全域旅游發展背景下旅游用地概念及分類
——社會生態系統視角

余中元,李 波,張新時

1 海南師范大學地理與環境科學學院, 海口 571158 2 北京師范大學資源學院, 北京 100875

近年來許多地方把旅游業確定為支柱產業、主導產業或重要產業,作為調整區域經濟結構的切入點。隨著全域旅游的開展,旅游業態日益豐富,旅游用地的綜合性、復合性、多效益性以及空間位置的疊加性更加明顯[1],對旅游用地進行精準定義和分類具有相當難度。目前對什么是旅游用地,旅游用地如何分類以及旅游用地采取什么樣的管制措施等問題,管理部門和學術界尚存在模糊認識[2]。相關法律法規對旅游用地也沒有給出清晰的定義[3]；各部門對旅游用地的分類缺乏統一的標準,體系支離破碎；學界對旅游用地的概念和分類重功能輕結構、重眼前輕演進、重景區輕社區、重資源輕環境、重自然輕人文、重表象輕本質的傾向十分突出。旅游用地是多層級、不斷演進的時空跨尺度影響的適應性循環系統。全域旅游是區域資源有機整合、產業融合發展、社會共建共享,以旅游業帶動和促進經濟社會協調發展的一種新的區域協調發展理念和模式[4]。在全域旅游背景下,旅游用地概念、分類需要拓展,研究理論體系需要進一步完善。本文擬基于社會生態系統時空分析,探究旅游用地的要素、結構和功能及其相互聯系和影響因素,界定旅游用地概念和分類。本研究成果將有利于促進旅游用地的規范化管理和分類管理和動態化監測,有利于旅游用地生態環境質量和綜合效益的提升,有利于解決景區與社區的矛盾,促進區域可持續發展及旅游規劃與其他規劃的融合旅游用地概念和分類的現代化、科學化,為資源可持續利用、區域整合發展、景區社區共生、多規合一改革提供理論基礎。

1 現行旅游用地概念和分類存在的弊端及帶來的問題

1.1 旅游用地概念和分類存在的弊端

1.1.1旅游用地概念內涵不清,外延寬窄不一

國外對于旅游用地研究始于20世紀30年代的旅游用地規劃。我國旅游用地研究最初出現在20世紀70年代末期的城市規劃、風景名勝區規劃及森林公園總體規劃中[5]。學者們從不同角度對旅游用地概念進行了界定。多數學者[6- 9]從功能角度對旅游用地的概念進行了界定,認為旅游用地是旅游業用地,即在旅游地內凡能為旅游者提供游覽、觀賞、知識、樂趣、度假、療養、娛樂、休息、探險、獵奇、考察研究等活動的土地。王萬茂[10]從建制角度認為旅游用地是指縣級以上人民政府批準公布確定的各級風景名勝區的全部土地。朱德舉[11]、張娟[12]從系統角度認為“旅游用地是風景旅游區內人們從事旅游活動的場所,自然作用與人類活動之間進行物質循環、能量流動、信息傳遞的復雜系統”。周菲菲[13]、徐勤政等[2]從要素角度探討旅游用地,認為旅游用地包括旅游客體用地、旅游媒介要素用地以及旅游輔助要素用地,是指旅游要素在空間范圍的分布和聯接(表1)。

表1 旅游用地概念列舉

1.1.2強調核心功能用地,缺乏系統結構的闡述

旅游用地概念界定和分類中局限于景區用地、資源用地和旅游開發的實施用地等核心功能用地,集中在以資源為主體的旅游吸引物用地或以旅游交通、旅游飯店等為主的旅游開發、接待、服務設施用地。忽略了旅游用地的文化功能、承載功能和生態功能等其他功能用地；忽略了旅游資源核心部分與周邊生態要素之間、系統與外界的聯系,對旅游用地結構、格局、演化較少提及；忽略了景區內居民社會用地、文化遺產及其設施、生態用地和其他基底要素,在實踐操作中容易導致核心景區與周邊系統割裂,經濟功能與生態功能割裂(表1,表2,表3)。

