論行政編制法的新定位

〔摘要〕 新時代背景下，行政編制法與傳統相比承擔著更多的功能，具有支持法治體系、充實行政法治、使行政機構改革于法有據和簡約行政組織的價值。因此，行政編制法必須有新的歷史定位，這個定位要和機構改革、行政法治的走向予以契合。為此，必須塑造行政編制法在新的歷史時代的法治屬性，即體系化、規范化、標準化、剛性化、責任化。將行政編制法作為一個有機的體系予以整合，法律規范中的假定條款、處理條款和制裁條款在編制規則中應當得到充分的體現。

〔關鍵詞〕 行政編制法; 剛性規則;量化標準

〔中圖分類號〕DF31 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2019）02-0125-10

中共中央關于機構改革的方案中指出要強化行政編制法對機構改革的調控作用，使行政編制法具有更加具體的內容和剛性的規定。這指明了在新的時代背景下，行政編制法必須很好地服務于行政機構改革，必須有充實的內容和有效的規制技術。在筆者看來，這些判斷都是對行政編制法在新的歷史時代的新定位。那么，行政編制法的新定位究竟應當如何理解？針對這一問題，筆者撰就本文，擬從傳統行政編制法的滯后性、行政編制法新定位的緣由、行政編制法在新時代的價值以及行政編制法新的時代屬性等方面對該問題予以探討。

一、傳統行政編制法的滯后性分析

行政編制法的主客觀狀況直接涉及一個國家行政機構的狀況，涉及一個國家對行政組織的調控方式，進而涉及一個國家行政法治的狀況。換言之，對行政編制法的研究必須和行政機構體系以及行政法治結合起來，在考量傳統行政編制法時，這些因素都是一些主客觀背景。具體而論，有三個方面的問題必須引起注意：

一是我國行政機構膨脹化的問題。應當說，我國一直非常重視行政機構的改革，僅以國務院機構改革為例，改革開放以來，大規模的改革已有四次①，然而，總體上講，我國行政機構所表現出的仍然是膨脹化的趨勢。這既包括行政機構數量的增加，也包括行政機構中職位的增多，更包括行政系統中公職人員數量的絕對增長等。與中央層面上的機構相比，地方機構的膨脹化則更加明顯，行政機構的膨脹化是研判和考量行政編制法狀況的基本切入點，因為行政編制法既與行政機構的質有關，又與行政機構的量密不可分。

二是調控方式的政策化問題。行政編制僅就該概念而論，屬于科學范疇，是行政學關注的問題，但是，如果將編制用規范予以確認，用規則予以表達，那就使得行政編制成了行政法的問題，就是由科學問題、技術問題變成了法律問題和規范問題。這些法律問題和規范問題直接關系著編制的科學性和技術性。我國在傳統上對編制規則的選擇大多停留在行政管理層面上而不是停留在行政法層面上，換言之，我國的行政編制法具有明顯的政策化傾向。有學者就指出：“我國始終沒有一套有強制約束力的控制編制增長的機制。我國編制體制存在的弊端是，編制管理機構不健全，缺乏權威;編制管理體制混亂;編制不科學，缺乏客觀科學依據;財政預算約束編制的機制尚未建立;違反編制的法律責任不明確”。②這種調控技術幾乎是傳統行政編制法的一個特性，而我們知道，政策與法律相比，所表現的是更大的靈活性和可變動性以及柔性：“法律必須具有高度的明確性，因此，每一部法典或單行法律和法規，都必須以規則為主，而不能僅限于原則性規定，否則，便難以對權利義務關系加以有效調整。黨的政策則不同，有些政策文件可以主要或完全由原則性規定組成，可以只規定行為的方向而不規定行為的具體規則”。③

三是政府法治的重行為治理問題。在行政法和政府法治中，人們常常認為有兩個元素，即“體和用”，前者是行政法和政府法治的靜態方面，主要指組織機構;后者則指行政法和政府法治的動態方面，主要指行為和行為方式。我國的政府法治在其發展中將治理的側重點放在了后者，就是說通過法治、通過行政法有效調控了政府行政行為。例如，行政六法的著眼點就在行政行為上④，與之相比，對有關組織機構的治理則是相對滯后的，以行政法典的分布為例，行政組織法和行政編制法所占的比重是非常小的⑤，這個現象同樣是研究行政編制法的切入點。

上列三個問題是對我國傳統行政編制法的現狀的勾畫，有著非常重要的指引價值。有機地結合上列三個方面，便可以對我國行政編制法在傳統上的表現做出一個大體的評判，那就是它的滯后性，而對滯后性的分析可以從下列方面予以展開。

第一，與行政組織法無界分的滯后性。行政組織法與行政編制法究竟是什么關系，學界有不同的認知。廣義的行政組織法理論認為行政編制法不是行政法治的構成板塊，僅是行政組織法中的一個規制技術而已，諸多學者在給行政組織法下定義時，都下意識地包括了行政編制法。如有學者認為：“行政組織法是關于行政組織的職能權限、編制管理以及公務員錄用管理等內容的法律制度”。⑥另一種觀點則認為行政組織法應當做狹義的理解，而在狹義的行政組織法中不包括行政編制法的內容，行政編制法雖然可以補充行政組織法，但它有著獨特的法律價值，有著自己的質的規定性。有學者就指出：“所謂行政編制法，是指對行政編制做出規定的法律規范的總稱。對這一定義可從以下兩個方面分析：第一方面是指對國家立法機關和行政機關制定編制行為進行的規范……第二方面是指確定行政機構中各種編制數量及比例關系的法律規則……”⑦上列理論分析是兩種對行政編制法的認知進路。在這兩種進路中行政編制法的概念是客觀存在的，行政編制法應當是一個相對獨立的事物，是一種實實在在的行政法規范。然而，在我國行政立法體系中，行政編制法與行政組織法并沒有嚴格的界分，這導致在我國行政實在法中找不到行政編制法的完整的規范，甚至找不到有關行政編制法的法律解釋。可以肯定地說，行政編制法與行政組織法是兩個不同的行政法現象，如果說行政組織法主要涉及行政組織的質的問題的話，那么行政編制法則涉及的是行政組織的量的問題，質和量雖然共存于一個哲學范疇中，但它們畢竟是兩個相互對立和相互補充的元素，對它們的區分和界分是順理成章的。傳統上對行政組織法和行政編制法不作界分，模糊二者的界限，模糊二者的法律屬性，是其滯后性的首要表現。因為在行政編制法還不能夠成為獨立的行政法現象時，其調控的針對性和具體性就會遇到這樣和那樣的問題。

