公路養護管理中存在的問題與改革措施

張文明

近年來，四川公路建設發展迅猛，對公路養護提出了更高要求。但現有養護單位體制機制存在諸多問題，致使養護水平、標準化養護、機械化養護、應急救援還不能適應公路養護改革發展的需要。2011年3月23日，《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》發布，明確了事業單位分類改革的整體思路框架和改革的時間表，事業單位體制改革迫在眉捷。本文就目前公路養護工作中存在的幾個問題進行思考。

一、目前公路養護管理存在的突出問題

1.人員編制雍腫，勞動效率低下。目前，公路養護單位現有人員80%是過去的職工輪換和企業調入，存在人員雍腫，數量龐大，養路與養人費用矛盾突出的問題。①現有人員文化水平普遍較低，專業技能不高，“等靠要”思想根深蒂固，缺乏積極進取精神。②人員業務培訓未跟上，基層養護停留在體力勞動加簡單機械操作的層面。③待遇不高，留不住人，專業技術人員流入不暢，隊伍老齡化，團隊整體技術力量不足，達不到養護工作要求。④分散養護作業，人員和機械的投入嚴重不足。

2.機械化養護水平不高。公路養護暢安舒美的目標，對機械化養護提出了更高要求，而現有機械化養護水平與現實需要還存在較大差距。①養護模式老化，專業隊伍不健全。目前基層養護班組仍實行平均分配的分散作業，采用簡單的機械加人力的方式完成保潔修補工作，養護成本較高，離養護標準化差距大。②重建輕養，養護機械配置不足。因資金投入不足，先進的、大型的專業養護機械配置不完善。③專業施工機構管理與操作人員較少。部分養護單位缺乏專業施工管理機構，機械操作人員不足，平時不注重人員的教育培訓，造成機械化養護技術經驗積累很不足，甚至部分機械閑置，機械設備利用率低。

3.管養不分，管理方式落后。現有養護體制，各縣局到養護站既是管理者，又是養護生產者，管養責任不明，嚴重制約了養護事業的發展。①養護管理方式單一。目前各管養單位仍實行養護站為基層養護單位，按養護里程核算人員，再將養護任務分配到具體人員，搞平均主義，工作缺乏主動性、積極性。②養護經營方式單一。現有養護單位是財政全撥事業單位，以撥款經費養路。然而公路養護是季節性較強的工作，單一的經營方式無法充分利用好閑置的人力和物力資源，效益不明顯，資本積累薄弱，單一財政投入力不從心，現行體制限制了多種經營方式的發展。

4.政策落實與改革發展的節奏較慢。交通部早在1985年就明確提出了公路養護機械化發展方向，《農村公路管理養護體制改革方案》進一步提出管養分離，推進公路養護市場化的方向，2011年國務院出臺了推進事業單位改革的指導意見，明確改革時間要求。但因各種歷史原因，全國各地改革步伐參差不齊，而省內的改革步伐相對慢了一些，養護機械化投入較少，專業養護隊伍不完善，與不斷提升的路網交通維護要求，還有一定差距。養護單位隊伍老齡化，“等靠要”思想根深蒂固，滿足于現狀，摸石頭過河的改革探索試點工作不夠積極大膽，缺乏主動能動性，廣大干部職工沒有切身體會到完善的養護機制產生的市場效益和先進機械化養護作業的高效率，大多數人員持觀望態度。

二、養護管理體制機制改革的方向

1.管養分離，事企分開。根據中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見，加快管養分離、政企分開步伐，穩步推進公路養護市場化。合理分配管養人員、設備、資金，在推行養護生產企業化管理的基礎上，進一步明晰管養責任，實行養護任務按預算定額撥付資金費用的方式，加強管理層的檢查考核驗收。加大投入，政策傾斜，充分利用稅費減免、小微企業發展等政策，以消化現有人員、引進專業人員為基礎，建立現代公路養護企業，逐步實現管養分離、推行企業化管理、向養護公司化轉型，到建立獨立的現代公路養護企業。

2.實行生產目標責任制，嚴格合同管理。管養分離后，養護單位按照管理單位下達的目標任務，將養護年度計劃實行分解和打包，擇優選擇人員、優化組合機械，分包到養護班組或個人。同時按照各項目標任務要求層層簽訂養護承包合同。將各項養護工程按質量、進度、費用等要求簽定工程施工合同，明確權利與義務，按實際完成的目標任務進行結算，管養雙方嚴格合同管理，明確風險責任。

