江西省PPP項(xiàng)目融資現(xiàn)狀及其對(duì)策研究

摘 要：近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，人們對(duì)公共服務(wù)的供給和需求有了進(jìn)一步的要求。但是由于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的建設(shè)耗時(shí)長(zhǎng)、投資大、收益見(jiàn)效慢的原因，財(cái)政壓力越來(lái)越大。為了進(jìn)一步緩解地方政府的財(cái)政壓力，PPP融資模式應(yīng)運(yùn)而生。PPP融資模式最早興起與英國(guó)，我國(guó)研究PPP融資模式的時(shí)間短、經(jīng)驗(yàn)少，因此在開(kāi)展PPP項(xiàng)目融資的過(guò)程中存在一些困難。為了更好地推動(dòng)PPP融資模式在我國(guó)得到長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，本文主要針對(duì)江西省PPP項(xiàng)目融資現(xiàn)狀進(jìn)行分析研究，并針對(duì)其存在的問(wèn)題提出合理化的建議。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；融資；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-4428（2019）02-0179-02

一、 引言

目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正進(jìn)入新階段，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”格局，經(jīng)濟(jì)處于中高速增長(zhǎng)狀態(tài)，在這個(gè)背景下，中國(guó)目前的財(cái)政模式已經(jīng)不適用了，需要實(shí)行政府與社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership）模式，也就是我們所說(shuō)的PPP模式。PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體（企業(yè)），使得政府與社會(huì)主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、社會(huì)主體投資風(fēng)險(xiǎn)減小的共贏結(jié)果。PPP模式能夠減輕地方政府的財(cái)政壓力并為地方政府建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施提供資金來(lái)源，PPP因此也成為國(guó)家鼓勵(lì)地方政府開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要模式。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年10月31日，我國(guó)PPP累計(jì)入項(xiàng)目管理庫(kù)8441個(gè)，累計(jì)入庫(kù)項(xiàng)目金額超過(guò) 12萬(wàn)億元。這其中包括4000多個(gè)已簽約落地的管理庫(kù)項(xiàng)目，這些管理庫(kù)項(xiàng)目的投資額超過(guò) 6萬(wàn)億元，落地率為49.3%。從數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)PPP項(xiàng)目存在落地“難”的困難。為了進(jìn)一步解決中國(guó)PPP項(xiàng)目融資過(guò)程中的困境，本文通過(guò)分析江西省PPP融資現(xiàn)狀，探究江西省PPP項(xiàng)目融資難的原因，并為融資難問(wèn)題找到合適的解決方法。

二、 江西省PPP項(xiàng)目融資現(xiàn)狀

我國(guó)對(duì)PPP模式的運(yùn)用最早可以追溯到1982年，在多年的發(fā)展過(guò)程中，PPP融資模式在我國(guó)經(jīng)歷了探索階段、推廣階段、反復(fù)階段、熱潮等階段。2008年北京奧運(yùn)會(huì)后，國(guó)內(nèi)PPP融資模式進(jìn)入了長(zhǎng)達(dá)5年的反復(fù)期，社會(huì)上對(duì)它的作用與認(rèn)識(shí)仍然存在較多疑慮。為逐步構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的PPP融資模式并推動(dòng)其健康發(fā)展，政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式在2013年年底財(cái)政工作會(huì)議提出推動(dòng)，歷時(shí)近4年。據(jù)財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)信息截至2018年10月末，全國(guó)入管理庫(kù)項(xiàng)目合計(jì)8441個(gè)，累積投資額12.6萬(wàn)億元，覆蓋31個(gè)省、市、自治區(qū)及新疆兵團(tuán)和19個(gè)行業(yè)，在此階段中，PPP模式引起社會(huì)廣泛關(guān)注、學(xué)習(xí)和推廣。與國(guó)內(nèi)其他31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的PPP模式發(fā)展?fàn)顩r相比，江西省結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。江西省南昌市政府于2015年1月31日召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，面向社會(huì)推出了第一批PPP模式項(xiàng)目清單，據(jù)此推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式，南昌由此成為在江西和全國(guó)省會(huì)城市中率先推廣運(yùn)用PPP模式的城市。從2015年到2018年，江西省政府為了促進(jìn)PPP融資模式在本省發(fā)展，先后發(fā)布一些地方性法規(guī)，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本投資。據(jù)財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)信息截至2018年9月末，江西省入管理庫(kù)項(xiàng)目合計(jì)275個(gè)，涉及市政工程、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)等17個(gè)行業(yè)，PPP投資總額為2316億元，其中PPP落地項(xiàng)目數(shù)為104個(gè)，落地率為37.8%。從落地率來(lái)看，江西省在PPP發(fā)展過(guò)程中，也存在PPP項(xiàng)目談得多、落地少，入庫(kù)多、開(kāi)工率低等問(wèn)題，而這個(gè)情況與全國(guó)大部分省市類似，這個(gè)情況嚴(yán)重制約PPP項(xiàng)目在江西省甚至全國(guó)的具體建設(shè)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