第二，法律淵源層級偏低的滯后性。行政編制法與行政組織法和行政行為法一樣都應當有其法律形式，該法律形式就是它的淵源。那么，我國行政編制法的淵源究竟如何呢？前面已經指出，長期以來我國對行政機構編制的調整主要采用行政政策，如諸多干部的編制就是通過組織部門的文件予以調控的。這些文件是黨的文件，從我國關于黨的規范性文件可以作為國家法的構成淵源而論，它們也應當是我國法治體系的內容。在法治體系中有硬法和軟法之分，黨的規范性文件大多是以軟法的形式出現的，之所以將它們歸入軟法的范疇是因為其缺少后續的法治保障機制，這是一方面。另一方面，行政編制法的諸多內容更多的是以政府規章的形式出現的，我國行政系統的編制法規大多由政府人事部門制定。在我國整個行政法體系中，專門規范編制的行政法典在法律層面少之又少，在行政法規層面也僅有個別，如1997年制定的《國務院行政機構設置和編制管理條例》，基本上都存在于政府規章甚至規范性文件層面⑧，這與行政組織法的法律地位形成了較大反差。行政組織法很好地解決了行政組織的質的問題，但由于解決其量的規則的柔性和位階相對較低的特性便必然使量在運行中失去了控制，一旦數量上失去了控制，最終反過來影響行政機構體系的質的問題。我國行政機構的膨脹化都是首先在數量上出現問題，最終也體現在質的方面。

第三，量化標準不足的滯后性。行政編制法涉及的是機構中的數量問題，它要求一個行政機構、一個行政部門，尤其一個大的行政系統有著客觀的數量上的確定，包括機構的總的規模、機構中的職位設置、機構中的人員編制等等，都必須有一個確切的數，除了各個元素中的數量之外，各元素之間的比例關系也是量的問題。現代系統理論認為，總體上的量和分布于總體之下的量并不是完全等同的，這就是所謂部分之和不等于整體。在部分之和不等于總體的判斷中，各部分之間所保持的比例，所保持的結構形式等等是非常講究的，而這個講究所體現的就是高度的數量上的分析。我國行政編制法由于政策層面上的東西較多，所以有關量化的分析相對較少，量化標準缺乏科學依據。強調量的重要性是當代行政機構改革的趨勢，這次國務院機構改革也盡可能在數量上大做文章，例如，大大減少了國務院職能機構和直屬機構的數量。⑨我國傳統行政編制法并不是完全沒有數量上的考量，在有些情形下也涉及量的問題，有些量甚至是剛性的，但必須明確，傳統上有關量的確定缺乏相應的科學依據。以2002年我國相對集中行政處罰權為例，對四五個職能部門的職權進行整合，從數量上砍掉了一些行政機構，而為何要砍掉這些相關的機構呢，只是有一個理論上的說法叫職能的統一性。在這個過程中，數量上的分析基本上是空白。總而言之，傳統行政編制法量化標準不足對行政機構的設置和改革是非常致命的。

第四，柔性調控方式的滯后性。法諺云：法律是長有牙齒的。該諺語表明，通常情況下，法律包含了制裁功能，有著后續的制裁手段，有著后續的保障機制，否則法律和其他行為規范例如道德規范就沒有質的區別。作為行政編制法是否應當有這樣的制裁屬性呢？應當做出肯定的回答。然而，我國傳統行政編制法則幾乎沒有設立制裁條款，就是沒有對設置行政機構的組織、設置行政機構的領導或者其他設置行政機構的行政責任人進行責任上的追究。由于缺失了法律責任，機構設立的隨意性和任意性就在所難免。這是行政編制法柔性規制的一個方面。另一方面，一些行政編制法所體現的是政策導向，是有關的原則精神，而不是嚴格的規范和制度設計。例如，在大多數行政編制的規則里邊都能看到提高行政效率和精簡行政機構這樣的表述，其所表達的是行政法中的一種價值，是行政機構設立中的一個價值取向。該取向要予以實現就必須有具體內容和具體要求，而在我國傳統行政編制法中相應的具體要求和這些抽象的原則相比少之又少，這是柔性規制方式的另一個體現。行政編制法無論在什么情況下都不應當是柔性的，這一點必須予以強調，它不是柔性與剛性的結合，而是純粹的剛性。行政機制中柔性的東西可以通過行政組織法予以體現，編制法的科學屬性和技術屬性就是對其剛性規制要求的法律定性。換言之，編制中的科學性和技術性是不可以討價還價的，是不可以留下任何寬泛的解釋空間的，更不能夠由行政主體和行政公職人員進行自由裁量。

