詩意中國的綠色生態(tài)工業(yè)園區(qū)保障基礎(chǔ)

世界銀行日前發(fā)布最新研究報告 《加強中國生態(tài)工業(yè)園區(qū)的監(jiān)管框架：中外綠色標準比較分析》 認為，中國在構(gòu)建工業(yè)園區(qū)綠色監(jiān)管框架方面取得了很大進展，盡管工業(yè)企業(yè)很多已經(jīng)集中在工業(yè)園區(qū)，但只有不到5%的工業(yè)園區(qū)獲得了綠色認證。

中國在過去40年人均國內(nèi)生產(chǎn)總值增長了25倍以上，但史無前例的經(jīng)濟發(fā)展也帶來了嚴重的環(huán)境問題，2017年工業(yè)部門貢獻了中國國內(nèi)生產(chǎn)總值的40%以上，產(chǎn)生了環(huán)境污染排放總量的三分之二。鑒于工業(yè)企業(yè)主要集中在工業(yè)園區(qū)，工業(yè)園區(qū)的綠色發(fā)展和向生態(tài)工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型是關(guān)鍵。中國可以進一步加強監(jiān)管框架，利用新形成的國際標準來加快中國工業(yè)園區(qū)綠色發(fā)展的步伐，以使其與聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織 （UNIDO）、德國國際合作機構(gòu) （GIZ）和世界銀行集團最近制定的國際生態(tài)工業(yè)園區(qū)框架接軌。

世界銀行中國局局長芮澤說：“我們希望這份報告有助于推進中國及其他國家的工業(yè)園區(qū)綠色標準建設，創(chuàng)造更加清潔的環(huán)境以造福中國人民和世界各國人民。”

該報告的主要作者、世界銀行高級經(jīng)濟學家馬欽為 《中國周刊》 撰文全面解讀該報告，從工業(yè)園區(qū)管理、經(jīng)濟、社會和環(huán)境績效四個方面對中國與國際生態(tài)工業(yè)園區(qū)標準進行比較，并針對如何對中國生態(tài)工業(yè)園區(qū)監(jiān)管框架進一步升級提出了可操作的建議。

在過去的40年時間里，中國以其快速的經(jīng)濟增長給世界留下了深刻的印象。

在此期間，中國的人均實際收入增長了25倍以上。 1然而，美中不足的是，這一時期的環(huán)境代價也不小，甚至在一定程度上影響到了快速增長的經(jīng)濟和社會效益。為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、減少經(jīng)濟增長伴隨的環(huán)境的負面影響，中國政府已經(jīng)開始將綠色發(fā)展和“生態(tài)文明”建設放在優(yōu)先位置。2中國的“十三五”規(guī)劃（2016-2020年）將“生態(tài)文明”建設提升到國家戰(zhàn)略的高度，作為政策目標的重中之重。3在2017年10月中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會期間，黨和國家領(lǐng)導人習近平強調(diào)“節(jié)約資源和保護環(huán)境是中國的基本國策”“綠水青山就是金山銀山”“建設美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻”。4國務院總理李克強指出，中國要“提高生態(tài)文明水平，促進綠色發(fā)展，下決心走出一條經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境改善雙贏之路”。5

中國工業(yè)領(lǐng)域的可持續(xù)轉(zhuǎn)型與發(fā)展是決定“生態(tài)文明”建設成功與否的一個關(guān)鍵因素。2018年中國國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)表明，工業(yè)是中國經(jīng)濟發(fā)展的最大貢獻者之一（2017年工業(yè)領(lǐng)域占全國GDP的40.5%），6但同時也是環(huán)境污染的最大源頭之一（2015年工業(yè)領(lǐng)域約占總環(huán)境污染的70%）。7根據(jù)生態(tài)環(huán)境部（MEE）的數(shù)據(jù)，工業(yè)園區(qū)8是工業(yè)生產(chǎn)的重要聚集地，“所有新工業(yè)項目的生產(chǎn)運營活動都必須在工業(yè)園區(qū)內(nèi)進行”（Zhang，2018年）。工業(yè)活動在工業(yè)園區(qū)內(nèi)的日益集中意味著工業(yè)污染亦將愈發(fā)聚集于工業(yè)園區(qū)內(nèi)。因此，促進工業(yè)園區(qū)的綠色發(fā)展對實現(xiàn)中國以及世界的可持續(xù)發(fā)展目標至關(guān)重要。