三、 江西省PPP項(xiàng)目在融資過(guò)程中存在的問(wèn)題

從各縣市真正落地的PPP項(xiàng)目來(lái)看，PPP項(xiàng)目在江西省的發(fā)展還是“談的多、看得多”，真正得到落實(shí)的很少，PPP在江西省的推廣還有一段很長(zhǎng)的路要走。據(jù)財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)信息顯示，2016年1月末、3月末、6月末、9月末、12月末、2017年3月末、6月末、9月末、12月末、2018年3月末、6月末、9月末，江西省PPP項(xiàng)目的落地率分別為19.6%、21.7%、23.8%、26%、31.6%、34.5%、34.2%、29.1%、34.9%、32.8%、33.5%、37.8%。盡管從數(shù)據(jù)來(lái)看落地率呈現(xiàn)穩(wěn)步上升趨勢(shì)，但“落地難”仍然是制約PPP發(fā)展的重要因素。自江西省推廣運(yùn)用PPP工作以來(lái)，各地政府開(kāi)展了一系列扎實(shí)有效的工作，初步取得了一些成績(jī)。但還存在一些問(wèn)題和不足，主要表現(xiàn)為：

（一）地方政府及有關(guān)部門對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)時(shí)滯，思想觀念需進(jìn)一步轉(zhuǎn)變

地方政府及有關(guān)部門認(rèn)識(shí)和操作能力存在不足，主要有以下三個(gè)原因：一是地方政府前期對(duì)PPP工作抓得不夠。雖然我國(guó)1982年就引進(jìn)了PPP模式，但是直到2008年奧運(yùn)會(huì)后才對(duì)PPP真正的重視起來(lái)，并且直到2013年P(guān)PP模式才在國(guó)內(nèi)進(jìn)行真正的推廣。因此，在這段時(shí)間內(nèi)，地方政府推出的PPP項(xiàng)目沒(méi)有認(rèn)真編制PPP實(shí)施方案，導(dǎo)致PPP在全國(guó)的推廣遭受了很大的阻礙；二是地方政府對(duì)PPP項(xiàng)目的有效識(shí)別不足。一些政府在推出PPP項(xiàng)目時(shí)沒(méi)有對(duì)它進(jìn)行有效識(shí)別，導(dǎo)致一些質(zhì)量不高、不宜采用PPP模式的項(xiàng)目也推出，導(dǎo)致政府為了促進(jìn)PPP模式的健康發(fā)展，對(duì)一些已經(jīng)對(duì)外公開(kāi)PPP項(xiàng)目實(shí)行退庫(kù)清算，加重了政府的工作負(fù)擔(dān)，也不利于PPP的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展；三是政府對(duì)收益好的PPP項(xiàng)目推介不夠。一些地反政府把一些投資周期短、投資回報(bào)大、適宜采用PPP模式的項(xiàng)目不對(duì)外公開(kāi)，推出的是一些經(jīng)營(yíng)收益難以回本的項(xiàng)目，而這些項(xiàng)目往往難以吸引到社會(huì)資本投入。