二、行政編制法新定位的緣由

行政機構改革是行政法治在新的歷史時代的首要任務，中共十九大和十三屆全國人大都對此提出了要求并做了部署。行政法如何在行政機構改革中發生作用呢？這必然要回歸到行政組織法和行政編制法的修改和完善之中。機構改革首先必須修改行政組織法，我國學界近兩年來對行政組織法修改的呼聲日益高漲。中共中央關于機構改革的方案中也提到了這個問題：“機構編制法定化是深化黨和國家機構改革的重要保障。要依法管理各類組織機構，加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”。⑩與之相比，行政編制法的發展和完善同樣非常重要，它是行政組織法的支脈法，二者密不可分。然而，行政編制法的客觀狀況及研究現狀則是令人擔憂的，一方面，有關行政編制法的理論認知有所缺失。學界將注意力放在了行政法治的其他方面，例如上文指出的行政行為方面、行政救濟方面、行政程序方面等。行政組織法的研究本身就落后于行政行為法的研究，而行政編制法的相關理論更是沒有成為體系，在絕大多數行政法教科書中行政編制法的概念都沒有出現。（11）因此，對學界有關行政編制法的理論體系還處在缺失狀態的判斷并不為過。另一方面，由于行政編制法總體理論體系上的缺失，使其功能定位也非常不清晰。行政編制法究竟要解決什么問題，并沒有一個科學的認知。有些國家的法律理論中，關于編制有非常正確的認知，例如，其將編制與機構體系視為整體與部分的關系予以處理，認為通過編制，可以使部分之和大于整體，可以使一加一大于二，通過編制可以在行政系統中省去非常多的機構。如通過目標的分析與綜合就可以將沒有目標的行政機構整合到某一個目標之下，使某一個行政機構見事不見人。在編制理論完善的國家，在編制定位合理的國家，行政機構絕對不會出現因人設事的狀況。而在我國行政編制的功能定位方面，無論在學界還是在實踐中都不甚清晰。上列兩個方面的缺陷必然會影響到行政編制法的法治實踐，導致行政編制法究竟應當包括什么樣的調控技術和調控方式并不明確。中共中央關于機構改革的方案中提到了幾個導向性的東西，如超過編制的追責、強調編制的剛性等，這些都是在新的歷史條件下對行政編制法的新認知。從我國行政機構改革的需要來看，行政編制法必須要有新的歷史定位，這個定位要和機構改革予以契合，和行政法治的走向予以契合。這些新定位的緣由，筆者試從下列方面予以具體分析。

第一，行政機構改革的緣由。十三屆全國人大一次會議通過了國務院機構改革的方案，拉開了我國行政機構改革的序幕。國務院的行政機構改革只是我國行政機構大系統進行重新整合的開始，先對中央行政機構進行改革，然后對省級、市級、縣級和鄉級行政機構進行改革。結合中共十九大對新時代行政機構定位的判斷（12），行政機構改革當然會是新時代伊始的主旋律。行政機構改革是在法治軌道上進行的，行政法治、政府法治在這個過程中要發揮絕對的積極作用。應當說，傳統行政法治尤其行政組織法和行政編制法已經影響了行政機構的現代化，基于這個理由，行政編制法必須進行重新定位，通過新的定位使它直接能夠指導行政機構改革，直接能夠確認行政機構改革的成果，直接能夠和行政機構改革在今后的發展中良性互動并通過剛性手段使行政機構在新的歷史時代顯得更有活力。

第二，法治體系重構的緣由。中共十八屆四中全會對我國的法治進程和依法治國做過一個判斷，那就是我國有著法律的規范體系，但還沒有形成嚴整的法治體系，這主要表現在與法律的規范體系相比，我國的法治實施體系、法治保障體系、法治監督體系還不夠完善，要建成法治國家，就必須對法治體系進行重構。筆者認為法治體系的重構是全方位的，既包括公法體系也包括私法體系，既包括程序法體系也包括實體法體系，既包括法的總的體系也包括部門法體系。行政法體系存在于我國法治體系的重構之中，同時應當看到法治體系的重構不僅僅是對相關法律典則和規范的簡單相加，更要從理性的角度對法的諸多元素做出合理的整合。例如，在行政法中如何將實體規則與程序規則的關系處理好，如何將組織規則與行為規則的關系處理好，這其中也必然包括將編制規則與組織規則的關系處理好，這些問題必然涵蓋在法治體系的重構中。所以，行政編制法的新定位是我國法治體系重構使然，是對法治體系重構的有力支持，反過來說，如果還讓傳統行政編制法繼續存在于法治體系之中，那就有可能破壞我國的法治大系統，可能阻礙整個依法治國的大進程。

第三，政府功能服務化的緣由。中共十九大報告對我國建構服務型政府做出了這樣的要求：“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府”。（13）這是對我國政府行政系統在新的歷史條件下的功能定位。如果說我國傳統政府行政功能主要是以管理或者治理為功能定位的話，那么在新的歷史條件下，政府行政系統的管理功能和治理功能則要有一定程度的淡化，更要彰顯服務功能。中共十九大報告關于政府行政系統的服務義務也做了諸多具體要求和規定，如社區服務、老年人關愛服務、農村公共服務、城鎮服務體系建設等等。近段時間我國所推行的精準扶貧就充分體現了政府的服務功能。政府行政系統的服務功能與管理功能是兩個不同的價值判斷，在管理功能之下叫大政府小社會，而在服務功能之下則是另一種狀態，那就是大社會小政府。小政府的命題中包括了政府的規模，政府自身的消耗，政府對社會的壓力等等。深而論之，政府行政系統為了很好地完成公共服務，首先必須減少自身的消耗，限縮自身的規模，行政編制法在傳統行政法治中則沒有很好地契合小政府大社會的精神。基于此，在新的歷史時代下，行政編制法必須有新的歷史定位，就是通過行政編制法使小政府大社會落到實處。