推進工業(yè)園區(qū)進行綠色發(fā)展的有效管理，需要一個能提供相關(guān)標準、要求、指導方針和完善的、行之有效的監(jiān)督與評估框架。

雖然中國沒有專門設立工業(yè)園區(qū)管理法，但已經(jīng)形成了一個全面的監(jiān)管框架，涵蓋不同的立法級別，包括（按立法級別高低排序）法律、法規(guī)、國家政策、標準和指標。這一監(jiān)管框架涵蓋工業(yè)園區(qū)管理的多個方面，其中包括有關(guān)工業(yè)園區(qū)經(jīng)濟和環(huán)境績效的要求。

然而，無法回避的一個現(xiàn)實是，這些法律規(guī)章的級別越高（法律>規(guī)定>政策>標準和指標），在管理和促進工業(yè)園區(qū)綠色發(fā)展和轉(zhuǎn)型方面，往往表現(xiàn)得越欠缺具體性。尤其是在涉及工業(yè)活動的管理時，級別較高的規(guī)章制度一般不會特別針對工業(yè)園區(qū)的管理層面，往往是要么側(cè)重于關(guān)注比如整個工業(yè)領(lǐng)域的宏觀現(xiàn)象，要么就是比工業(yè)園區(qū)顯得更為微觀的具體工業(yè)企業(yè)等層面。

中國并非沒有“標準和指標”來專門針對工業(yè)園區(qū)的綠色轉(zhuǎn)型和發(fā)展。生態(tài)環(huán)境部 （MEE）、國家發(fā)展和改革委員會（NDRC）以及工業(yè)和信息化部（MIIT）分別制訂有用于評估綠色/生態(tài)工業(yè)園區(qū)（EIP）的標準和要求，構(gòu)成獨具特色的“中國綠色政策三角”。在這個框架下，盡管示范、試點生態(tài)工業(yè)園區(qū)在資源效率和環(huán)境管理方面有了顯著的改善，但通過這三項標準認證的工業(yè)園區(qū)比例仍然較低，平均不到中國工業(yè)園區(qū)總數(shù)的5%

（見表ES.2）。這個數(shù)據(jù)，難免透露出中國綠色/生態(tài)工業(yè)園區(qū)認證的一種“精英模式”：由于配額的限制，一些潛在合格的工業(yè)園區(qū)可能無法通過生態(tài)工業(yè)園區(qū)認證。

表ES1：2011-2015年中國生態(tài)/綠色和循環(huán)經(jīng)濟示范試點園區(qū)的環(huán)境績效改善情況

表ES2：通過綠色認證的中國生態(tài)工業(yè)園區(qū)數(shù)量與比例

數(shù)據(jù)收集欠完整：撫州高新技術(shù)開發(fā)區(qū)設有專門的統(tǒng)計部門收集園區(qū)層面的數(shù)據(jù)，主要收集的數(shù)據(jù)與省級和市級要求相一致，涵蓋了主要的經(jīng)濟和環(huán)境績效指標，比如工業(yè)產(chǎn)出、工業(yè)增加值、稅收收入和能源消耗等。然而，園區(qū)通常不會收集超出省級和市級要求的數(shù)據(jù)。因此，對于國際生態(tài)工業(yè)園區(qū)框架中所要求的一些指標，撫州高新技術(shù)開發(fā)區(qū)缺少評估所需的數(shù)據(jù)。