（二）PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不合理，難以吸引社會(huì)資本

PPP模式大都運(yùn)用在公共基礎(chǔ)設(shè)施及公益性質(zhì)的項(xiàng)目中，而這些項(xiàng)目大都具有建設(shè)資金需求大、投資回收期長(zhǎng)、建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)等特點(diǎn)。在這個(gè)基礎(chǔ)上，要想建設(shè)好PPP項(xiàng)目，首先必須要理清各參與主體之間的風(fēng)險(xiǎn)如何分擔(dān)，因此一個(gè)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是保障PPP模式發(fā)展的關(guān)鍵因素。但是我國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制大都不合理，主要是存在兩方面的問(wèn)題：一是風(fēng)險(xiǎn)分配不合理，二是運(yùn)行機(jī)制不完善。地方政府在PPP項(xiàng)目處于主導(dǎo)地位，一旦PPP項(xiàng)目出現(xiàn)問(wèn)題，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)被轉(zhuǎn)嫁給其他參與主體，如民營(yíng)企業(yè)等。

（三）PPP項(xiàng)目很多是國(guó)有企業(yè)運(yùn)作，民營(yíng)資本難以進(jìn)入，參與率不高

從PPP項(xiàng)目融資主體來(lái)看，國(guó)有企業(yè)參與的PPP項(xiàng)目數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于民營(yíng)企業(yè)參與的PPP項(xiàng)目，民營(yíng)資本難以進(jìn)入PPP項(xiàng)目中。民營(yíng)企業(yè)參與的PPP項(xiàng)目的規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于國(guó)有企業(yè)參與的PPP項(xiàng)目的規(guī)模，這更加的加劇民營(yíng)資本進(jìn)入PPP領(lǐng)域的難度。由于PPP本身投資周期長(zhǎng)、盈利空間小等特點(diǎn)，對(duì)民營(yíng)資本缺乏吸引力，更加使得PPP項(xiàng)目由國(guó)有企業(yè)掌控，不利于PPP在我國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（四）相關(guān)法律法規(guī)有待完善

雖然我國(guó)從1982年開(kāi)始運(yùn)用PPP模式至今已有30多年，一直在致力于促進(jìn)PPP在國(guó)內(nèi)的發(fā)展和運(yùn)用，但是現(xiàn)行出臺(tái)的有關(guān)PPP的管理制度都是行政規(guī)章、地方性法規(guī)，立法、條例等有關(guān)法律尚未出臺(tái)。現(xiàn)有的行政規(guī)章、地方性法規(guī)的層級(jí)較低、效力不如法律，雖然這些行政規(guī)章、地方性法規(guī)在一定程度上有利于PPP的發(fā)展，但是當(dāng)這些行政規(guī)章、地方性法規(guī)與《公司法》《稅務(wù)法》《合同法》等高位法律相沖突時(shí)，就必須讓位，服從那些高位法律的規(guī)定，PPP項(xiàng)目的各參與方的利益得不到保障，不利于PPP在我國(guó)的健康發(fā)展。

四、 PPP項(xiàng)目融資問(wèn)題的應(yīng)對(duì)

總的來(lái)說(shuō)，自從國(guó)家從2013年開(kāi)始大力推廣PPP模式以來(lái)，江西省在推廣PPP模式方面積極響應(yīng)，并制定一系列有利于PPP發(fā)展的地方性法規(guī)、規(guī)章，江西省在建設(shè)PPP項(xiàng)目中也取得了一些成績(jī)，但是也存在一些比較顯著的問(wèn)題。下面將針對(duì)這些問(wèn)題提出一些合理化建議。