第四，行政組織簡化的緣由。機構精簡是我國一項非常明晰的憲法原則（14），該原則在學界和實務部門存在著認知上的偏差，有人就認為行政機構一旦設立，就是一個客觀存在，而不存在精不精或者簡不簡的問題。正因為這一點，我國行政法教科書在行政法講解中，甚至在行政組織法講解中都不再提機構精簡原則，該認知是值得商榷的。筆者認為，憲法將機構精簡原則規定下來是經過科學論證的，換言之，機構精簡原則的存在有其科學性和規律性，即便在法治發達國家也強調機構精簡原則，有學者甚至將機構精簡或者機構成本的降低視為新公共管理的基本理念。邁克爾·塔格特在《行政法的范圍》一書中就指出：“ 新公共管理還用‘錢花到值處、國家競爭、問責性、對社區的回應性等語詞來表述其積極目標。新公共管理嘗試為政府識別出一種核心的作用，提供更好更具回應性的服務，并發展治理的經驗與工具以及能夠在不過度妨礙私人部分或公民積極性的情況下達成政策目標”。（15）法國行政法強調機構精簡并不是偶然的，因為在當代復雜的機制之下，行政機構所呈現的是膨脹化傾向，自身的規模越來越大，享有的權力越來越多，對社會的干預也越來越強烈。在美國，1883年州際商業委員會產生以后，諸多類似的行政機構不斷出現，這些機構對社會系統而言是一把雙刃劍，從正的方面看，它們為社會提供了公共管理和公共服務，而從負的方面看，它們對社會的壓力越來越大，這才導致美國在20世紀70年代發起了放松管制運動。放松管制即是政府管理方式的改變，而在其中也包含著對政府機構的精簡。我國此次機構改革就強調要實現簡約治理，實現行政程序的效率化。那么，行政組織的簡約化與傳統行政編制法的自洽度并不高，這就要求為了契合行政組織簡化這一當代行政機構改革的主流，對行政編制法進行新的定位。

第五，行政法治細密化的緣由。行政法在所有部門法中是最為復雜的，筆者曾經把行政法的特征表述為三個方面：一是法群性，指行政法是由無數行政法典則構成的法律群，它不像刑法或民法那樣有一個統一完整的法典，而是由許許多多個別法典構成的法律群。二是法圈性，指行政法是一個存在相關法律邊沿的法律圈，在這個圈內存在大量的行政法規范、行政法制度，而行政法規范和行政法典則處在不斷的發展和變化之中，這個變化比其他任何部門法來得猛烈。有時候一年之內，國家可以制定數十個行政法典，有時候國家一年之內也可以廢止若干個行政法典，對行政法的法圈而論，法典的進與出成為一道亮麗的風景線，這在其他部門法中是不可思議的。三是法階性，所謂法階性是指在行政法體系中分布著若干存在聯系的不同層級的法律規范，就是我們所說的上位法和下位法的問題，在其他部門法中上下位法的概念甚至可能不存在，因為它們往往具有同等效力，而行政法中從法律到政府規章至少分布了五個層次，而且這其中還大量存在行政規范性文件。（16）行政法的上述三個特性使行政法進入近現代以來一直處于整合之中，處于自我完善和修復之中。在我國，行政法內部的構成也越來越細密，例如，部門行政法已經成為行政法學界研究的重要對象，也成為國家完善行政法體系所采取的重要舉措。（17）在我國傳統行政法中行政編制法也可能被行政組織法所吸收、所包容甚至所淹沒，但隨著行政法治的細密化，行政編制法應當回歸本真，對其進行新的定位也就順理成章了。

三、行政編制法新的時代價值

新的歷史時代由于社會矛盾發生了深刻變化，相關的經濟、政治、文化等也自然而然地發生相應的變化。從整個公法的角度來看，在新的歷史時代中，有三個方面必須引起關注：一是憲法和法律至上。2014年我國對依法治國做了頂層設計，對依法治國的若干重大理論和實踐問題全方位地給予了闡釋。但在這個闡釋中，并沒有直接體現憲法和法律至上。而中共十九大報告則明確提出了憲法和法律至上，應當說，通過三年依法治國的實踐，在理論認識上有所深化，即是說，在強調法治國家、法治政府和法治社會建設的過程中，憲法與法律至上問題不可回避，憲法與法律至上是依法治國實現的正當邏輯和相對較高的價值判定標準。很難想象，若不認可憲法和法律的至上性，依法治國會有很好地推進和實現。憲法和法律至上對我國公法體系而言，是非常利好的消息。因為，它使得我國的公法也有了相對獨立的價值，包括行政編制法在內的行政法治有了正當的法律程序支持。二是國家治理的簡約性和社會化。在2013年之前，我們所強調的是國家管理，而不是國家治理，那么國家治理和國家管理是否有質的區別呢？回答是肯定的。傳統的國家管理強調政府的核心地位，強調政府在管理中的高度權威性，而行政相對人和其他社會主體僅僅是管理的介入者，而不具有管理中的主人翁地位和精神。社會治理則賦予了治理另一種含義，就是治理更加多元，更加廣泛，更加契合社會發展過程。一方面，政府行政系統在社會治理中要扮演重要的角色，要執行規則，甚至要制定規則，在德國將此稱之為法規命令：“如果行政機關在執行正式法律時不是一個事件，而是有大量的、數量不可預測的、同類情況需要統一處置，法規命令就是可取的方式。法規命令是伸展空間廣闊、針對多數人和持續特定時期的行政處置行為和塑造行為”。（18）政府行政系統還要對治理過程進行主導和監督。與此同時，行政相對人和其他社會主體在整個治理中也不是被動和消極的。2016年以來我國所廣泛推行的PPP模式就充分體現了治理過程中的廣泛的社會參與。還要指出的是十九大報告強調：“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。（19）這說明，當代的治理應當引入相應的技術標準，應當使行業章程、團體規章和鄉規民約發揮重要作用，這實質上使社會治理更加社會化，行政系統傳統的權力就要有所剝離，就要讓渡于其他社會主體。新的治理模式使行政機構體系的功能結構、職權都要發生這樣和那樣的改變，這天然地與行政編制法聯系在一起。三是公眾權利含義的拓展。我國憲法關于公民權利做了諸多規定，認可了公民廣泛的自由權、平等權和受益權。（20）進入新的歷史時代以后，公民的權利較以前發生了深刻變化，從重視權利的形式方面到重視權利的實質方面，從重視權利的個別化方面，到重視權利的機制化方面。例如中共十九大報告提出了公民人格權的概念（21），傳統法治中，人格權是民法上的權利，屬于私權的范疇，就是一方主體不能傷害另一方主體的人格和尊嚴。而中共十九大報告的人格權則主要針對公權主體而言的，換言之，新的人格權不僅僅是私法上的人格權，新的人格權的義務主體更多的是行政系統和其他公權力主體，這就大大提高了人格權的質量，拓展了人格權的外延。行政編制法是針對行政主體的，通過行政編制法強化了行政主體的義務履行能力，而它帶來的實際效果便是行政相對人權利的保護和實現。上列三個方面是新時代公法的若干新的特性，對新時代行政編制法價值的研究應當與上列三個方面有機地結合起來，這樣才使得對行政編制法的價值理解有深刻的法律基礎。具體而論，行政編制法新的時代價值體現在下列方面。