基礎(chǔ)設施欠完善：為達到國際生態(tài)工業(yè)園區(qū)框架中有關(guān)環(huán)境績效的一些要求，園區(qū)通常需要對園區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設施進行額外投資。就撫州高新技術(shù)開發(fā)區(qū)而言，為達到國際生態(tài)工業(yè)園區(qū)標準，園區(qū)需要在國際認證的環(huán)境/能源管理系統(tǒng)、廢熱回收設施、溫室氣體監(jiān)測系統(tǒng)等基礎(chǔ)設施上進行投資。中國的綠色/生態(tài)園區(qū)標準 （除工信部和生態(tài)環(huán)境部標準中對于污水處理設施、綠色建筑和園區(qū)內(nèi)公共交通等基礎(chǔ)設施的要求之外） 并沒有具體針對“綠色基礎(chǔ)設施”建設的側(cè)重要求，這也是中國標準可以考慮進一步升級完善，并向國際生態(tài)工業(yè)園區(qū)框架靠攏的一個方面。

激勵措施欠充分：撫州高新技術(shù)開發(fā)區(qū)以及其他中國工業(yè)園區(qū)正努力達到省級或國家級指導意見及要求中所列出的綠色園區(qū)標準。然而，受限于當?shù)夭煌慕?jīng)濟、監(jiān)管和技術(shù)條件，園區(qū)似乎并沒有獲得足夠的激勵，從而在履行國內(nèi)標準的同時，遵守更為苛刻的國際生態(tài)工業(yè)園區(qū)框架中對于環(huán)境和經(jīng)濟表現(xiàn)的要求（如可再生能源的使用比例、溫室氣體減排以及能源效率提升等）。很多時候，園區(qū)以及入駐園區(qū)的企業(yè)可能并未意識到采納國際標準 （比如由國際標準化組織（ISO） 認證的環(huán)境管理系統(tǒng) （EMS） 和能源管理系統(tǒng)（EnMS） 所帶來的潛在效益，盡管中國和國際經(jīng)驗已經(jīng)表明，這可能帶來諸如吸引更多境外投資等益處。事實上，幫助園區(qū)及企業(yè)提高認識、并提供技術(shù)支持，這對幫助其認識到制度創(chuàng)新以及投資在為園區(qū)、入駐企業(yè)和周圍社區(qū)帶來環(huán)境、經(jīng)濟和社會效益起到了關(guān)鍵作用。

中國三大綠色標準制定部門 （生態(tài)環(huán)境部、工信部和國家發(fā)改委） 均已建立起系統(tǒng)的激勵框架，從整體上鼓勵與督促中國工業(yè)園區(qū)達到綠色標準、推進園區(qū)的綠色轉(zhuǎn)型和發(fā)展。激勵措施包括直接補貼、稅收優(yōu)惠政策以及日益便利和多樣的通過金融機構(gòu)進行融資等方式。此外，非金融性的激勵措施也在逐漸完善，例如地方相關(guān)部門對工業(yè)園區(qū)營商環(huán)境和競爭力進行評估時采用全球生態(tài)工業(yè)園區(qū)認證指標，以及提供獎勵表示認可與認證 （雖然此類措施的有效性目前尚不明確）。目前，大多數(shù)政策同時為工業(yè)園區(qū)和入駐企業(yè)提供激勵。

盡管如此，中國綠色標準的激勵框架依然可以通過將是否為企業(yè)提供激勵、該企業(yè)是否入駐綠色/生態(tài)工業(yè)園區(qū)掛鉤的方式而得到進一步完善。目前，針對園區(qū)和企業(yè)的激勵措施往往被分開制訂。除工信部一項旨在推動綠色工廠、綠色工業(yè)園區(qū)、綠色產(chǎn)業(yè)鏈建設，以及為入駐其中的企業(yè)提供優(yōu)惠政策的激勵措施之外，尚未在企業(yè)能否獲取財政支持，與是否入駐綠色認證工業(yè)園區(qū)這兩者之間構(gòu)建聯(lián)系。中國有關(guān)部門可考慮通過為入駐綠色認證園區(qū)的企業(yè)提供額外獎勵，從而間接地增強對工業(yè)園區(qū)進行綠色認證的激勵。另一方面，相關(guān)部門還可以考慮為綠色企業(yè)比例較高的工業(yè)園區(qū)優(yōu)先提供支持，從而為工業(yè)園區(qū)和入駐企業(yè)雙方均提供強有力的激勵措施，促使其獲取綠色認證。