3.組建機械化養護中心。引入公路養護的競爭機制，大力發展專業養護機械化，組建機械化養護中心是方向。①配置完善機械設備，提高科技化水平和利用效率，可將大量基層人員從繁重體力勞動中解放出來，降低養護成本，提高標準化養護質量，從而為進入市場競爭、提高經濟效益和社會效益打好堅實基礎。②各地要做好養護中心的規劃選址工作，以利于材料的采購與運輸，利于環境保護，利于機械設備的安全運行，爭取多方投入，加快中心的建設進度。

4.參與市場競爭。①大力推行養護單位內部日常養護作業招投標，實現分區分片擇優分配，按勞分配，多勞多得，甚至可以面向社會采購日常養護服務。②實行機械化養護中心的企業化管理。可以成立獨立法人實體，不僅能承擔大中修養護工程，而且能參與公路工程招投標市場競爭。通過進入市場鍛煉隊伍、總結經驗，不斷提高養護服務質量，不斷提高養護人員的福利待遇。

三、對策措施

未來20年內我國公路仍處于建設期，這不僅是一個挑戰，也是一個機遇，發展才是硬道理。只有走入市場，改革體制，完善經營機制，才能打造出敢于競爭的優秀團隊。

1.轉變觀念，政企分離。公路養護體制改革涉及面廣，困難多，是一項艱巨的任務。①要統一思想，樹立信心。要以改革創新為目標，以員工能享受改革紅利為底氣，統一思想認識，樹立必勝信心、堅決打贏這場改革攻堅戰。②分段實施，逐步推進。領導層要制定出統一的發展規劃，明確近遠期目標，分階段實施具體步驟，在內部率先試點養護競爭承包和社會化購買服務，逐步實現改革總目標。③轉變經營思想，加快轉型。為進一步降低養護成本，要向現代服務業轉型，實現機械化養護管理型向經營型轉變，追求良好的經濟效益和社會效益。實行管養分開，養護作業采取企業化經營，在政策扶持下逐步弱化財政投入，強化了獨立核算，自主經營，走向市場，可采用股份制等方式增強主人翁責任感。

2.精減人員，提高素質。減少人員、提高素質，要通過對養護人員分流或競爭上崗，擇優選擇的方式，達到減人增效的目標。要建立健全順暢的人員流動機制，讓部分人員自愿進入市場經濟，分流到已有或在建的路橋公司。妥善安置競爭離崗人員，加強競爭上崗人員業務技能培訓，不斷提高理論和業務水平，鼓勵技術人員參加國家職業資格考試，培養掌握各類專業機械操作技能人員，吸取年輕化技術管理人員，不斷積累人才，為養護機械化生產和參與市場競爭打下良好的人才基礎，搞好團隊建設。

3.企業化管理，專業化經營。①加大養護企業化轉型步伐，建立獨立經營的企業法人實體，向社會提供公路養護服務，走向市場，參與省內外的公路工程建設，充分發揮自主經營的模式，多種經營方式開展業務，使養護行業走上規模經營的集約化發展道路。②組建公路養護機械化專業隊伍。在企業內部進行合理分工，依據施工人員的技術特長組建專業化的路面養護、橋梁養護、綠化養護、附屬設施養護等專業隊伍，有計劃的協調處理各種病害和隱患。克服分散養護方式的不足，提高質量的同時降低養護成本，是規模化、效益化的發展方向。

4.機制創新，細化考核。習總書記強調，唯創新者進，唯創新者強，唯創新者勝。養護轉型，機制創新是激發養護管理發展的動力，實現粗放型管理向精細化管理過渡，由被動向主動轉變。實行權責倒掛機制，落實養護責任；實行經費與任務掛鉤制，促進養護人員工作積極性；實行工作清單制，明確細化工作任務。實現養護管理轉變，向按需養護轉變，需求模式由數量型向質量型轉變，向機械協作專業化轉變，向技術管理經營型轉變，向多種經營方式轉變，向市場配置資源化轉變。公路養護管理將全面邁入“養護轉型、管理升級、改革加速、服務提高”的新局面。管養分開后，管理部門要制定出考核辦法，按月、季、年分別對下達的目標任務清單，進行單項和綜合考核驗收，考核上按考核內容編制完成綜合評比打分表，實現考核的精細化，依據考核結果落實獎懲，實現績效掛鉤，促進生產主動積極性。

（作者單位：蓬安縣公路管理局）