第一，支持法治體系的價值。前文已經指出，我國今后建設法治國家、法治政府和法治社會重在構建法治體系，而不僅僅是構建法律的規范體系。我國在2010年已經宣布法律的規范體系已經建成，而到目前為止，我國法治體系還存在諸多的漏洞和短板。一方面，法治體系建設的介入主體相對較少，主要通過法律人共同體來建構法治體系，而沒有廣泛地調動其他社會主體參與法治體系建設的積極性和主動性。這就使得法治體系建設本身具有一定的封閉性。另一方面，法治體系除了法律的規范體系之外，還有法律的實施體系、保障體系和監督體系等，可以通過實施體系、保障體系和監督體系，使法律的規范體系予以實施，但法治建設的最高價值是法的實現，就是廣大社會公眾對法的認同和接受。法實現是依法治國的最高境界，法的實現就法治本身的運作而論，是通過外在機制體現的，而只有在內在機制上做足文章，外在機制才能發揮很好的作用。行政編制法就是法治建設中的內在機制的組成部分，通過這種內在機制，在法治大系統中率先解決一部分法律人共同體的問題，讓行政系統理性地行使行政權和其他國家權力，進而促使法治在整個社會機制中的實現。以此而論，行政編制法能夠有效地支持行政法治體系。

第二，充實行政法治的價值。行政法和行政法治在我國法律體系中扮演著重要角色，因此，國家也在法律體系建設中采取了較其他部門法為多的舉措。例如，我國在2000年制定了立法法，由于立法法規定了法律保留原則，所以人們認為立法法是一個綜合性的法律，它對所有部門法都起作用，包括刑法和民法。這個論斷是科學的，不存在什么爭議。但同時要看到，立法法解決的最核心的問題是行政法治的問題，刑法民法的立法問題不需要通過立法法進行解決，因為刑法民法本身就是法律保留原則的內涵，本身就由全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會決定，而行政法在立法法修改之后，地級市政府也有權決定，這就使得行政法的立法主體有五六個，行政法的法律形式有五六個，立法法在立法行為中重點對相關行為主體設定了義務。如《立法法》就規定部門規章只能規定下列事項：一是本部門行政管理的事項;二是執行上位法的事項。（22）這實質上是對行政系統在程序規則和實體規則中的雙重要求，其復雜性與其在調試社會關系中的功能密不可分。行政編制法便是行政法現象中的另一個獨特的現象，行政編制法從行政組織法中獨立出來，強調其獨特內涵，強調它在新的歷史條件下的功能，是對我國行政法治的很好的充實。我國的靜態行政法與動態行政法相比是相對滯后的，通過行政編制法新的定位、新的功能使我國動態行政法和靜態行政法保持某種平衡。

第三，行政機構改革于法有據的價值。依法治國與改革開放的關系是我國學界和實務部門近年來關注的熱點問題，客觀地講，我國2014年對依法治國進行頂層設計也基于要處理好二者的關系。即是說我國改革開放進入了深水區，尤其在中共十九大報告中，認為我國社會的主要矛盾發生了深刻變化，主要矛盾體現在不平衡不充分的發展，與人民日益增長的美好生活需要之間的矛盾。在新的歷史時代，社會矛盾較之前更加復雜，以改革開放來應對這些矛盾也更有難度，這便是深水區和攻堅期的特性。在這樣的背景之下，既要大膽嘗試也要謹慎為之，大膽嘗試體現的是改革精神，而謹慎為之所體現的是法治精神，如何處理改革與依法治國的關系當然是一道難題。對此，中共十九大報告和我國其他黨政文件都有新的要求。例如，政府的行為方式、在改革開放中的舉措要于法有據。我國在歷史上有過許多次機構改革，有些是成功的，有些是不成功的，充斥了非常大的或然性。之所以會有改革結果上的不確定性或者或然性，主要是改革本身不是一種法律行為。這一次機構改革是在法治軌道上進行的，在中共中央的改革方案中就提出了行政組織法在其中所應當起的關鍵作用，也提到行政編制法在其中所應當起的關鍵作用：“強化機構編制管理剛性約束，堅持總量控制，嚴禁超編進人、超限額設置機構、超職數配備領導干部。結合全面深化黨和國家機構改革，對編制進行整合規范，加大部門間、地區間編制統籌調配力度”。（23）要設定一個新的機構，要對機構進行新的數量上的確定，首先應當有一個編制規則，這就很好地為改革提供了法律上的依據。因此，行政編制法使行政機構改革于法有據，是我國在新的歷史條件下改革開放的新思維。