進一步優(yōu)化融資便利性、拓寬融資渠道，同樣可以起到激勵工業(yè)園區(qū)和入駐企業(yè)進行綠色轉(zhuǎn)型與發(fā)展的作用。隨著中國不斷發(fā)展與完善其綠色金融體系，確保充分利用綠色金融、為生態(tài)工業(yè)園區(qū)的發(fā)展提供有力支持變得愈發(fā)重要。在綠色金融政策的實施過程中，除了一些一般性問題之外，應著力注重：

（i） 與綠色/生態(tài)工業(yè)園區(qū)標準相結(jié)合，同時與國家的工業(yè)及其它領(lǐng)域相關(guān)政策相協(xié)調(diào)，以確保強化工業(yè)園區(qū)的環(huán)境績效好壞與其是否獲得綠色金融支持之間的關(guān)聯(lián)性；（ii） 注重數(shù)據(jù)收集工作和相關(guān)綠色金融政策影響的評估工作；以及 （iii） 地方層面的綠色金融能力建設 （印尼基礎(chǔ)設施擔保基金和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署，2017年）。公共財政的支持固然重要，然而對于中國工業(yè)園區(qū)的綠色發(fā)展和轉(zhuǎn)型來說，將公共財政支持與商業(yè)、民營資本支持相結(jié)合正變得愈發(fā)關(guān)鍵。綠色信貸和綠色債券等金融工具的應用將會幫助實現(xiàn)該目標。國家財政部和發(fā)改委聯(lián)合制定的“綠色公私合作政策框架”（國家發(fā)改委和財政部，2014年），不僅發(fā)展迅速，而且能夠提升對于綠色/生態(tài)工業(yè)園區(qū)內(nèi)綠色基礎(chǔ)設施建設的金融支持力度。

總體而言，中國近年來出臺并大規(guī)模推廣了多套綠色/生態(tài)工業(yè)園區(qū)標準，成為國際上在該領(lǐng)域中的先驅(qū)者。雖然這些標準的效力基于自愿原則，但中國越來越多的工業(yè)園區(qū) （雖然總數(shù)依然較少） 開始遵守相關(guān)標準的要求，使綠色/生態(tài)工業(yè)園區(qū)標準成為園區(qū)協(xié)調(diào)經(jīng)濟、環(huán)境和社會目標的有效工具。由于未來幾年中國還將不斷出臺各類綠色/生態(tài)工業(yè)園區(qū)的支持計劃，解決各種具體實施中的問題將變得更加重要，包括在全國范圍內(nèi)將生態(tài)工業(yè)園區(qū)納入主流政策規(guī)劃之中；加強地方能力建設；強化核查和監(jiān)督機制，從而確保對于標準和要求的持續(xù)履行；開展生態(tài)工業(yè)園區(qū)經(jīng)濟、環(huán)境和社會效益的數(shù)據(jù)收集與量化評估工作；以及制訂適用的商業(yè)模式以在更大范圍內(nèi)推廣綠色/生態(tài)工業(yè)園區(qū)的發(fā)展。

基于上述分析，中國相關(guān)部門可以考慮進一步完善現(xiàn)行綠色標準、推廣綠色工業(yè)園區(qū)的政策建議。建議包括：

提出更具雄心的目標，增加綠色/生態(tài)工業(yè)園區(qū)的數(shù)量；

考慮整合、升級 （例如，通過使用分級認證系統(tǒng)，促進園區(qū)間的競爭和園區(qū)自身績效的持續(xù)改進） 、以及統(tǒng)一生態(tài)工業(yè)園區(qū)標準；

尋求一組可以在保持經(jīng)濟競爭力和進行環(huán)境保護之間實現(xiàn)平衡的最優(yōu)綠色指標；

完善數(shù)據(jù)收集和分析系統(tǒng)，對比國內(nèi)與國際綠色/生態(tài)園區(qū)標準，跟蹤工業(yè)園區(qū)績效表現(xiàn)，拓寬信息獲取渠道；

加強現(xiàn)有法律法規(guī)的執(zhí)行力度；

考慮出臺一部專門用于工業(yè)園區(qū)管理的法律；

利用綠色金融支持綠色/生態(tài)工業(yè)園區(qū)發(fā)展。