對齊”的問題，但由于我國幅員遼闊，在全國行政區劃中，不僅存在因管理層級不同而導致的管理職責不同，還存在經濟文化發展水平、產業結構和發展規劃、民族構成等方面的差異，這都決定了在機構設置和職能配置上要因地制宜。中央和地方在事權和財權的劃分上也存在不合理的現象，目前縣鄉兩級承擔了80%以上的事權，卻只有20%的財政支配權，事權和財權極不相稱。致使地方想做事卻沒有相應的財力和權力。基層權小、責大、事多已成為基層治理的困局。

4.機構編制科學化、規定化、法定化相對滯后?！盎炀幓鞃彙薄⒊庍M人長期存在，這有時候并不是用人部門有意為之，工作那么多，人手又不夠，只能借調和聘用人員。另外編制管理不太科學，在一些地方，編辦是三管三不管， 管廟不管神、管編不管人、管職能不管運行。編制管理的立法也比較滯后，國務院制定的兩個機構編制專項行政法規已有十幾年的時間，其中有些規定比較原則， 缺少可操作性。而且這些專項規定中，位階最高的是行政法規，其他的都是一般規范性文件，約束力不強，對違規問題的處理處罰不嚴， 這也是一些地方在機構編制方面屢闖紅燈、敢闖紅燈的原因。

二、深化機構和行政體制改革的重點領域

針對這些問題，我們黨加強頂層設計，出臺了黨和國家機構改革方案和國務院機構改革方案，為深化機構和行政體制改革指明了方向，新一輪的機構改革方案，正在通過采取有力的措施對上述問題予以破解克服。

1.完善堅持黨的全面領導的制度。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。第一，建立健全黨對重大工作的領導體制機制。加強黨的全面領導，首先要加強黨對涉及黨和國家事業全局的重大工作的集中統一領導。比如，將中央全面深化改革領導小組、中央網絡安全和信息化領導小組等改為委員會，體現黨對于改革、網絡安全、外事等工作的長期領導。第二，強化黨的組織在同級組織中的領導地位。理順黨的組織同其他組織的關系，更好發揮黨總攬全局、協調各方作用。第三，更好發揮黨的職能部門作用。優化黨的組織、宣傳、統戰、政法、機關黨建、教育培訓等部門職責配置，加強歸口協調職能。例如，將中央機構編制委員會辦公室歸口中央組織部管理，將國家公務員局并入中央組織部。第四，統籌設置黨政機構。黨的有關機構可以同職能相近、聯系緊密的其他部門統籌設置，實行合并設立或合署辦公。將國家民族事務委員會歸口中央統戰部領導，將國家宗教事務局、國務院僑務辦公室并入中央統戰部。第五，推進黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革。健全黨和國家監督體系，完善權力運行制約和監督機制。例如，將監察部、國家預防腐敗局的職責，最高人民檢察院查處貪污賄賂相關職責整合，組建國家監察委員會，同中央紀律檢查委員會合署辦公。

2.優化政府機構設置和職能配置。①合理配置宏觀管理部門職能。這次圍繞規劃、財稅、金融、審計等這些帶有綜合管理職能的部門進行了比較大的調整，最具代表性的就是國家發改委，一共有七項職責都被轉移出來了，這樣就使國家發改委能夠有更大的精力來關注宏觀戰略規劃，減少微觀事務管理，更好地改善我國宏觀調控。②深入推進簡政放權。最大限度減少政府對市場資源的直接配置，激發各類市場主體活力，營造良好營商環境。在這方面比較典型的例子是天津濱海新區一枚印章管審批和浙江省的最多跑一次，這些地方在優化審批服務流程、整合審批職責上下足了功夫，已成為推進簡政放權的名片。③完善市場監管和執法體制。例如組建國家市場監管總局。從目前運行情況來看，成立不到一年國家市場監管總局多次應對解決棘手問題。去年7月，長春長生“問題疫苗案”爆發，由國家市場監管總局對案件相關工作人員進行問責。11月，該部門出臺《疫苗管理法》（征求意見稿）。12月，“保健帝國”權健亂象遭曝光，市場監管總局再次采取措施，聯合多部門啟動整治保健市場亂象百日行動。④改革自然資源和生態環境管理體制。組建自然資源部和生態環境部，為打贏藍天、碧水、凈土三大保衛戰提供組織支撐。⑤完善公共服務管理體制。這一次機構調整的重點在公共服務職能上面，比如成立應急管理部，該部門一年內先后整合原11個部門的13項職責，成立以來，應急管理部的工作組不斷奔赴全國，應對各類突發事件，迅速處置了金沙江和雅魯藏布江堰塞湖、超強臺風“山竹”、重慶公交墜江、蘭海高速交通事故等緊急情況。⑥強化事中事后監管，改變重審批輕監管的行政管理方式，把更多行政資源從事前審批轉到加強事中事后監管上來。創新監管方式，全面推進“雙隨機、一公開”和“互聯網+監管”。⑦提高行政效率。精干設置各級政府部門及其內設機構，科學配置權力，減少機構數量，簡化中間層次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率組織體系。