第四，簡約行政組織的價值。機構改革說到底是要形成新的行政組織，如果放大一點，包括三個方面，一是行政機構的總的體系，二是行政部門，三是行使行政權的單個行政機關。廣義的行政組織應當包括上列三個方面的內容。事實上，行政組織法在對行政組織的設計中也是這樣進行處理的。有學者就指出：“狹義的行政組織法通常包括下述內容：（一）國家行政機關的性質和法律地位;（二）國家行政機關的組成及結構;（三）國家行政機關的職權;（四）國家行政機關設立、變更、撤銷的程序;（五）國家行政機關的基本活動原則和制度。? 行政組織法有繁有簡，但關于行政機關的性質、地位、組織、職權是其必備的內容”。（24）我國行政組織的上列三個方面都存在一個優化的問題。總體上講，我國行政系統中吃“皇糧”的人數相對較多，其中包括事業編制從事行政管理的人員;而有的行政部門的設置缺乏相應的合理性，有些行政機構職能交叉在一起，有些行政事務由多個行政機構管理，而一個行政機構也常常管理多個不同的行政事務，職能交叉既降低了行政系統處理問題的能力和權威，也帶來了執法擾民問題，使廣大的社會主體承受了來自多方面的壓力。單個行政機關在我國的權力行使也不是高效的和適度的，有些行政機關濫用職權、超越職權，有些行政機關在做出行政決定時缺少嚴格的法律程序等等。新的歷史條件下，要求政府行政系統樹立服務行政和給付行政理念，用福利國家的視野為社會提供公共服務。李克強總理指出：“煩苛管制必然導致停滯與貧困，簡約治理則帶來繁榮與富裕”。（25）這比較恰當地描述了行政組織和行政執法的規律性。行政編制法是一個大的規范體系和系統，它必然會涉及宏觀、中觀、微觀三個方面的內容。通過嚴格的行政編制法使我國的行政組織更加簡約，這是行政編制法最為具體的法治價值。

四、行政編制法在新時代的法治特性

行政編制法在新的歷史時代至少應當強調下列方面的新的狀態：一是新的功能。行政編制法在傳統行政法中功能并不那么清晰，它是不是用來解決行政組織中的量的問題不得而知，因為沒有通過實在法對此做出闡釋，學界也對此論證相對較少。那么在新的歷史時代，行政編制法究竟應當具有什么樣的新的功能，需要予以澄清。這個功能需要學界和實務部門進行理論上的論證和闡釋。二是新的構成。行政編制法嚴格來講與行政組織法處于平行的層次，甚至比行政組織法還要具有強制力。而傳統行政法中，行政編制法以政策為主要淵源，以規范性文件為主要淵源，使其淵源在行政法中的構成位階中相對較低。我們說不能讓規章設置編制規則，更不能讓政策設置編制規制，是否應當像立法法中法律保留原則那樣，讓編制規則出自于相對高的法律位階之上。三是新的規范方式。由于行政編制法在我國大多體現于政策層面上，這就使得其更多的是一種指導性的規定、引導性的規定、綱領性的規定，而不具有實實在在的法律規范的特性。那么在新的歷史時代，這種狀況是否應當予以改變？對此應當做出肯定的回答。但是，行政編制法究竟怎么樣進行具體的規范，采取什么樣的方式：僅僅強調定量，還是將定量與定性予以結合，僅僅強調剛性，還是剛性與柔性相結合，等等，這都需要予以澄清。無論如何，在筆者看來，在新的歷史時代行政編制法下列法治屬性是不可或缺的。

第一，體系化屬性。行政編制法在我國目前所表現出非常明顯的碎片化，有一部分存在于政策層面上，一部分存在于行政規范性文件層面上;一部分由中央機關制定，一部分由地方機關制定;一部分屬于行政性編制，一部分則屬于事業編制（26）等等。這種非常復雜的零散的立法技術必然使它失去調控行政行為的條件。新的歷史時代強調法治體系的統一性和有機性，將法治體系看作依法治國的過程化和機制化的東西，這樣的視覺實質上是一種法治思維。行政編制法應當從這樣的法治思維中得到啟迪，應當去除碎片化、分散化、個別化、地方化、行政化、政策化等等因素，作為一個有機的體系予以整合。例如，在對國務院進行機構改革時，就應當同時出臺一部體系化的國務院機構編制法，而這個機構編制法要絕對成體系，不僅僅存在于宏觀層面上，而且要涉及中觀和微觀。目前國務院機構改革的編制規則主要是對職能機構和直屬機構這種高層次機構的規制，而相對較低的司局級機構、處級機構是否有體系化的編制？至少在總的方案中沒有看到。相比之下，法治發達國家則是將編制作為一個體系來看待的，例如美國外事機構的編制就從單個的編制到整個機構的構成無一例外。（27）