1.1.3缺乏統一標準,分類支離破碎

在國家相關部門規劃及全國土地利用分類,旅游用地沒有統一標準中,各相關部門僅以自己方便操作制定土地利用分類。旅游用地沒有明確的地位和歸屬,缺乏科學性和普適性和可操作性[14]。建設部1991年頒布的《城市用地分類與規劃建設用地標準(GBJ137—90)》和2012年實施的《城市用地分類與規劃建設用地標準》未單獨設置旅游用地類別,與旅游用地相關的“文物古跡用地”“娛樂用地”“康體用地”和“公園綠地”等用地類型掛靠于城市建設用地中。建設部1999年的《風景名勝區規劃規范(GB50298—1999)》旅游用地沒有涵蓋整個旅游行業,沒有涉及生態環境對旅游用地的要求。全國農業區劃委員會《1984土地利用現狀分類與含義》、國土資源部《2002全國土地分類》、國家土地管理局《1989城鎮土地分類及含義》中僅及旅游用地的部分類別。2007年頒布的《土地利用現狀分類標準(GB/T21010—2007)》沒有明確的旅游用地名稱,旅游用地作為“風景名勝設施用地”(二級地類)歸屬于“公共管理與公共服務用地”(一級地類)中,屬于建設用地范疇(表2)。

1.1.4強調靜態劃分,忽略旅游用地的演化發展及尺度影響

國外對旅游用地的土地分類工作開展至今約有半個世紀的歷史。我國學者于20世紀80年代后期開始進行了大規模的研究[15- 18],提出了一些有益的建議。蘇子龍等[19]從土地利用覆蓋角度進行分類,考慮與土地利用現狀分類標準銜接；王金葉等[20]從土地功能角度進行分類,將生態景觀納入分類體系；周菲菲從旅游要素及其相互作用角度對旅游用地進行分類；和圓媛等[21]從土地覆蓋和功能角度進行分類,涵蓋了核心資源及周邊環境部分；陳文娣[14]、吳郭泉[10]等基于土地用途進行分類,注重保護生態；王珍子[22]以用地功能、服務性質和利用方式為分類標準,建立了旅游業用地三級分類體系。吳承照和過寶興[23]兼顧了旅游用地各用戶類型的用地表達。總體來看,我國學者從土地利用規劃角度[12-13,24],從城鄉規劃角度[25- 27]對旅游用地分類進行細分和銜接,從土地使用性質和旅游功能的角度來提出分類體系,力求通過修補靠近現行的相關部門的土地利用分類系統以解決特定領域或特定部門的實際問題[28- 31]。但在分類中過于強調旅游用地的靜態的現實狀態,忽略了旅游用地形成、發展和演進的過程及其產生的用地,如利用開發過程、旅游后續管理過程、旅游營銷過程及其用地、不同演化階段、不同尺度的不同旅游用地在結構和格局方面的用地需求。靜態的、狹隘的、支離破碎旅游用地分類割裂了旅游用地各要素在時空格局上的聯系和跨尺度影響,不利于規劃中進行系統考慮和統籌安排和動態監管(表3)。

表2 旅游用地在國家相關土地分類中的地位

表3 旅游用地學者分類

1.2 旅游用地概念和分類帶來的問題

旅游用地概念和分類僅限于旅游資源用地、旅游景區用地或旅游開發相關的用地,僅限于旅游用地核心區域,割裂了旅游用地社會生態系統內各要素間、系統內外之間、資源與環境之間、人類與環境之間的聯系,忽略了旅游用地社會生態系統不同層級不同尺度間的相互影響,導致區域資源無法整合利用,區域間難以協調發展。

各自為政的旅游用地分類未考慮旅游用地社會生態系統要素及其聯系的特殊性及其用地需求,未兼顧旅游用地的復合功能、生態功能,不能充分滿足旅游產業發展的要求；旅游規劃部門對旅游用地的功能分類導致旅游用地類型難以在以用途分類和用途管制為目標的土地利用規劃中進行掛靠和落實。各部門在旅游產業用地內涵和外延、土地規劃性質、建設指標確定、用地報批等方面存在爭議,旅游用地規劃難以與其他規劃協調。

旅游用地內涵的模糊性和外延的不清晰導致旅游用地與城市建設用地性質與功能相互混淆,使得旅游用地容易轉化為其他用地,改變原有旅游用途,導致以旅游用地為名的圈地運動,旅游區內的房地產開發熱,旅游區域內土地城市化等現象,破壞了旅游資源社會生態系統的整體性,導致旅游景觀的破碎化、旅游資源特色異化、庸俗化和對地方文化的侵蝕,降低了土地資源的利用效益,破壞了旅游資源的可持續利用。