3.理順中央和地方的關系。十九屆三中全會強調要“統籌優化地方機構設置和職能配置，構建從中央到地方運行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系”。首先是要根據地方政府職能特點來優化機構設置及職能配置，同時要賦予省級及以下政府機構更多自主權，增強地方治理能力，把那些直接面向基層、量大面廣、更加適合地方管理的事務下放給地方。從目前各地已出臺的機構改革方案來看，各省市既與中央保持總體步調一致，同時各地還因地制宜設置了符合區域實際的部門。另外在設立基層政府機構上，應考慮基層政府面向群眾的特點，按照簡約高效的要求，整合相關職能和機構，設立綜合性機構，對上級政府機構既可“一對多”，也可“多對一”，并實行治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理放到基層，增強基層治理能力。

4.推進機構編制科學化、規定化、法定化。黨的十九大提出要“統籌使用各類編制資源”，十九屆三中全會提出要加大統籌調配力度，建立動態調整機制，強化剛性約束等新要求。因此，建立嚴控總量、盤活存量、機構編制法定化是改革思路。一是盤活存量。首先是加大統籌編制調配的范圍和力度，破除部門間、地區間、層級間、身份間的編制使用壁壘靈活調劑或周轉使用各類編制資源。比如安徽省首創的編制周轉池制度，就是根據事業單位人才隊伍和服務能力的建設需要，在事業編制總量內調劑一定規模事業編制，建立事業編制周轉池，供事業單位周轉使用。一定程度上解決了“空編不用”和“無編可用”的矛盾。二是“人隨事走”。編制資源是用來履職的，應當隨著職能變化及時調整，職能弱化的核減，職能強化的增配。例如，隨著簡政放權深入，可將原來主要從事行政審批的人員編制崗位轉移到監管或服務崗位，按照事業單位分類改革的思路，將行政類事業單位人員轉為行政編制，經營類事業單位人員轉為企業編制，公益類事業單位實行更加符合實際的編制管理方式。三是以政府機構編制法定化鞏固改革成果。主要包括：完善政府組織機構基本法，研究制定機構編制法；推動配套立法，完善公務員法、預算法、監察法相關法律法規，形成相互銜接配套的機構編制法律法規體系 ；加強和完善部門“三定”規定，全面推行政府部門權責清單制度，實現權責清單同“三定”規定有機銜接，有效規范和約束政府部門履職行為，加快形成職責明確、依法行政的政府治理體系。

三、結語

此次機構改革的落實時間，被定為一年之內。距離改革任務基本完成，僅剩一個月左右。所有地方機構改革任務2019年3月底前基本完成。如果說2018年是機構改革落實年，2019年則是改革后全面開展工作的開局之年。機構改革目前只實現了機構調整，但職能轉變并不是自然而然發生的，需要主動為之，為此我們需要明確一個原則，機構改革本身并不是終極目標，其終極目標還是要有利于經濟社會的發展，有利于政治的穩定，有利于老百姓的幸福生活。[基金：蚌埠市委黨校一般研究課題“互聯網思維與地方政府治理創新”階段性成果]

（作者單位：中共蚌埠市委黨校）