第二，規范化屬性。行政編制法在我國傳統上與其他法律規范的表述方式存在著非常大的差別，法律規范是非常科學的關于主體行為和行為結果的規制技術。一般認為，法律規范中有三個構成部分，即假定、處理和制裁。假定所指的是一種預設的狀況，這種預設的狀況是其他后續行為的前提條件，處理則是這種預設狀況如果受到某種威脅或者某種障礙，選擇什么樣的處理路徑;制裁則是對某種行為的矯正，當然也包括對負面行為的整治等。（28）我國傳統行政編制法在行文技術上則完全沒有按照法律規范的嚴格標準予以表述。例如，2014年國務院制訂的《事業單位人事管理條例》，其中涉及事業單位的人事編制管理，就沒有針對性地設置制裁條款，而僅僅設置了相關的法律責任。關于法律責任的表述也是非常抽象的。（29）新的行政編制法要回歸到法治體系中來，就必然要貼上嚴格的法律規范的標簽。法律規范中的假定條款、處理條款和制裁條款在編制規則中應當得到充分的體現。人們常常說我國的行政編制難以得到執行，其重要原因就在于編制規范本身與法的規范沒有契合，人們對它的理解和執行也就失卻了法律上的視角，更不會用法治理念來認可編制規范的內容，因此規范化是新時代行政編制法的非常重要的屬性，也是最為重要的屬性。

第三，標準化屬性。法治發達國家在公務員的職位分類中發明了職位分類的概念，職位分類制強調三個方面的內容，一是強調職位的統一性。就是在全國范圍的同一職位具有統一化的內容，不能因為時間和空間的變化而使職位的內容有所變化。二是定量化，就是每一個職位所完成的工作都有嚴格的量化標準，用數字來說明，用表格來說明。定量化是當代行政管理的所追求的目標，公務員職位的定量化體現了當代公務員制度的科學性和嚴格的技術精神。三是標準化，一個職位一旦確定以后，就要有嚴格的標準，這些標準中包括擔任這一職位的主體資格。例如學歷上的資格、專業知識上的資格、社會閱歷的資格。上列三個方面足以說明職位分類制在法治發達國家公務員管理中的優勢。這種標準化的管理實質上和編制法的精神是高度契合的，當然這只是對單個編制的職位而言，對整個行政機構體系的編制應當引入法治發達國家這種標準化機制，要使行政機構大系統和立法機關、監察機關和司法機關保持權力行使中的邏輯關系，要對整個行政系統的職權和職位的關系進行合理說明、合理定位，對行政機構中的各種位置都應當像公務員法所規定的那樣，定量化、標準化和規范化。具體如何通過行政編制法進行處理需要進一步探討，但可以確定的是標準化是編制法的核心內涵。

第四，剛性化屬性。法治體系中有硬法和軟法之分，如果按照學界通常對軟法的理解，我國行政編制法的相關規范在傳統上講絕大多數屬于軟法的范疇，因為它們和政策沒有多大區別，有些就是政策，這是一方面。另一方面我國諸多的行政編制本身就沒有嚴格的標準和定量分析，往往在一個區間之內。這個區間實質上給行政主體留下了非常大的裁量空間，例如有些編制規則規定，此崗位由1-3人構成（30），可以說1-3人是一個剛性標準，因為不可以少于1人，也不可以多于3人，從上限和下限的角度來說，它是剛性的，但實際上這個表述充滿了極大的彈性，一個機構中就有三個選擇，即一人的選擇，二人的選擇和三人的選擇，而在全國范圍內來說，這個選擇就不僅僅是三個選擇的問題，可能是三十萬個選擇。一個國家的行政機構體系的某一職位如果有三十多萬個選擇，或者說其他較大額度的選擇那還能叫剛性嗎？所以說，我國傳統行政編制法柔性成分絕對大于剛性成分。新的歷史時代，這樣的立法技術必須改變，因為剛性是科學性的體現，是技術化的體現，是定量化的體現。

第五，責任化屬性。我國機構多年來有一個說法叫精簡膨脹，再精簡再膨脹。即是說，行政機構乃至其他國家機構處于一種惡性循環的狀態，每一次精簡在短期之內可以達到某種效果，時過境遷便故態復萌，使我國長期處于精簡和膨脹的怪圈之中。其原因在于沒有建立相應的追責機制，一個行政領導設立一個行政機構不會帶來任何法律責任，按照帕金森定律的說法，行政機構在不稱職管理下，就非常愿意多設立一些行政機構，這便是導致行政機構膨脹的邏輯。《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》中指出：“加大機構編制違紀違法行為查處力度。嚴格執行機構編制管理法律法規和黨內法規，堅決查處各類違紀違法行為，嚴肅追責問責”。（31）其非常清晰地指出了在機構改革中如果有人違背編制規則，就有可能被追究法律責任。由此可見，行政編制的責任化既是剛性編制所要求的，也是規范化所要求的，是行政編制法在調控編制過程中的最后一道防線，在傳統上，若沒有突破最后一道防線，便不需要承擔法律責任。而在新的歷史時代，紅線意識和底線意識在編制規則中應當予以存在，至于在編制法中應當建立什么樣的責任制，需要進一步探討。我國近年來在行政系統所推行的權力清單、負面清單、責任清單就是可以借鑒的先例。

① 改革開放以來，我國分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年進行了七次規模較大的政府機構改革。歷次機構改革都是在對國務院機構與行政管理事項認知的基礎上進行的。每一次改革規模雖有不同，但在國務院行政機構的完善中都起到了積極作用。要指出的是，歷次機構改革在有關行政機構目標的分解與綜合中都欠深入研究，所以才導致歷次改革都尚未找到國務院行政機構的最佳方案。