旅游用地分類過于功能化和缺乏系統結構的闡述,忽略了景區周邊區域對景區的生態、文化的哺育和社會的支撐作用,人為隔斷景區與周邊環境的生態聯系,導致旅游用地與其他用地明顯分隔和孤立,導致景區規劃、建設和運營維護中重景區、輕環境,甚至破壞周邊環境,景區嚴重超負荷運行,自然生態環境遭受破壞,生態效應負面影響加劇的現象；導致旅游規劃和建設、運營管理和成果分享中旅游景區將社區及周邊環境排除在外,景區形似飛地,成為無源之水,游客可用面積的狹小,旅游用地承載力負荷增大；景區和社區割裂,矛盾沖突不斷,出現旅游業發展與社區發展；景區的富裕和繁榮與社區的資源被剝脫、擠占,生態環境的破壞、社會文化環境被侵蝕和異化的兩張皮現象(圖1)。

圖1 旅游用地概念和分類的弊病和帶來的問題Fig.1 Disadvantages and problems arising from the concept and classification of tourism land

2 旅游用地社會生態系統分析

隨著人類活動的增強,自然系統與社會經濟系統已相互滲透,純自然的生態系統已被自然-社會-經濟耦合的社會生態系統所取代。國外一些學者(Gumming等,2005)提出了“社會-生態系統”的概念[32- 33],奧斯特羅姆創立的社會生態系統理論分析框架[34]為解決長期困擾學界的生態系統治理問題提出了理論指導。社會生態系統理論已成為分析區域人地關系和資源可持續利用的重要理論和方法[35- 36]。旅游地是具有復雜性、動態性的社會-生態系統[37- 38]。參照奧斯特羅姆的理論、余中元社會生態系統多尺度思想[39],本文構建了旅游用地社會生態系統的結構的時空分析框架。

2.1 旅游用地空間結構分析-多層級的社會-生態復合的系統

旅游用地不是單純的自然生態系統或社會經濟系統,而是一個多要素組成的、多層級、自然-經濟-社會-生態復合的社會生態系統(圖2、圖4)。由核心子系統和基底系統組成。核心子系統又可以分為資源系統和用戶系統。資源系統主要包括旅游資源管理系統、旅游資源單位,用戶系統包括旅游區用戶群組、用戶管理系統等所組成。在核心子系統外圍是自然生態系統和社會經濟系統所組成的基底系統。平時我們所說的旅游景區大多指旅游核心子系統中的資源系統。若干相互影響、相互聯系的旅游用地及其聯系通道構成一個旅游區,再向上可以構成一個旅游帶(圖2、圖4)。旅游用地規劃中要充分考慮旅游用地的要素、結構、功能和聯系,用規劃保結構、用結構促功能。

圖2 旅游用地社會生態系統空間結構與功能分析框架Fig.2 Spatial structure and functional analysis framework of tourism land social ecosystem

2.2 旅游用地時間結構分析-不斷演進的適應性循環系統

旅游用地是特定時空條件下的用地形式。各要素相互聯系,旅游用地社會生態系統不斷演進。旅游地生命周期理論是一個能合適地描述和解釋旅游發展的模型,但未能對旅游發展演變的復雜過程與動力機制給予合理解釋[40]。結合生命周期理論、適應性循環(Adaptive Cycle)理論[41],結合球盆模型[42],本文認為旅游用地社會一生態系統在一個循環過程中將依次經過開發(r)、保護(K)、釋放(Ω)和更新(a) 4個階段或導入、增長、成熟、衰退4 個階段(圖3)。在自然生態系統演進的基礎上,在一定社會經濟條件下,一個文化背景和地緣政治條件下(圖3循環A或球盆A),一個新的旅游區可能產生(r階段或導入階段),用戶群組不斷涌入并多元化,管理系統隨之而生并不斷增強,區域自然生態系統、資源系統、社會經濟乃至文化結構開始演變(圖3K階段或增長階段)。隨著旅游地內部的演進和外部條件的改變,旅游地核心吸引物或特色可能發生變化或遷移,旅游地可能進入新的循環時期(圖3Q、a階段或成熟、衰退階段),或在原有循環上的提升,或進入一個新的循環(圖3循環B或球盆B)；或甚至在資源過度利用、景區過度城市化、更大災變或社會政治變遷的情況下,旅游用地無序演進,系統發生崩潰,旅游地旅游活動不能持續,轉向其他產業發展,向其他產業系統適應性性循環。不同旅游用地系統和不同演進階段的旅游用地系統具有不同的結構和用地類型。

圖3 旅游用地社會生態系統適應性循環Fig.3 Adaptive cycle of social ecosystem of tourism land圖中r、K、Ω、a分別表示社會一生態系統在一個循環過程中將依次經過的開發、保護、釋放和更新4個階段

