新時期基層醫院職務犯罪原因及建議

摘 要：隨著“十二五”期間我國經濟的高速增長，全國衛生和計生事業發展迅速，公共衛生服務水平提高顯著。基層醫療機構作為人民群眾最直接服務主體，在我國整個醫療衛生體系中的占比高達95%。為了改善基層群眾的醫療質量、加強基層醫療水平，目前國家正在加快建立“基層雙診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動”的分級診療模式。在醫改政策的激勵下，各類醫療機構、藥企和相關銷售部門、醫療設備供應商等紛紛轉戰基層。基層醫療建設好壞，體現了一個國家醫療衛生體系質量的高低。如何提高基層醫院的管理水平、杜絕違法犯罪行為的發生，成為基層醫院工作的一個重點，對我國醫療衛生體系的建設具有重要意義。

關鍵詞：基層醫院；內控管理；職務犯罪

中圖分類號：R197.3+D917.1 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2019）02-0144-02

基層醫院作為我國醫療服務中面向群眾最廣泛的醫療機構，是我國衛生體系中的重中之重。近年來，國務院印發的多個文件，都把“分級診療”列為重點任務之首。《“十三五”深化醫藥衛生體制改革規劃》要求：到2017年，分級診療體系逐步完善，85%以上的地級市開展試點；到2020年，分級診療模式逐步形成。尤其是在新農合推行之后，我國有60%以上的病人流量涌向基層醫院。與此同時，黨的十八大以來中央安排投資474.8億元支持11萬個縣級醫院和基層醫療衛生機構基礎設施建設。根據2017年12月統計數據顯示，在超過4萬億的基層醫療市場里，目前已經有80多家企業涉足基層醫療領域，在這其中有24家創業公司獲得了融資，融資總額超過了36億元。

隨著國家基層投入的加大和大量資本的流入，基層醫療系統中“鉆空子”“潛規則”等職務犯罪現象逐漸呈現高發趨勢。例如，浙江省寧波市寧海縣桑洲鎮衛生院原財務科科長嚴惠東，利用職務便利，通過虛列支出、偽造工資清單的方式套取公款的方式，非法占有單位公款7480945.81元；因為受賄了100套住房、100個車位而被稱為“雙百院長”的云南省第一人民醫院原院長王天朝，2004—2014年共收受賄賂1億多元，其中絕大部分來自醫院和職工小區建設項目。根據不完全統計，在2017年公布的因為貪污腐敗而落馬的醫院（衛生院）院長、副院長就有57人，而與醫院相關的貪腐案件就有500余件。這些數據表明，基層醫院在控制管理方面存在漏洞，很難對違法犯罪形成有效約束。為了能夠切實改善基層群眾的醫療環境，解決老百姓“看病難、看病貴”的問題，必須扭轉基層醫療市場中的不正之風，徹底清掃在基層醫療系統的貪腐犯罪問題。通過對近幾年基層醫療中職務犯罪的特點和原因進行分析，希望能夠對職務犯罪的預防和控制提供一點借鑒意義。

一、 基層醫療機構利用職務犯罪特點

（一）基層醫院職務犯罪在高級別領導中發生率較高

根據公開報道的不完全統計，2014—2016年公布的因為貪污腐敗而落馬的各級醫院院長（含副院長）至少有183人。基層醫院簡單的組織結構導致權力過于集中，高層領導容易形成獨裁專斷的“一言堂”。院長在醫院在藥品、醫療器材和基礎設施建設方面具有絕對的話語權，進而院長往往成了藥品、器械供應商主動巴結賄賂的主要目標。在施賄對象長期的勸說和誘惑下，基層醫院中部分意志不堅定的就可能會走上違法犯罪的道路。

（二）基層醫院的職務犯罪具有小團體集中化的特點

一個職務犯罪案件常常會牽扯到不同崗位的數名醫務人員，“拔出蘿卜帶出泥”現象比較普遍。院長和科室主任等高級人員具有藥品、醫療器械進貨的選擇權，在藥品進入醫院后，主治醫師具有選擇哪種藥和器材的權力。在主治醫生為病人實施醫療服務的過程中，當幾種藥品或器械具有相同療效時，治療醫生的開單選擇將會很大程度上決定藥品在醫院的走向。因此，藥品和器械銷售不僅打通醫院院長等高級人員，有時候同樣對工作在一線的主治醫師進行賄賂，打造一張從上到下覆蓋全流程賄賂關系網。加上基層醫院人員較少、組織結構簡單，職務犯罪單獨作案常常會在衛生系統中留下痕跡或者被同事發現。為了追求經濟利益、掩蓋犯罪事實，基層醫院中整個科室甚至多個科室互相包庇、“打掩護”的犯罪方式屢見不鮮。

（三）基層醫院內部控制管理存在明顯漏洞

職務犯罪具有一定的隱蔽性，并且內部監督自查幾乎沒有。基層醫院內的職務犯罪大多數來源于醫院內部的管理漏洞或者盲區，在規章制度約束和違法亂紀之間存在著“灰色地帶”。例如，醫藥公司承辦相關醫學講座，聘請醫院的醫生等人員講授醫學知識然后支付高昂的“授課費”，利用合法的外衣來掩蓋非法的行賄受賄行為。基層醫院人員較少，內部紀檢人員往往可能是醫護人員兼任，缺乏專業的反腐責任心和技能。基層醫院由于規模較小，內部紀檢人員與職務犯罪人員往往熟識，常常會因為個人感情而“睜一只眼，閉一只眼”。

（四）醫療行業的職務犯罪較為集中

醫療行業的職務犯罪主要集中在藥品和器材招標采購以及定價、內部基礎設施建設招標、財務人員挪用公款、醫師收受病人紅包和醫藥代表回扣、醫生私自售藥這幾個環節，犯罪分布比較集中，職務犯罪主要表現形式主要為收受金錢賄賂。職務犯罪的發案環節集中，違法行為表征明顯。