② 孟鴻志：《中國行政組織法通論》，北京：中國政法大學出版社，2001年，第138頁。

③ 張文顯主編：《法理學》（第三版），北京：法律出版社，2007年，第398頁。

④ 參見《行政許可法》第1條，《行政處罰法》第1條，《行政強制法》第2條，《行政復議法》第2條，《行政訴訟法》第2條，《國家賠償法》第3、4條。

⑤ 在我國國務院法制辦編纂的《法律全書》中，行政法法典包括行政法的總則和部門行政管理法，共有200多件。而在這200多件中有關行政組織和行政編制的法典還不到10件，這足以反映我國行政法體系中有關組織和編制的規定還極其單薄，它們與有關行政行為和行政救濟的法典完全不成比例。參見國務院法制辦公室編：《新編中華人民共和國常用法律法規全書》（2018年版），北京：中國法制出版社，2018年。

⑥ 馬懷德主編：《行政法與行政訴訟法》，北京：中國政法大學出版社，2007年，第21頁。

⑦ 關保英：《行政法學》上冊，北京：法律出版社，2013年，第368頁。

⑧ 目前我國有關行政編制的行政法規范主要是政府規章，例如國家衛生計生委在2015年頒布的《中國人口宣傳教育中心主要職責內設機構和人員編制規定》;國務院辦公室2008年印發的《國務院國有資產監督管理委員會主要職責內設機構和人員編制規定》;2015年中央編辦會同發展改革委、工業和信息化部、財政部、人力資源社會保障部、商務部、國資委等部門共同起草的《關于貫徹落實行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案涉及事業單位機構編制調整的意見（試行）》;2014年中央編辦 教育部 財政部《關于統一城鄉中小學教職工編制標準的通知》等。

⑨ 改革后，國務院正部級機構減少8個，副部級機構減少7個，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門26個。參見國務院2018年發布《國務院機構改革方案》。

⑩ （23） （31） 《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，北京：人民出版社，2018年，第35、55、37頁。

（11） 應松年教授主編的《當代中國行政法》對我國行政法的幾乎所有問題都進行了講解，在體制行政法部分設置了行政組織法、中央行政組織法、地方行政組織法、公務員法、其他承擔行政任務的主體、國有財產公物與公營造物等章節，但是沒有設置行政編制法一章，甚至在節和目中也沒有提到行政編制法。這足以表明我國學界尚未對行政編制法的研究引起重視。 參見應松年主編：《當代中國行政法》，第2卷，北京：人民出版社，2018年，第257頁。

（12） 中共十九大報告關于新時代行政機構及其體系的定位是服務型政府，要求在新的歷史時代中政府行政系統必須為社會公眾提供人民滿意的公共服務，而且要將公共服務全方位化，如公共就業服務、公共衛生服務、公共安全服務、公共養老服務、社區服務等等。為了完成這些職能，政府行政系統的構造必須貫徹精簡、高效等原則，做到“放、管、服”的統一。

（13） （19） 習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，北京：人民出版社，2017年，第39、49頁。

（14） 《中華人民共和國憲法》第27條第1款規定：“一切國家機關實行機構精簡的原則，實行工作責任制，實行工作人員的培訓和考核制度，不斷提高工作質量和工作效率，反對官僚主義。”

（15） 〔新西蘭〕邁克爾·塔格特編：《行政法的范圍》，金自寧譯，北京：中國人民大學出版社，2006年，第153頁。

（16） 行政規范性文件在行政法中究竟處于什么樣的地位在學界和實務部界認識不一，有人認為，行政規范性文件是行政法的淵源之一，因為它也同樣能夠對行政相對人設定權利和義務，這樣的權利與義務具有普遍約束力。而《立法法》則沒有確認行政規范性文件作為行政法淵源的地位，據說當時立法者有很多的擔憂，認為一旦認可了行政規范性文件的法律地位則會使行政規范性文件越來越泛化。客觀事實是行政規范性文件在我國行政法治中的的確確是行政法規范的重要形式，而且諸多地方已經通過政府規章的形式確認了行政規范性文件的法律地位。如，《上海市行政規范性文件制定與備案規定》《安徽省行政規范性文件制定程序規定》《河北省行政規范性文件制定規定》等等。

（17） 章志遠：《部門行政法專論》，北京：法律出版社，2017年。

（18） 〔德〕哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，北京：法律出版社，2000年，第333-334頁。

（20） 盡管我國憲法在82年制定時有關公民權利的規定就已經有非常廣的覆蓋面，但后來的若干次修正都進一步充實了公民權利的廣度和深度。例如，2004年修正案就規定：“國家尊重和保障人權”，學界稱之為人權入憲。2018年修正案有若干條文都涉及了公民權利的問題，如修正案第38條等。

（21） 人格權本是私法中的權利概念，而中共十九大報告提出的人格權則超越了私法權的范圍，可以說將該權利從私法拓展到了公法。事實上在公法中該權利有著獨特的內涵，它要求公權主體在公權行使中要給當事人以高度的尊重，維護其人格尊嚴，這是我國法治建設的一大進步。

（22） 參見《立法法》第80條、第82條。

（24） 姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京：北京大學出版社、高等教育出版社，2011年，第88-90頁。

（25） 參見李克強總理2016年5月9日在全國推進簡政放權放管結合優化服務改革電視電話會議上講話。

（26） 我國的事業編制是比較混亂的，有些事業編制屬于純粹的事業編制，這些事業單位實行獨立核算但不行使公權力。而有些事業編制則具有強烈的行政編制的屬性，他們行使著公共職權，幾乎與行政主體沒有區別。例如，城管機關、文化執法機關等。

（27） 〔美〕詹姆斯·M·伯恩斯等：《美國式民主》，譚君久等譯，北京：中國社會科學出版社，1993年，第732頁。

（28） 謝睿智主編：《法律百科全書（一般法學）》，臺北：三民書局，2008年，第184頁。

（29） 參見《事業單位人事管理條例》第41、42、43條。

（30） 參見《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第14條、第22條。