2.3 旅游用地的時空關聯分析-跨尺度影響的系統

旅游用地是多層級的社會生態系統,系統要素之間、系統與外圍環境、不同層級系統之間存在著相互聯系。旅游用地核心子系統與基底系統之間、系統與周邊系統或要素之間進行著人員、能量、物質和信息的交流；系統與同位系統和上位系統之間相互影響,互相依存。各個層級系統之間、不同演化階段之間存在跨尺度影響。來自各層級、各演化階段的驅動因素、風險因素如政治的、經濟的、文化的、地緣政治的因素在各層級系統之間、各演化階段之間進行著互動和呼應。低級系統的波動會通過蝴蝶效應影響高層級系統,高層級系統的架構和控制,引導低級系統的循環和演進。先行階段系統影響后續系統的結構和功能。旅游用地規劃中要重視旅游用地的時空關聯和跨尺度影響,在用地方面需要體現其空間表達(圖4)。

圖4 旅游用地社會生態系統的層次結構Fig.4 The hierarchical structure of social ecosystem of tourism land

3 社會生態系統理念下旅游用地的概念和分類

3.1 旅游用地的概念

參考前人對旅游用地的定義,在分析旅游用地社會生態系統要素、聯系、結構、功能分析的基礎上對全域旅游背景下旅游用地做出界定。認為旅游用地是一定時間域和空間域內由自然和人文要素組成的,具有一定結構,能(或潛在能夠)提供旅游服務功能的多層級的適應性循環的社會生態系統及其空間表達。概念內涵既包括了旅游用地系統內所有自然要素,也包括了人文要素及各要素之間的聯系、系統內外聯系及其用地表達。外延方面對旅游用地進行了拓展,既包括目前我們認為的旅游核心區域的資源系統(旅游景區),也包括核心區域外圍的用戶系統和作為基底系統的生態系統和社會經濟系統以及系統內外聯系或相互作用的通道。為景區社區和諧發展、人與自然和諧發展和區域可持續發展提供了理論基礎。

3.2 旅游用地的分類

全域旅游背景下旅游用地需要建立一個既重視旅游用地功能,又重視旅游用地要素、結構及其相互聯系,既重視目前狀態,又兼顧未來演進動態,既重視景區,又重視外圍社區和環境,既重視資源開發,又重視環境保護和人類福祉的具有科學依據和普適性的概念體系和分類系統,以適應全域旅游全區域、全維度、全要素、全員參與的要求。旅游用地分類需涵蓋旅游用地各主體、各行業企業、各時段、各區域等的全時空、全要素參與的系統結構、內外聯系、尺度影響等及其空間表達。

基于社會生態系統理念,依據旅游用地社會生態系統的要素組成、結構和功能對旅游用地進行了分類符合全域旅游對旅游用地分類的要求。具體分類如下：將旅游用地設為一級類,在旅游用地社會生態系統各子系統中再細分土地利用類型；設資源系統用地、用戶系統用地、基底系統用地、相互聯系用地等4個二級用地類和自然景觀用地、人文景觀用地等20個三級地類,自然保護區管理用地等53個四級地類；其中三級地類為本分類系統中的基礎和關鍵類別(表4)。

資源系統用地：是指區域內自然景觀、人文景觀、人造景觀等資源占用和用于資源保護和管理的用地。資源系統用地是核心子系統的用地類型,與我們平常所說的景區比較一致,是旅游用地系統中較為穩定的因素,也是旅游用地系統中的最核心的要素,其類型、規模、質量、特色、組合類型決定整個旅游用地系統的開發價值和開發方式。資源系統用地包含資源管理用地、自然景觀用地、人文景觀用地、人造景觀用地四類用地。

用戶系統用地：是指區域內外來者、本地居民、管理者等用戶對資源及其外界環境的利用及用于對用戶進行管理的用地,是旅游用地系統中最為關鍵的也是最活躍的因素,其用戶數量、結構、素質、用戶管理水平、管理理念、地方知識、社區文化、共同愿景、領導能力影響和決定著旅游用地社會生態系統的演進、資源的開發和利用,環境的治理和保護。用戶系統用地包括行政管理系統用地、行業或專業管理系統用地、教育培訓系統用地、旅游地產用地、民居用地、企業用地6類。

基底系統用地：是核心子系統所處的環境生態系統和社會經濟系統用地,為核心子系統提供支撐和承載的用地系統,為核心子系統提供環境資源、發展條件、文化氛圍。包括生態用地、生產用地和生活用地三類。基底系統的自然環境質量、文化氛圍、社會服務質量、治理水平,影響著核心子系統的資源品質特色和利用效率。