二、 基層醫療機構職務犯罪形成的主要原因

其一，就目前基層醫院的現狀來講，一部分管理人員缺乏清晰的法律意識，自律能力不強。基層醫院受制于自身投入和規模，很難吸引優秀的人才，原來的管理人員較多，法制意識較淡薄。這個問題在規模較小的鄉鎮醫院和衛生室尤其突出。基層醫務人員每天需要面對大量的病患，平時的主要精力都在業務上，很少有時間進行法律法規、黨紀政紀的學習強化。長此以往，涉案人員法律意識逐漸淡薄，缺乏基本的職業操守。

其二，醫療行業作為一個特殊的行業，具有很強的專業性和獨立性。而醫院院長不僅是該院的行政領導，也是某個領域的醫術權威和業務骨干，在醫院里具有絕對的話語權和決定權。由于基層醫院規模較小，組織架構相對比較簡單，院委會作為醫院的最高行政機構往往是由院長的親信擔任。院長在醫院內部權力過大，容易形成專橫獨斷的作風，院內缺乏有效的民主監督制約機制。在重大的事項上缺乏透明度，各個部門沒有能夠切實履行自身的職能，醫務人員常常需要看領導的顏色行事。手握醫院大權，不少基層醫院的高層領導沒有能夠抵御享樂主義、拜金主義的糖衣炮彈。

其三，由于基層醫院組織架構簡單，利益鏈清晰，單個公職人員在犯罪的過程中容易被同事發現。并且，基層醫院在藥品器材招標、基建設施施工等項目中需要高層領導以及相關科室負責人多人參與，單獨人員操作難度較大。所以在職務犯罪的過程中，上至院長、財務科長、藥房主管，下至采購員、主治醫師、會計，往往在犯罪過程中互相打掩護、成為犯罪小團體。在涉案醫院內部，多個部門存在違法行為，涉案人員互相做假賬掩蓋問題，內部監督形同虛設，而外部監督很難深入了解真實情況。基層醫院的人員在外部金錢引誘下，容易出現“塌方式腐敗”。

其四，基層醫院服務對象為廣大基層群眾，承擔著救死扶傷、防病治病的責任，醫務人員往往在當地具有較高社會地位。久而久之，部分醫務人員心態開始浮躁，容易受到外部不良風氣的影響。因為覺得自己在當地“地位高、權力大”，出了事可以通過自己的關系網“擺平”，所以會存在違法的僥幸心理，進而肆意妄為。

其五，基層醫院受限于自身條件很難吸引到優秀人才，所以在基層醫院內部業務骨干具有不可替代性。而正是這部分業務骨干，正是外界不法分子的重點賄賂對象。當業務骨干存在職務犯罪行為時，基層醫院內部監察人員可能會礙于同事情面和醫院的利益，對內部出現的職務犯罪采取消極處理或者不報瞞報，加大了職務犯罪偵查難度。

三、 新時期預防基層醫院職務犯罪的治理建議

基層醫院出現職務犯罪的原因很多，既有醫療人員道德約束不夠、法律意識淡薄，也有醫療系統不夠健全、藥企人員存在行賄行為等原因。治理基層醫院的職務犯罪，需要多部門協調配合、積極處理，力爭從源頭上杜絕職務犯罪的發生。

（一）強化法律意識，提高職業操守

加強基層醫院工作者的法制意識，堅持醫院規章和道德建設，使得醫務人員樹立良好的職業操守和職業責任。在進行日常業務之余，開展一系列普法教育和與醫療服務行業相關的專項法規的培訓，清晰劃出法律紅線，明確什么能做什么不能做，真正做到依法行醫、秉公用權。增強基層醫務工作者“白衣天使”榮譽感和使命感，通過思想道德建設來促進法規的切實履行。重點加強基層醫院領導層和財務部門等重要崗位的法律法規教育，使相關責任人時刻保持頭腦清醒，能夠抵御外部不良風氣的誘惑。

（二）構建科學的組織結構，完善內部控制管理體系

提升基層醫院管理人員服務管理水平，建立科學的組織架構，將權力分散化、扁平化，避免出現院長權力過大“一人說了算”，真正實現院內職工都能直接行使民主權利。積極推行院務公開等民主管理，切實履行辦事公開原則，增加決策的透明度，減少暗箱操作的空間，防止灰色地帶的產生。

（三）加強內部監督，建立外部聯防

基層醫院在藥品和器材采購、基礎建設工程招標、財務執行部門等腐敗發生重點地帶的規章制度進行細化，嚴格按照規章制度辦事。對違法、違規行為，不能因為涉案人員是業務骨干就不愿追究，避免采取“大事化小、小事化無”的消極方式處理，真正做到有法可依、違法必究。對具有招標話語權的醫院領導和醫務人員進行重點監督制約。積極配合外部檢察機關和法務部門的審查監督，若本單位發現違法、違規行為及時向司法機關反映。定期聯合各個職能部門進行內部自查。

（四）緊隨醫療改革步伐，改善基層服務環境

深化基層醫院的醫療改革，真正從“醫藥養醫”轉變為“以技養醫”，讓醫務人員的價值得到市場的肯定。建立良好的醫生激勵體系，合理體現一個醫生的人力資本價值。通過合理提高基層工作者的合法收入，切實解決醫務人員的基本生存問題，然后再通過法律法規、行業自律來杜絕收受紅包、藥品回扣等違法行為的發生。

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作者簡介：

沈玉鑫，江蘇泰州人，江蘇其厚智能電氣有限公司工程師，研究方向：公立醫院管理創新。