（一）提高各地方政府對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變他們狹隘的思想觀念

針對(duì)上訴提出地方政府及有關(guān)部門提出認(rèn)識(shí)和操作能力存在的問(wèn)題，可以從以下幾個(gè)方面來(lái)解決：一是加大PPP工作力度，加大PPP政策的培訓(xùn)工作和宣傳力度；二是要加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管，防止“明股實(shí)債”項(xiàng)目的出現(xiàn)；三是積極轉(zhuǎn)變政府思想觀念，要想推動(dòng)PPP項(xiàng)目得到落實(shí)，政府不能像以前一樣不把好的項(xiàng)目拿出去，要理清思想上的誤區(qū)。

（二）完善各參與主體的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

PPP模式主要是指政府與社會(huì)資本進(jìn)行合作，因此在開(kāi)展PPP項(xiàng)目時(shí)理清公私之間的風(fēng)險(xiǎn)是促進(jìn)公私之間進(jìn)行友好合作的關(guān)鍵性因素。一般來(lái)說(shuō)，政府與社會(huì)資本對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分配時(shí)要遵循兩個(gè)原則：一是項(xiàng)目公司承擔(dān)有限責(zé)任，二是不同的PPP項(xiàng)目參與方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。在完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制方面，可以從以下幾個(gè)方面考慮：首先，政府與私營(yíng)企業(yè)要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力，識(shí)別他們所參與的PPP項(xiàng)目可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)；其次，PPP項(xiàng)目的各參與方要在合同中寫明不同參與主體應(yīng)該承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，避免政府在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段中將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給私營(yíng)企業(yè)。

（三）提高民營(yíng)資本參與積極性

從當(dāng)前我國(guó)PPP融資現(xiàn)狀來(lái)看，目前參與PPP項(xiàng)目的多為國(guó)有企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)還是參與度不高，這種情況不利于PPP的健康發(fā)展，需要提高民營(yíng)資本參與PPP的積極性。本文認(rèn)為可以從以下兩個(gè)方面來(lái)提高民營(yíng)資本的參與度：一是提高契約意識(shí)，加強(qiáng)政府信用管理。民營(yíng)資本不敢參與PPP的一個(gè)重要原因在于某些地方政府缺乏契約和誠(chéng)信意識(shí)，因此提高契約意識(shí)，加強(qiáng)政府信用管理，有利于促使民營(yíng)資本涌入PPP項(xiàng)目中；二是通過(guò)降低融資成本，提高民營(yíng)資本參與積極性。民營(yíng)企業(yè)相對(duì)于國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)融資成本高、投資收益低，嚴(yán)重影響民營(yíng)資本進(jìn)入PPP模式的積極性。

（四）完善PPP模式相關(guān)的法律法規(guī)

為了促進(jìn)PPP模式在國(guó)內(nèi)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，從立法層面看，一項(xiàng)完善的法律法規(guī)能夠在一定程度上保障各參與主體的利益，但有關(guān)PPP的行政規(guī)章、地方性法規(guī)與《公司法》《合同法》等高位法律有沖突時(shí)，完善的法律法規(guī)是確保PPP模式在我國(guó)得到良好發(fā)展的重要前提。在制定PPP基本法方面，可以從以下幾個(gè)方面考慮：首先，中央政府結(jié)合我國(guó)PPP發(fā)展的實(shí)際情況制定相應(yīng)的法律法規(guī)，明確各參與方的權(quán)利和義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等；其次，各地方政府要根據(jù)中央政府制定的法律法規(guī)對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，確保PPP項(xiàng)目在融資過(guò)程中的公平公正。

五、 總結(jié)

江西省自從推廣PPP工作以來(lái)，各市縣政府都開(kāi)展了一系列扎實(shí)有效的工作，在PPP方面取得佳績(jī)的同時(shí)，在PPP融資發(fā)展過(guò)程中也出現(xiàn)了一些的問(wèn)題。江西省PPP項(xiàng)目的未來(lái)發(fā)展，需要在PPP模式的不斷發(fā)展中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并結(jié)合本省的實(shí)際情況解決問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)PPP模式在江西省的全面發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：

張瑋琴，女，江西上饒人，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，研究方向：財(cái)政學(xué)。