表4 社會生態系統理念下旅游用地結構和分類

相互作用用地：相互作用是推動旅游用地演進和旅游資源開發利用和保護的重要力量。相互作用用地是指系統內外各主體相互聯系產生的用地,是系統要素之間、系統內外人員、物質、能量、信息交流,不同時空尺度間相互影響的的通道,是游客與當地居民共享、景區社區共生、人與自然和諧共存的渠道。包括以游客為主體的游憩用地、風俗民情體驗用地,以管理者、開發者為主體的基礎設施、服務設施用地、旅游商品生產用地、對外推薦、文化展示用地和環境保護用地7類。相互作用用地可以在核心子系統之內,也可以在基底系統內,甚至可以是旅游用地系統之間、旅游區之間或旅游帶之間的廊道區域或跨尺度影響體現的用地。

4 結論與討論

4.1 社會生態系統理念下旅游用地概念和分類能滿足全域旅游的需要

“全域旅游”需要各行業積極融入,各部門共同管理,居民游客共同享有,充分挖掘目的地的吸引物,創造全過程與全時空的旅游產品,從而滿足游客與居民全方位的體驗需求。全域旅游背景下旅游業態多樣化,對土地的需求逐漸向農用地、林地、未利用地延伸,更加具有復合型特征。

社會生態系統時空觀、地方精神、地方文化、尺度作用、適應性循環理念涵蓋了全域旅游的全部內涵。基于此的旅游用地概念界定和類型劃分,包括自然旅游資源和人文旅游資源在內的核心旅游資源子系統(即各種常規的旅游用地)、用戶系統、為游憩活動提供間接支持的各類服務設施和基礎設施用地以及作為基底系統的生態環境系統和社會經濟系統,具有較強包容性和針對性,符合當前區域可持續發展和全域旅游發展需求；能促進旅游用地的系統科學規劃和規范化管理,促進資源的整合利用,推進景區和社區的融合發展和區域可持續發展,提高旅游用地的綜合效益。

4.2 重視系統演進和相互聯系,促進旅游用地的規范化管理和分類管理、旅游用地的動態化檢查和科學規劃

本分類系統強調旅游用地社會生態系統內各要素之間、系統內外聯系及結構功能,以及旅游用地系統的演進,為制定全域旅游背景下不同類型和不同適應性循環階段的旅游用地社會生態系統用地結構標準提供了思路,為對旅游用地實現規范化管理和分類指導,提高管理的規范性、針對性和科學性提供理論基礎。利用本分類依托旅游用地土地利用的變更調查、3S技術監測和利用信息平臺,對區域旅游用地的變化趨勢、演化階段進行動態評估和實時監測,對旅游用地的動態監管、宏觀調控和科學規劃具有重要意義。

4.3 重視生態功能和社會效益,有利于旅游用地生態環境質量和綜合效益的提升

本分類系統把旅游用地核心部分及其周邊要素看成一個社會生態系統,關注系統的相互聯系和結構功能,重視系統在維護生態環境、資源保護、提升社會效益方面的作用,體現了全域旅游的全區域、全要素、全員參與的理念,對提升旅游用地生態環境質量、資源利用綜合效益,促進區域可持續發展具有重要意義。

4.4 涵蓋核心景區及外圍要素,有利于解決景區與社區的矛盾,促進區域可持續發展

本分類系統對旅游用地的內涵和外延進行了拓展,涵蓋了核心景區及其外圍因素及各要素的相互聯系,考慮了基底系統、用戶群組、社區文化、地方知識等要素,對調動旅游用地社會生態系統內各用戶組群、利益相關者的積極性,疏通旅游用地系統內各行業產業之間的聯系,構建以旅游業為紐帶的全域旅游格局具有重要促進作用。對維護景區社會生態系統的共同愿景,打造景區與社區和諧發展,景區和社區共榮共生,降低旅游發展的漏損效益,促進區域的可持續發展具有指引作用。

4.5 強調旅游用地的復合性、綜合性、尺度管理性,有利于旅游規劃與其他規劃的融合

本分類系統強調結構分類,體現了旅游用地的復合型、綜合性和要素間、尺度間的聯系,使旅游規劃不再僅僅是為旅游活動或旅游資源而規劃,而是對旅游用地社會生態系統的規劃。它全面考慮社會生態系統內要素、結構和功能、相互間聯系、尺度影響,使旅游規劃容易與其他區域規劃如土地利用規劃和城市規劃等進行融合。